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Edito n°166

mercredi 2 juillet 2014

Les relations de coopération Europe/Afrique

À bien des égards les relations nouées entre l’Union européenne (UE), ses pays membres et les États africains constituent des dialogues, assortis de décisions politiques qui se succèdent depuis 1957. À travers eux des projets de grande ampleur voient le jour, la volonté de construire une solidarité Nord-Sud pour accomplir une « nouvelle œuvre universelle », l’ambition de gérer ensemble des espaces et des patrimoines communs dans un esprit de bon voisinage, le souci d’établir des rapports, surtout économiques, mieux équilibrés entre partenaires qui pourraient en tirer chacun des avantages. Ces projets successifs changent, les interlocuteurs également. D’un côté, une union se construit à travers une intégration économique et monétaire, se dote d’institutions supranationales et s’élargit, passant des 6 membres fondateurs à 28 pays. De l’autre ces dialogues se nouent avec des pays d’une Afrique de dimension variable, pays ex-membres d’anciens empires coloniaux, pays des rivages au Sud de la Méditerranée, pays ACP, pays africains pauvres et très endettés. Les contextes dans lesquels s’inscrivent ces échanges se sont également profondément transformés. Les logiques de la « guerre froide » et l’espoir de créer un « nouvel ordre économique international » (NOEI) plus propice au développement des pays d’Afrique se sont estompés, remplacés par la construction d’un ordre économique et financier mondialisé d’inspiration libérale et, pour l’ancien bloc occidental, la tentation de jouer un rôle de « gendarme du monde ».
Au bilan de plus de cinquante ans de ces dialogues euro-africains, quelques réussites contrastent avec autant d’efforts et de bonne volonté déployés, avec aujourd’hui en Afrique un « désenchantement du développement1 » face aux espoirs non satisfaits, une différenciation de plus en plus flagrante des gagnants et des perdants au grand jeu de la mondialisation, des États affaiblis au point, pour certains, de devoir lutter pour leur survie. L’Europe ne saurait être tenue comme responsable de toutes ces désillusions. Pourtant les différentes coopérations menées par elle en Afrique ne manquent pas d’interroger. Ce sont donc quelques questions qui seront soulevées dans les lignes qui suivent.
La construction européenne débute, en 1957, à l’époque des décolonisations. Cette coïncidence est facteur de division entre les 6 membres fondateurs. La République fédérale d’Allemagne, les Pays-Bas, l’Italie et le Luxembourg n’ont plus ou n’ont jamais eu de colonies et échangent plus avec l’Asie et l’Amérique latine qu’avec l’Afrique. La France (et la Belgique) hérite d’un empire colonial en voie d’émancipation largement situé en Afrique, d’un commerce extérieur tourné vers cet empire et doit honorer des engagements atlantistes qui lui attribuent la charge de contenir les pénétrations communistes dans son futur ex-empire. La décision d’inclure un volet association, principalement tourné vers l’Afrique dans le Traité de Rome n’était donc ni évidente ni consensuelle. Les arguments français : l’offre d’un accès commercial aux pays encore de colonisation française en échange d’une participation à l’effort d’investissement qui accompagnera leur prochaine émancipation, ne suffiront pas. C’est en subordonnant son adhésion à cette décision que la France obtiendra satisfaction. Un esprit nouveau a animé à son début cette coopération : le souci de remplacer les relations de domination coloniale par des liens privilégiés accompagnés de responsabilités particulières et de se démarquer des autres pays des Centres en privilégiant le dialogue et le désintéressement plutôt que des intérêts géostratégiques. Cette coopération naissante était donc pensée comme un devoir moral, impliquant l’entre-aide, la compassion et la générosité2. Cet impératif éthique, d’une origine humaniste et chrétienne, pouvait aussi être vu comme sous-tendant des sentiments de condescendance, de paternalisme ou de culpabilité. Cette coopération que l’Europe naissante voulait exemplaire a rencontré une certaine adhésion des États africains devenus indépendants. L’offre européenne s’accordait à leur recherche de dialogues Nord-Sud, pouvant contribuer à l’édification d’un NOEI. De plus cette aide n’était pas superflue pour faire face aux tâches immenses de construction d’une nation et de développement à partir d’une économie nationale désarticulée et sous la domination des entreprises d’import-export, des firmes productrices de produits bruts agricoles et miniers et des banques de l’ancienne métropole. Du Traité de Rome a donc résulté une politique européenne de développement s’ajoutant aux politiques nationales des pays membres. Les moyens principaux de cette politique ont été le Fonds européen de développement (FED), rapidement créé après 1957, et les conventions d’association, Yaoundé en 1963, remplacée en 1975 par les conventions successives de Lomé qui, à l’origine réunissaient les 9 membres de l’Union et 46 pays ACP (ils étaient 70 signataires ACP en 1994). Le FED et les organes de coopération nationaux (tels les institutions françaises regroupées en 1998 dans l’Agence française de développement) ont permis aux États africains associés de bénéficier de concours conséquents. Les Conventions de Lomé (1975, 1979, 1984, 1989) ont créé des dispositifs ambitieux, tel que le SYSMIN et le STABEX3, contribuant au développement des pays africains.
Le monde de la fin des années 1950, des années 1960 et 70 a changé. Il était parfaitement légitime que l’aide européenne s’adapte aux situations nouvelles. Mais comment le fit-elle ? C’est en portant le regard sur cette adaptation que des questions peuvent être soulevées.
L’aide de l’UE, comme les politiques nationales des pays membres, ont été l’objet de critiques, certaines étant pertinentes. La lourdeur (et la lenteur) des procédures, pouvant conduire au fil des ans à une « fatigue de l’aide4 » qui se traduit par des fonds inemployés du côté des donateurs et des fonds inutilisés, du côté des bénéficiaires a été souvent citée, au même titre que le manque de coordination pouvant résulter de la multiplicité de décideurs européens. Les réponses tiennent en une meilleure architecture et en un effort de coordination, ce qui a été entrepris au niveau de l’Union comme à celui des institutions nationales, avec pour résultat une convergence des politiques nationales et de la politique européenne. Les risques de dérives politiques liés à l’octroi d’aides sur une plus longue période, tels que le renforcement du clientélisme et du caractère « patrimonial » du pouvoir politique dans certains pays bénéficiaires, constituent un second type de critiques. Il impose de renforcer l’équité et la transparence sans pour autant condamner les politiques menées. La défiance en l’efficacité de l’aide constitue un troisième genre de critique. La crainte d’un gaspillage n’est pas globalement fondée. De nombreuses études ont montré que des aides reçues avaient des effets bénéfiques sur la réduction de la pauvreté, sur la mortalité infantile et le revenu national, surtout lorsqu’elles portaient sur les infrastructures ou les secteurs de la santé et de l’éducation. Ceci n’exclut pas le risque de financer des projets inefficaces. Cela pose une double question, celle des outils mis en œuvre pour mesurer l’efficacité d’un projet et celle du dialogue nécessaire avec les pouvoirs publics du pays bénéficiaire pour relier un projet particulier à une politique nationale de développement. Les critères mesurant l’efficacité en termes de développement (création d’emplois durables, de valeur ajoutée, de capacités nouvelles d’accumulation de capital) peuvent s’écarter des outils mis en œuvre pour assurer la gestion d’un projet. Il en est de même des calendriers : le temps du développement n’est pas forcément celui de pilotage d’un projet. Ceci pose la question des critères d’allocation de l’aide sur laquelle nous reviendrons.
L’élargissement de l’UE, commencé en 1973 et s’accélérant dans les années 2000, constitue un changement important qui affecte les relations UE-Afrique. L’entrée du Royaume-Uni, puis de l’Espagne et du Portugal étend notablement la liste des pays ex-colonies qui pouvaient bénéficier du statut privilégié réservé à certains États africains ou ACP. Il en résulte une charge financière accrue pour l’Union et ses pays membres et une aide moins orientée vers l’Afrique. Si, contrairement à certains pays membres5, l’aide européenne con-tinue d’augmenter au cours des années 1990, il n’en demeure pas moins que la part de cette aide bénéficiant aux pays ACP (principalement africains) passe 67 % en moyenne entre 1986 et 1990 à 29 % entre 1996 et 19986. L’élargissement de l’UE vers l’Europe de l’Est se traduit par une compétition accrue entre ces nouveaux entrants et les pays africains et ACP. Celle-ci porte surtout sur le montant des aides reçues par les uns et les autres. Au début des années 2000 les fonds structurels accordés aux dix derniers entrants dans l’UE représentent un effort de l’ordre de 500 euros par an et par habitant contre 15 euros pour l’aide apportée aux pays africains7. Ceci amène une question : l’UE a-t-elle fait le choix de s’étendre plutôt que de poursuivre les engagements pris à Rome en 1957 ? Toutefois consciente de cette évolution qui pouvait apparaître comme un désengagement européen, aggravée par un relatif abandon des pays les moins avancés (PMA) auxquels l’Europe n’adresse plus que 26 % de son aide totale, en 1999-2000, contre 34 % en 1989-1990, l’UE a réagi. Cette réorientation s’est traduite, d’abord en juin 2005, par la décision du Conseil européen de porter l’aide globale à 0,56 % du produit national brut (PNB) pour 2010 puis à 0,7 % pour 2015, réservant à l’Afrique la moitié des dotations nouvelles ainsi dégagées. Puis l’adoption du « partenariat stratégique UE-Afrique » en décembre 2007 au sommet de Lisbonne confirme ce souci de ne pas sacrifier l’Afrique. Malgré ces réponses européennes la question soulevée demeure. L’élargissement européen, s’adressant à des pays qui différent de plus en plus des moyennes européennes, ne peut manquer de s’accompagner d’un coût d’adhésion de plus en plus lourd, nécessitant un apport massif de fonds structurels européens. Est-ce compatible avec le maintien du souhait d’établir une coopération exemplaire avec les pays africains en mal de développement ?
Les crises de la dette dans les années 1980 constituent un second événement majeur qui affecte, entre autres, les pays africains. Confrontés à la hausse des taux d’intérêt, ces pays connaissent des situations d’insolvabilité qui font disparaître leurs possibilités d’emprunt et menacent le système bancaire international. Dans le règlement de ces crises le rôle de l’Europe, qui devait être exemplaire dans l’esprit de 1957, s’estompe. L’initiative passe aux Institutions financières internationales (IFI), l’aide européenne souvent se contentera de suivre. Des décisions heureuses seront prises. L’allégement de la dette des plus fragiles par annulation de certaines créances à travers l’initiative PPTE (pays pauvres très endettés) est l’une d’entre elles. Ce sont pourtant le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale (BM) qui en sont à la fois les initiateurs et jouent le rôle de « chefs de file ». L’Europe va jouer alors un rôle important par les fonds qu’elle engage tant pour l’annulation de certaines dettes que pour accompagner les politiques d’ajustement imposées aux pays endettés. L’aide européenne et des pays membres est ainsi réorientée d’un objectif de développement vers celui du désendettement, jugé préalable à la poursuite de tout processus de développement. Il est alors nécessaire de s’interroger sur les objectifs de l’aide. Les critères d’attribution d’une aide au développement sont-ils compatibles avec les normes prudentielles satisfaisant les bailleurs de fonds ?
Ces crises ont aussi une conséquence plus lourde encore pour les pays du Sud, les plans d’ajustement structurel (PAS) qui leur sont imposés. Pour ces pays, le « consensus de Washington » qui en résulte, impose de sévères limitations de leurs capacités de choix en matière de politiques économiques. Pour l’Europe l’adhésion à ce consensus entraîne la reconnaissance de la suprématie des IFI. En Afrique, la dévaluation du franc CFA en janvier 1994 est ici révélatrice. Cette dévaluation, imposée par les IFI au titre des PAS, fait disparaître leur spécificité monétaire. Les liens particuliers unissant les pays de la zone franc au Trésor public français avaient été placés dans le domaine exclusif de la compétence nationale française par le Traité de Rome. Ils donnaient au Trésor public français une fonction de prêteur en première instance (sous forme de droits de tirage automatiques). Avec cette dévaluation cette fonction particulière est assurée par les IFI, la France n’étant plus que prêteur de second rang. La solidarité intra-européenne, comme la solidarité Europe-Afrique8, n’a pas joué ici. Les pays de la zone franc sont devenus des pays monétairement « ordinaires ». Implicitement l’Europe et ses pays membres, dont la France, reconnaissaient par ce désengagement la suprématie des IFI et acceptaient les normes imposées par ces institutions aux bénéficiaires de leur soutien. Pour les pays africains, cette suprématie a pour signification la restriction de leurs « marges de manœuvre » en matière de stratégie et de politique de développement. Mais que dire alors de l’esprit de dialogue ouvert et équilibré qui animait les signataires du Traité de Rome ? Peut-on parler de dialogue lorsque l’une des parties, faute de pouvoir de négociation, n’a d’autres possibilités que d’accepter ou de refuser les propositions qui lui sont faites et qui concernent son propre développement.
L’alignement de la politique européenne sur celle des institutions internationales se poursuit graduellement depuis ce « tournant des années 19909 ». Les initiatives nouvelles, visant à infléchir les politiques de développement, ne viennent pas de l’Europe. C’est tout d’abord l’initiative de Kofi Annan, secrétaire de l’Organisation des Nations unies (ONU), qui, au Forum de Davos en janvier 1999, invite les Institutions de l’ONU, les organisations non gouvernementales et le monde des affaires à nouer des partenariats pour « unir la force des marchés à l’autorité des idéaux universels » (Global compact). Ce seront ensuite, le sommet de l’ONU qui, en septembre 1999, fixe, pour 2015, les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) et la Conférence de Monterrey (mars 2002) qui, à l’initiative des IFI, prend en compte les OMD et remet en cause certains mécanismes du « consensus de Washington ». L’obligation de rendre conforme les dispositions des Conventions de Lomé aux règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC)10 a accéléré cet alignement européen. Ainsi, le sommet de Lisbonne (décembre 2007), à travers un « Partenariat stratégique Union européenne-Afrique », marque une convergence de la politique européenne et des normes voulues par les institutions internationales. L’intitulé des partenariats stratégiques servant de cadre au plan d’action européen est révélateur : Paix et sécurité, Gouvernance démocratique et droits de l’homme, Commerce et intégration régionale, Objectifs du Millénaire pour le développement, Énergie, Changement climatique, Migrations, mobilité et emploi11. Les attentes des donateurs européens envers les pays africains sont de cette façon étendues à un ensemble de sujets traitant des relations globales entre l’Europe et l’Afrique et non plus du seul développement. Le souci de vivre en paix, le respect d’une exigence démocratique, l’abolition de la pauvreté relèvent « d’idéaux universels » qui s’accordent volontiers à l’esprit des fondateurs à l’époque du Traité de Rome. Encore faut-il les préciser et, pour cela, entretenir un dialogue ouvert et égalitaire entre donateurs et bénéficiaires. Faute de celui-ci des exigences humanistes comme celle de démocratie risquent de se transformer en une « bonne gouvernance » dont les normes sont définies exclusivement par des donateurs, qui sont également des pays du Nord, et risquent de devenir des outils pour la défense de leurs seuls intérêts.
Plus conséquente est la question du développement qui doit rester l’objectif essentiel de toute politique de coopération Nord-Sud. La suprématie des IFI s’est traduite par la conditionnalité des facilités accordées aux pays aidés. Pour les pays africains cela a conduit à un droit de regard extérieur porté sur leur politique interne et à une réduction drastique de leur « marges de manœuvre ». La doctrine dominante des IFI en faveur du « tout marché » et du secteur privé, de la totale liberté de circulation des marchandises, des capitaux et des revenus qu’ils engendrent, restreint de manière drastique leurs choix de modèle de développement et les prive, en cas de déconvenue, de la possibilité de revenir sur les orientations qui leur ont été imposées. Ceci pose bien sûr question. Jusqu’où va l’alignement de la politique européenne sur celle des institutions internationales ? Et, à travers cette question, se pose celle du développement. La construction d’un ordre économique mondialisé est-elle la voie universelle conduisant à l’essor économique et au progrès social, ou bien chaque processus de développement doit-il être entendu comme la conjonction de multiples choix d’opportunités, d’une volonté politique et du rôle central d’un État ?
Au contraire de l’optimisme excessif qui naît de la contemplation des taux de croissance, nombre de pays africains souffrent. Le « désenchantement du développement », c’est une absence de « marges de manœuvre » qui rend la politique de coopération chinoise, sous son principe de non ingérence, tellement attirante. Ce sont aussi des États à ce point affaiblis que l’aide extérieure, devenue indispensable pour pallier l’insuffisance des ressources et pour boucler les budgets publics et les balances extérieures, peut dériver vers une aide subie où l’esprit initial de solidarité et de générosité a été remplacé par la condescendance et le paternalisme. Le « désenchantement du développement », c’est également une absence d’avenir et une pauvreté désespérante qui précipitent sur les chemins de l’exil des milliers d’Africains et, pour certains d’entre eux, ne trouver au bout de ces chemins que les murs fermés d’une « forteresse ». Cela n’appelle-t-il pas à une nouvelle adaptation de la politique africaine de l’UE dans un monde nouveau et contrasté ? Promouvoir un développement « pour tous les hommes et de tout l’homme » n’est-il pas un idéal universel et n’implique-t-il pas le besoin de retrouver l’élan humaniste des fondateurs de cette politique ?
Patrice Allard

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