Article 5 : Le fait indigène autochtone en Bolivie et dans sa nouvelle Constitution

Le fait indigène autochtone en Bolivie et dans sa nouvelle Constitution

Xavier Albo

La nouvelle Constitution bolivienne, promulguée finalement début 2009, se distingue de toutes les autres Constitutions récemment promulguées ou remaniées dans cette partie du continent américain surtout en raison de la reconnaissance explicite qu’elle comporte à l’égard des « nations et des peuples » indigènes et du poids de leur présence constitutionnelle dans les principales institutions de l’État sans pour autant être une constitution à l’usage des seuls indigènes. C’est une Constitution inclusive de tous les Boliviens.
Afin de comprendre cette prémisse propre à notre continent, il convient de rappeler, avant toute chose, deux antécédents liés à son contexte. Le premier est le poids démographique qu’a toujours la population qui, jusqu’à présent, continue de s’identifier en tant que membre d’un peuple indigène autochtone, tout comme son inégale répartition dans la géographie nationale. Le second est l’accumulation de processus dont le point culminant actuel est le gouvernement du MAS (Movimiento Al Socialismo) qui comporte une présence inédite des secteurs indigènes jusque-là exclus.

1 – Répartition démographique et géographique.
Pendant la Colonie et les débuts de la République, l’immense majorité de la population de ce qui fait aujourd’hui la Bolivie était indigène. D’après le recensement de 1950, et selon le critère de la langue parlée en priorité, il y avait 36,5 % de Quechuas, 24,6 % d’Aymaras, et 2,5 % parlant d’autres langues autochtones, soit en tout 62 %. Selon le critère quelque peu différent de la connaissance de ces langues, d’après les recensements suivants, en 1976, 63,7 % répondaient à cette condition, 58,3 % en 1992 et 49,9 % en 2001. Le problème était que le critère de la langue n’est pas toujours le plus adéquat pour préciser si quelqu’un est indigène ou pas. Il y a des peuples qui maintiennent leur condition malgré la perte de leur langue, comme c’est le cas de nombreux citadins, tandis que certains, comme moi, apprennent une langue indigène sans en être un.
C’est pourquoi, ce même recensement de 2001, suivant un courant qui s’impose progressivement dans la majorité des pays latino-américains, ajouta aussi une question sur l’appartenance ou non à l’un de ces divers peuples “indigènes ou autochtones” avec le résultat suivant : 30,7 % des personnes interrogées (de plus de 15 ans) se reconnaissent comme Quechuas, 25,2 % comma Aymaras, 1,6 % Guaranis, 2,2 % Chiquitanos, 0,9 % Mojeños (ou Moxos) et 1,4 % comme membres de l’un des 28 peuples indigènes minoritaires. C’est-à-dire qu’avec ce nouveau critère, ces populations atteignent 62 %, presque autant qu’en 1950, bien qu’une partie significative d’entre eux ne parle plus sa langue.
La carte (en fin d’article) montre dans quelles municipalités de Bolivie la majorité de la population se considère comme appartenant à l’un de ces peuples et elle souligne même le fait que ces derniers représentent 75 % ou plus de la population totale.
Comme on peut l’observer, cette caractéristique est présente dans pratiquement toute la région andine occidentale, où, sur le tiers de la superficie totale, vivent quasiment 60 % de la population rurale. Dans les communes rurales, les Quechuas et / ou Aymaras dépassent facilement les 80 et même 90 % de la population totale, et d’ailleurs dans les villes aussi, ils dépassent les 50 %.
En revanche, les terres basses de la partie nord et orientale, ainsi que la région andine de Tarija, au sud, couvrent les deux tiers de la surface totale, qui comprennent seulement 40 % de la population avec des communes plus étendues que certains pays européens, mais presque inhabitées. Dans ce secteur prédominent les communes de langue espagnole s’identifiant comme non indigènes avec une forte proportion d’habitants ayant des racines culturelles espagnoles ou provenant d’autres pays européens, bien que parmi ces communes, beaucoup comportent des minorités issues des 31 groupes ethniques minoritaires de la région ainsi que des immigrés andins surtout Quechuas. Seuls les trois plus importants de ces peuples (le groupe Guarani – Chiquitano – Mojeño), ainsi que le groupe Reyesano / Maropa et les Quechuas émigrés à l’est parviennent à être majoritaires dans bon nombre de ces communes, bien que pour plusieurs d’entre eux l’espagnol est désormais la langue principale.
La Bolivie présente donc une différence notoire tant géographique qu’ethnique et linguistique, entre la partie andine occidentale et le reste, y compris l’extrême sud andin de Tarija. Le nouveau facteur venu récemment s’ajouter à cela dans cette région est qu’elle concentre aussi les ressources naturelles les plus convoitées, comme les hydrocarbures, les forêts et les ressources agro-pastorales pour le marché, tandis que l’ouest andin s’est appauvri avec la crise minière. Cela contribue à la polarisation présente entre ces deux régions et à l’apparition de termes péjoratifs comme collas (andins de l’ouest) et cambas [habitants des terres basses], ou autres, à connotation plus politique comme “la nation camba” qui prétend recouvrir toute cette région qu’ils ont aussi rebaptisée “La Media Luna [Demi-Lune]”.

2 – L’accumulation de processus ethniques1
Cette deuxième partie de l’introduction souligne un fait dont de nombreux analystes et hommes politiques ne tiennent pas toujours compte. La Bolivie de Evo ne surgit pas de nulle part. C’est l’aboutissement de processus préalables de longue durée convergents à partir de sources diverses.
Les peuples andins, qui faisaient partie du Tahuantisuyu2, avant la Colonisation, ont une longue histoire d’engagement politique depuis les soulèvements anti-coloniaux du XVIIIème siècle, conduits par plusieurs chefs : Katari et Amaru et contre la spoliation de leurs terres sous la première République. Ils participèrent également de manière très active au nouvel “État de 1952” créé à partir de la Révolution Nationale de la même année. On voulut, alors, les rebaptiser “paysans” organisés en “syndicats”, surtout dans les zones récupérées sur des haciendas depuis la Réforme Agraire et effectivement ils se regroupèrent en “Confédération syndicale paysanne”, proche du gouvernement et de portée nationale. Des écoles se multiplièrent aussi dans le monde rural afin de l’hispaniser, selon la logique qui dit que toute la population de la nation bolivienne est “métisse”, donc à égalité sur le plan culturel. Cependant, depuis la fin des années soixante, les Aymaras se sont mis à retrouver et à affirmer de nouveau leurs racines ethniques avec le mouvement katarista, bien qu’ils aient été freinés par la dictature militaire de Banzer (1971-78).
Dans les terres basses, l’histoire politique des peuples indigènes, si multiples et éparpillés, est beaucoup plus variée : quelques-uns furent rapidement absorbés par les grandes propriétés coloniales autour de Santa Cruz, d’autres conservèrent leurs organisations et s’approprièrent la culture propre aux “réductions” des missions jésuites, franciscaines et autres ; de nombreux Guaranis du Chaco opposèrent une ferme résistance anticoloniale jusqu’à leur défaite finale et leur abaissement à l’état de servitude à une époque assez récente, à savoir la fin du XIXème siècle, en pleine République. Quelques peuples se maintinrent relativement isolés jusqu’au XXème siècle… Parmi les changements de 1952, la Réforme Agraire ne fut même pas appliquée chez eux (ou bien elle fut appliquée au profit des anciens et des nouveaux patrons), pas plus que ne fut forte la transformation en “syndicats paysans”, ce qui signifia pour les indigènes une meilleure conservation de leur identité ethnique mais pas de leurs territoires.
L’État de 1952 lança à son tour la “marche vers l’Orient” pour développer cette zone à travers de gros investissements, des entreprises agro-industrielles ou pétrolières et aussi l’émigration de paysans andins vers ces nouvelles zones de colonisation. Le plus paradoxal est que, des décennies plus tard, les plus grands bénéficiaires de ce développement, réalisé grâce aux revenus des mines andines et à la mort précoce de nombre de mineurs, veuillent se séparer de ceux qui l’ont rendu possible.
Le retour à la démocratie en 1978 favorisa la maturation de divers processus antérieurs bloqués par les régimes militaires qui firent main basse sur l’État depuis 1965. Les organisations paysannes réussirent à rester à l’écart du gouvernement et leur plus haute instance fut rebaptisée CSUTCB ; la ligne katariste la plus ethnique prédominait. On vit surgir plusieurs petits partis kataristes, qui obtinrent leurs premiers parlementaires et c’est de là que naquirent alors les premières idées de transformation de l’État, comme la nouvelle Loi Agraire Fondamentale, qui proposait un style de co-gestion gouvernementale, ou encore la thèse politique de “l’État Plurinational”.
En 1982, fut créé le CIDOB, qui regroupa pour la première fois dans l’histoire les peuples indigènes des terres basses, en incluant des sous-groupes importants comme l’Assemblée du Peuple Guarani ou d’autres à un échelon plus local. Ce furent eux qui commencèrent à avancer une autre idée destinée à germer : celle des territoires indigènes qui ajoutait à la propriété de la terre celle de ses ressources naturelles et, d’une façon encore un peu confuse, l’idée de juridictions propres. En 1990, ils effectuèrent la marche historique “pour le territoire et pour la dignité” qui rassembla douze peuples des terres basses, et qui fut rejointe par la CSUTCB, une fois arrivés au sommet des Andes, à faible distance de La Paz. Ils scellèrent leur pacte d’une offrande et de sang de lama. Les célébrations conjointes des “500 ans de résistance” en 1992 marquèrent une autre étape.
Par la suite, un nouveau contexte plus favorable avait fait son apparition à partir de la désintégration du bloc socialiste et de la résurgence de la problématique ethnique. Se sont ajoutés de nouveaux courants favorables au respect des différences, une nouvelle génération de droits de l’homme collectifs et la préoccupation de l’environnement, thèmes sur lesquels les peuples indigènes rencontraient de nouveaux alliés.
De sorte que toutes leurs problématiques commencèrent à figurer sur l’agenda public et politique et dans le programme de divers partis. En 1991, la Bolivie fut l’un des premiers pays à ratifier la Convention 169 de l’OIT (Loi 1257) et, dans la période 1993-1997, l’ancien leader katariste Victor-Hugo Cardenas fut même nommé vice-président du gouvernement néo-libéral de Sanchez de Lozada, qui intégra de notables avancées constitutionnelles et législatives en faveur des peuples indigènes, comme le caractère interculturel et le bilinguisme du système éducatif, la reconnaissance de leurs territoires (appelés par euphémisme « terres communautaires d’origine » TCO) avec, à l’intérieur de ces territoires, une forme interne de gouvernement selon « leurs propres normes ». De même, la Loi de Participation Populaire (LPP) de 1994 élargit les possibilités populaires de parvenir à former des gouvernements municipaux locaux, bien qu’elle ne fasse pas beaucoup allusion à leurs identités ethniques.
Le vice-président aymara lui-même favorisa l’émergence d’organisations en ayllus, davantage ethniques que politiques, et fin 1997, alors qu’il n’était plus vice-président, elles firent place au Conseil National des Ayllus et Markas du Qullasuyu (CONAMAQ). Dans sa première étape, cette nouvelle organisation fit un effort considérable pour se différencier de la CSUTCB en affirmant que ses membres étaient les seuls à défendre l’identité andine authentique face aux “paysans” qui adoptaient des visions importées de l’extérieur. Mais à cette époque, le CONAMAQ était beaucoup plus faiblement enraciné que la CSUTCB.
Si l’on revient en arrière, depuis les années 70, on avait vu émerger dans les terres basses une puissante économie liée au trafic de cocaïne. C’est ainsi que certains secteurs de peuplement, particulièrement dans la région de Cochabamba, étendirent les cultures de feuilles de coca. On voyait donc ce produit précolonial aux larges usages traditionnels, de haute valeur culturelle et sans rapport aucun avec la drogue depuis l’époque précoloniale, acquérir désormais de nouveaux avantages commerciaux. Mais en même temps, sans avoir rien fait ni être en principe des délinquants du narco-trafic, ceux qui la produisaient — les cocaleros — devinrent “l’ennemi public” ou du moins ceux qui, dans cette “guerre” ambiguë “contre les drogues”, semblaient les plus vulnérables.
À la longue, cette stratégie nord-américaine eut un effet boomerang car elle permit l’apparition d’un nouveau mouvement social autour duquel, en quelques années, se regroupèrent les autres acteurs émergents. Déjà en 1995, les cocaleros avec leur leader, le jeune paysan aymara Evo Morales, avaient formé un nouveau parti pour se présenter aux élections municipales dans le cadre de la LPP ; avec l’appui de tout le secteur rural, ils devinrent la deuxième force politique de Cochabamba. En 1997, ils obtinrent leurs premiers sièges parlementaires. En 2000, l’illusion du modèle néo-libéral commença à pâlir sur plusieurs fronts et aux élections générales de juin 2002, le parti de Evo, maintenant appelé MAS (Movimiento Al Socialismo) arriva second au niveau national, avec 20,9 % des voix, à seulement 1,5 % du vainqueur Sanchez de Lozada, et avec un nombre inouï de 24 députés (en incluant les 5 du MIP de Felipe Quispe) et 3 sénateurs indigènes ou paysans.
Peu avant ce triomphe électoral, les peuples indigènes des terres basses commencèrent leur IVème marche, totalement à contre-courant de la fièvre pré-électorale, parce qu’ils revendiquaient déjà avec audace une Assemblée Constituante. Une fois arrivés à La Paz, à peine une semaine avant les élections, ils arrachèrent au Parlement moribond une Loi de Nécessité de Réforme de la Constitution, afin d’y incorporer précisément ce dispositif légal. Avec le recul, il est impressionnant de voir ces peuples minuscules, venus du coin le plus retiré du pays, capables de poser la première pierre du nouvel édifice de tout le pays3.
Sanchez de Lozada dut s’allier avec ses anciens opposants pour former le gouvernement et marginaliser Evo l’émergent. Mais ce fut une alliance conflictuelle et de plus en plus fragile face aux convulsions sociales croissantes. La dernière en date est passée à l’histoire comme la “guerre du gaz”, car entrait en jeu un contrat international de plusieurs millions qui semblait donner des préférences excessives aux États-Unis et au Chili. Le moment-clé en fut, en octobre 2003, un grand soulèvement de la ville de El Alto qui se trouvait très appauvrie et venait d’être détachée de La Paz. Elle était la troisième ville du pays avec 700 000 habitants dont 74 % se considèrent Aymaras, la plupart avec un pied en ville et l’autre dans leurs villages d’origine. La tentative gouvernementale de le réprimer dans le sang scella le sort de Sanchez de Lozada. Ce fut rien de moins que le 12 octobre, jour symbolique de “l’hispanité” et 511ème anniversaire de son arrivée sur le continent. Alors qu’il y avait déjà des dizaines de morts, la colère populaire atteignit le niveau de l’ébullition. Les habitants de El Alto, que de nombreux habitants de La Paz avaient rejoints, envahirent le centre de La Paz, au péril de leur vie.
Les événements se précipitèrent. Sanchez démissionna et s’enfuit en abandonnant le gouvernement à son vice-président Carlos Mesa. Ce dernier inaugura sa gestion en se rapprochant de Evo ; en effet tous les deux avaient besoin l’un de l’autre. Mais par la suite, il se fit réticent à d’autres requêtes de Evo et il dut renoncer face aux pressions des mouvements autonomistes de Santa Cruz et de la Media Luna. Le “match nul de toutes les catastrophes” se durcit (Garcia Linera, citant Gramsci) entre d’une part les forces novatrices des mouvements sociaux et indigènes de l’occident andin conduites par Evo et le MAS, et les forces les plus réactionnaires et les plus puissantes sur le plan économique conduites par le mouvement autonomiste de Santa Cruz. Carlos Mesa essaya de résister aux pressions, mais il abandonna, comme durent le faire ses deux successeurs à la vice-présidence avant même d’avoir pris leurs fonctions, car ils étaient marqués par leur appartenance à l’ancien régime. Le quatrième et dernier successeur en ligne — le président de la Cour Suprême — prit les rênes, surtout pour provoquer des élections générales anticipées. Pour cela, les deux pôles étaient convenus que, lors de la prochaine convocation électorale, on élirait aussi, en même temps et pour la première fois, moyennant de la haute voltige juridique, les préfets de départements comme le réclamaient les autonomistes de Santa Cruz.
Dans ces élections de décembre 2005, Evo fut élu au premier tour avec un 53,7 % historique, presque le double de son principal opposant de droite (28,6 %). Malgré cela et malgré l’euphorie populaire que provoqua ce triomphe, on commença déjà à sentir que le “fameux match nul de toutes les catastrophes” n’était pas complètement dépassé. En effet, ce qui restait de l’opposition réussit cependant à dominer le Sénat du fait du déséquilibre démographique existant entre les départements. Dans le département petit et peu habité de Pando, par exemple, un seul vote pour le Sénat vaut 47 fois plus qu’à La Paz. Mais en outre, l’élection de préfets, qui était une première, ne donna que 3 sièges au MAS et six à l’opposition, à savoir les quatre de la Media Luna et même deux dans les villes andines de Cochabamba et de La Paz : au niveau local, les gens avaient voté davantage sur des critères d’ordre pragmatique et de proximité que pour un changement structurel.
Evo est sans doute actuellement le point culminant d’une lutte très longue, progressive et multiple. Depuis son accession à la présidence jusqu’à ce jour (mai 2009), l’expression des peuples indigène autochtone paysans : « Nous sommes tous Evo ! » est devenue courante. Mais en même temps, son gouvernement rencontre depuis son avènement, autour de lui, ces deux brèches hostiles que sont le Sénat et de nombreuses préfectures, en particulier celles de la Media Luna qui, de surcroît, aspirent à une plus large autonomie.
C’est de ce point de vue que nous devons analyser quelques-uns des aspects-clés de cette ère nouvelle. Je m’attacherai à un sujet-clé : la Nouvelle Constitution Politique de l’État depuis l’organisation de la Constituante au début de ce gouvernement, son élaboration et sa ré-élaboration lente et conflictuelle pendant trois ans jusqu’à sa promulgation en février 2009, et de là, je signalerai ses grandes lignes en ce qui concerne la thématique indigène autochtone.

3 – L’Assemblée Constituante4
L’élection même des membres de la Constituante, le 2 juillet 2006, marque une étape dans ce mouvement. C’est une chose d’élire quelqu’un comme Evo, qui est une figure exceptionnelle, en outre un aymara, un cocalero, etc., mais c’en est une autre de voir la quantité de gens de la base qui, à l’occasion d’une élection générale et populaire, sont devenus acteurs de la tâche fondamentale qui consiste à « refonder la Bolivie ».
Au niveau des sièges, sur les 255 membres de la Constituante, 135 (soit 54 %) appartenaient au MAS, un score pratiquement identique à celui de l’élection présidentielle de décembre 2005. Mais ils n’obtinrent pas les deux tiers qui leur auraient permis de contrôler pleinement l’Assemblée, et ils n’y seraient pas parvenus, non plus, même en gagnant dans toutes les circonscriptions, sur la base de la répartition majoritaire et minoritaire inscrite dans la Loi de Convocation de la Constituante, dans le but d’obtenir plus de concertation dans l’élaboration du texte proposé. Même avec leurs alliés respectifs, le MAS atteignait 62 % et l’opposition 29 % ; restaient 9 % de “charnière”. Cette arithmétique provoqua une lutte stérile qui durant des mois bloqua les travaux de l’Assemblée.
Une enquête réalisée auprès des membres de la Constituante nous donne une information détaillée de leurs origines, qui nous révèle quelque chose de remarquable : 56 % d’entre eux se reconnaissent comme membres de l’un des peuples autochtones : 32 % de Quechuas, 17 % d’Aymaras et 7 % d’autres peuples. Ajoutés tous ensemble, ils sont un peu moins que dans l’ensemble de la population bolivienne (62 % selon le recensement 2001), minorant par-dessus tout la population des Aymaras (25 % dans le recensement), tandis que celle des “autres peuples” est majorée. D’un autre point de vue complémentaire plus général et incluant un élément ayant trait à l’origine ethnique, la grande majorité des membres de la Constituante se considèrent métis (70,8 %), 26,7 % des autres, indigènes et à peine 3,6 % blancs (y compris les 3 membres de la Constituante qui préfèrent s’appeler seulement “boliviens”). Les deux-tiers de ceux qui se disent Aymaras continuent de s’appeler indigènes (65 %) tandis que parmi les Quechuas et surtout parmi les autres peuples minoritaires, la majorité des membres de la Constituante se définit comme métisse (59 % et 67 %). L’immense majorité (94 %) de ceux qui ne se sentent membres d’aucun peuple autochtone préfère s’appeler “métis” et les autres (6 %) se disent blancs ou seulement boliviens. Cela est cohérent avec la tendance à imposer cette catégorie uniformisatrice “politiquement correcte” depuis la Révolution de 1952, face à l’émergence des peuples autochtones. Les femmes (35 %), à l’inverse des hommes, sont plus jeunes, plus de la base et autochtones et, bien qu’ayant une moindre formation, elles sont proportionnellement plus nombreuses à exercer une responsabilité.
Une telle diversité parmi les membres de la Constituante et le poids qu’ont parmi eux les secteurs ruraux et populaires ont été critiqués par beaucoup, sous prétexte qu’ils n’étaient pas des gens cultivés ni assez formés sur le plan technique. Mais d’autres membres de la Constituante, bien formés, de partis divers, considèrent plutôt que cela a été une de leurs meilleures expériences au cours de ce travail. Guillermo Richer du MNR, membre de la Constituante déclare :
« Une réussite fondamentale… fut la participation démocratique et inusitée tout au long du processus… On vit là toute la diversité culturelle de l’État bolivien. Ce fut très gratifiant de se retrouver avec un niveau de représentativité aussi varié. C’est complètement inédit, si l’on se réfère à ce qui s’est passé en 1967 (la précédente Constituante)… et ceci sans nier l’importance des transformations qui furent introduites constitutionnellement en 1993-1994. Le décor de ces changements fut plus institutionnel. En revanche ce qui se passe maintenant a un sens social et culturel très riche. Il sera très difficile de transformer de nouveau la Bolivie par voie constitutionnelle sans prendre en compte des degrés de représentation aussi variés, démocratiques, pluriels et divers comme ce fut le cas pendant l’Assemblée Constituante. C’est une pleine réussite »5.
Mais au milieu d’un aussi grand nombre de membres de la Constituante, d’origines, d’expériences et d’intérêts aussi divers, la mise en marche d’un travail sérieux s’avéra très longue et conflictuelle. Surtout pour les membres de la Constituante d’extraction populaire, l’une des clés fut d’effectuer une tournée dans tout le pays afin de recueillir directement les propositions et les attentes de la population. Ils acquirent ainsi une expérience de l’ampleur et de la diversité du pays qu’ils ne pouvaient pas découvrir dans de simples débats ou des lectures. Peu après leur retour, les vingt-et-une commissions multipartites commencèrent un travail difficile et intense pour délibérer et prendre des décisions à partir des milliers de feuilles de suggestions et ensuite élaborer leurs rapports finaux. Ce fut la période la plus fructueuse, la plus riche en dialogues et en expériences interculturelles de tous types et ce fut aussi un atelier multiple et accéléré de maturation politique et juridique pour tous. La ville de Sucre vit affluer des invités et des conseillers ainsi que des représentants des “mouvements sociaux”. Cependant, une fois écoulé le délai initialement imparti, on n’avait que les rapports rédigés par la majorité et par la minorité des commissions, de sorte que le Parlement accorda une prorogation raisonnable de quatre mois.
Mais alors, un bouleversement provoqué perturba tout le processus. Des gens de Sucre, siège de l’Assemblée et ancienne capitale détrônée par La Paz en 1899, cherchaient à ce que l’Assemblée traite ce sujet, qui n’avait jamais été bien digéré. L’opposition autonomiste de Santa Cruz vit alors sa meilleure chance de faire avorter l’Assemblée et elle conclut une alliance avec ces éléments de Sucre, en même temps qu’elle mettait en place des moyens et une stratégie pour mobiliser certains secteurs et rendre impossible le fonctionnement régulier de l’Assemblée. Le MAS et ses alliés ne surent pas non plus répondre de façon rapide et, au contraire, ils contribuèrent à polariser encore plus la situation. On ne put mener à bien la moindre session plénière et, en même temps, on vit ressurgir de vieux relents de racisme endormis, surtout contre les membres de la Constituante d’origine indigène, qu’ils soient des autres départements ou de la périphérie rurale de Sucre. Ce qui rouvrit une blessure qui jusqu’à présent n’a pas réussi à cicatriser .
Nombreux furent ceux qui donnèrent alors l’Assemblée pour morte mais celle-ci fut sauvée in extremis grâce à deux sessions rapidement menées et extra-muros. La première dans une caserne aux alentours de la ville pour approuver le texte en gros (sans parvenir à le lire en entier à cause du harcèlement opéré par des groupes qui s’étaient mobilisés) et la seconde, sur autorisation du Congrès, à Oruro. Le 15 décembre 2007, avant que n’expire la période de prorogation, Evo reçut le texte final au milieu d’une grande liesse populaire. Les deux sessions obtinrent le quorum, mais leurs procédures avaient semé le doute et ce qui est plus grave, elles empêchèrent le débat prévu pour arriver à la mouture finale du texte.
D’autres auteurs ont déjà expliqué ce qui s’est passé dans le pays au cours de l’année suivante, en 2008, jusqu’à ce que, finalement, sous la pression et avec l’aval de UNASUR et des Nations Unies, on parvint à rétablir le débat interrompu entre le MAS majoritaire et les forces les plus dures de l’opposition, qui en pratique avaient abandonné l’Assemblée Constituante pendant la période de prorogation. C’est ainsi que fut élaboré, après un an de bataille, le texte constitutionnel qui fut soumis au référendum de janvier 2009. Il a été approuvé à 61 %, bien qu’il révèle aussi la polarisation persistante entre l’ouest andin et la Media Luna.

4 – Le fait indigène dans la nouvelle constitution.
Avant et après les aménagements introduits en 2008, le fait indigène occupe une place fondamentale dans la nouvelle Constitution. Je me propose de le démontrer de façon globale avec le Préambule, qui illustre l’esprit qui inspire cette dernière et ensuite, avant de passer à l’énoncé des articles, je développerai le sens du terme complexe « Nations et peuples indigène autochtone paysans », l’un des termes les plus usités tout au long de la Grande Charte.

Le Préambule.
Ce Préambule solennel, qui n’a été l’objet d’aucune modification ultérieure, nous plonge en plein dans ce nouvel esprit :
En des temps immémoriaux, des montagnes se dressèrent, des fleuves furent déplacés, des lacs se formèrent. Notre Amazonie, notre Chaco, notre altiplano et nos plaines et nos vallées se couvrirent de verdure et de fleurs. Nous peuplâmes notre Mère la Terre Sacrée de visages différents, et nous comprîmes dès lors la pluralité inhérente à toute chose et notre diversité comme êtres et comme cultures. C’est ainsi que nous fondâmes nos peuples et nous ne connûmes jamais le racisme avant d’en être victimes depuis les temps funestes de la colonisation.
Le peuple bolivien, peuple pluriel dans sa composition, depuis les profondeurs de l’histoire, puise son inspiration dans les luttes du passé, dans le soulèvement indigène anti-colonial, dans l’indépendance, les luttes populaires de libération, les marches indigènes, sociales et syndicales, dans la guerre pour l’eau et celle d’octobre, dans les luttes pour la terre et le territoire, avec le souvenir de nos martyrs, nous construisons un État nouveau.
Un État qui sera basé sur le respect et l’égalité entre tous, sur des principes de souveraineté, de dignité, de complémentarité, de solidarité, d’harmonie et d’équité dans la répartition et la redistribution du produit social, où doit prédominer la recherche du bien vivre ; dans le respect de la pluralité économique, sociale, juridique, politique et culturelle des habitants de cette terre ; en cohabitation collective, avec l’accès à l’eau, au travail, à l’éducation, à la santé et au logement pour tous.
Nous laissons au passé l’État colonial, puis républicain, puis néo-libéral. Nous assumons le défi historique de construire collectivement l’État Unitaire et Social de Droit Plurinational Communautaire, qui intègre et articule le projet d’avancer vers une Bolivie démocratique, productive, porteuse et inspiratrice de paix, engagée dans le développement intégral et avec la libre détermination des peuples. Nous, femmes et hommes, à travers l’Assemblée Constituante et avec le pouvoir originaire du peuple, nous manifestons notre engagement pour l’unité et l’intégrité du pays.
En accomplissant le mandat de nos peuples, aidés de la force de notre Pachamama6 et grâce à Dieu, nous refondons la Bolivie.
Honneur et gloire aux martyrs de la geste constituante et libératrice, qui ont rendu possible cette histoire nouvelle.
L’accent est mis sur la cosmogonie et la spiritualité des peuples autochtones pleine de résonances cosmiques. En passant par la « pluralité inhérente à toutes choses et (par) notre diversité comme êtres et comme cultures ». L’État “colonial, républicain et néo-libéral” est considéré comme révolu, au profit de la construction d’un État nouveau « où prédomine la recherche du bien vivre », le suma quamaña andin, perceptible aussi dans la logique des peuples des terres basses.

Nations et peuples indigène autochtone paysans
Cette longue expression [naciones y pueblos indigena originario campesinos], que nous abrègerons en NyP IOC est une clé pour comprendre une manière de conceptualiser très particulière à cette Constitution, qui a été élaborée non seulement par des juristes à la mentalité occidentale recherchant des concepts plus génériques et abstraits, mais aussi par des gens d’extractions et de vécus divers. Si l’on ne fait pas un effort sémantique interculturel pour entrer dans cette logique, on court le risque de ne rien comprendre du tout.
L’art. 2 établit et justifie le nouveau rôle du fait indigène dans la Bolivie nouvelle :
« Étant donné le passé pré-colonial des nations et des peuples indigène autochtone paysans et leur emprise totale sur leurs territoires, nous sommes garants de leur libre détermination dans le cadre de l’unité de l’État, ce qui revient à leur droit à l’autonomie, à l’autogouvernement, à leur culture, à la reconnaissance de leurs institutions et à la consolidation de leurs organisations territoriales, en accord avec la Constitution et la Loi ».
L’insistance mise sur une dette historique et culturelle beaucoup plus radicale et profonde qu’enfin on essaye de solder est légitime. En donnant à ces peuples aux racines pré-coloniales le rang de nations, on réalise aussi une opportune prise de position contre cette prétention des États modernes à monopoliser la qualité de “nation”. La Nacion Boliviana, expression locale de l’État-nation se reconnaît de façon explicite dans l’art. 3 (amélioré à la suite des discussions de 2008) et elle est implicite dans tout ce qui se rapporte aux relations internationales, à la nationalisation et autres usages de même nature. Mais lorsqu’on parle seulement de la Bolivie et de ses institutions-clés, comme les tribunaux ou l’Assemblée législative, on met l’accent plutôt sur l’expression État (tribunal etc.) Plurinational, pour bien souligner que dans les institutions ces nations et ces peuples aux racines pré-coloniales doivent trouver leur place de manière structurée, comme une précaution décolonisatrice. La Bolivie est donc une Nation-État unitaire composée de nombreux “peuples et nations” aux racines pré-coloniales, c’est une Nation-État plurinationale.
Une catégorie institutionnelle est donc donnée ainsi à cette vieille requête katariste réitérée depuis la restauration de la démocratie en 1978, sans prétendre aucunement transformer ni fédéraliser la Bolivie en dizaines de Nations-États ethniques. Il y a cependant, une nette différence entre cette proposition et celles qui ont été faites ou ont réapparu dans tant de pays européens, pour qui être une nation revient à se retrouver dans l’antichambre d’un État souverain. Mieux encore, dans cette Constitution, on n’admet pas une certaine “nation camba”, invention récente de quelques habitants de Santa Cruz, des autonomistes les plus radicaux pour donner libre cours à leurs puissants mais désintégrateurs intérêts économiques et politiques, qui pour le coup provoquent un risque réel de démembrement de la Nation bolivienne en laissant la région andine livrée à elle-même.
Ce point de vue ne caractérise pas exclusivement la Bolivie. Avec l’acceptation de nations “sous-étatiques” ou “sans État”, dans d’autres pays latino et indo américains — ou si l’on préfère, de Abya Yala — et même dans les instances officielles de l’Union Européenne et des Nations Unies7 aussi, on commence à voir se briser le prétendu monopole que de nombreux États modernes (relayés par leurs “politologues”) prétendirent imposer sur le terme de nation ; en revanche ce terme est en train de récupérer son sens plus large, ébauché ci-dessus, qui n’exclut pas non plus la Nation-État.
Il convient de préciser que les membres de la Constituante eurent la prudence de relier constamment les termes nations et peuples [naciones y pueblos] (NyP) en évitant ainsi de considérer que quelques-uns de ces peuples sont déjà des “nations” et d’autres non. Ils eurent aussi la sagesse de ne pas en dresser une liste, car il y a toujours des problèmes au moment de tracer ou non la ligne qui les sépare en groupes apparentés8. Ceux dont on ne parle qu’en tant que « peuples », ce sont ceux qui n’ont pas le moindre dénominateur commun « d’existence pré-coloniale ».
La formule canonique (nations et peuples) indigène autochtone paysans [indigena originario campesinos] (IOC) ne comporte de “s” de pluriel qu’au dernier de ses trois mots finaux pour souligner que l’on doit les considérer comme une seule unité. Dans sa forme complète, NyP IOC est répété 69 fois dans la Constitution Politique de l’État. Les trois derniers mots (IOC) apparaissent en outre comme une unité dans nombre d’autres expressions, comme une catégorie spécifique de peuple, de communauté, d’autonomie, de juridiction, etc. En cela, les membres de la Constituante ont cherché à concilier les différentes façons historiques selon lesquelles les divers peuples possédant des racines pré-coloniales se dénomment eux-mêmes, selon les endroits. Les peuples minoritaires des terres basses optent pour “indigènes”. Dans la région andine, tellement marquée par l’État de 1952 qui changea ce mot pour celui de paysans, ils continuent de préférer ce mot, sans que cela implique qu’ils refusent aussi leur origine pré-coloniale. Mais, pour cette même raison, certains ont adopté plutôt “autochtones”. Ce qu’ils ont tous en commun, c’est leur passé pré-colonial (art. 2). Mais tous ceux qui répondent à la définition sociologique de “paysans” (par exemple ceux qui travaillent la terre pour leur propre compte mais sont d’origine espagnole, russe ou brésilienne) ne sont pas concernés, pas plus qu’il faut oublier ces IOC urbains qui ne vivent plus du travail de la terre. Dans les deux cas, lorsque ces trois termes sont utilisés comme formant un tout, ils désignent leur identité et leur origine, non le moyen socio-économique de gagner leur vie.

5 – Un axe transversal de toute la Constitution.
Le corps juridique de la nouvelle Constitution Politique de l’État comporte, à la différence de la précédente, quatre grandes parties ou zones centrales où doit s’exprimer la réforme substantielle — ou refondation comme certains préfèrent dire — de l’État Bolivien. Et à tous les articles, les NyP IOC et le thème plurinational et interculturel réapparaissent d’une manière ou d’une autre.

Première Partie
C’est la partie que les constitutionnalistes appellent la partie dogmatique, sur ce que l’État a de plus fondamental. Dans notre cas, elle se divise en deux grands titres.
Le premier est Bases fondamentales de l’État. Son art. 1 réitère le grand défi du Préambule, en soulignant que « La Bolivie se fonde sur… le pluralisme » de tous ordres : politique, juridique, culturel, etc. et pour autant, elle est aussi « plurinationale, culturelle » et « interculturelle », entre autres caractéristiques. Arrive ensuite l’art. 2, déjà analysé, avec sa reconnaissance explicite des NyP IOC, complété par l’art. 3 sur la Nation bolivienne.
Certains des articles qui suivent, reprennent le même thème sous d’autres angles. L’art. 4, qui garantit la « liberté de religion », ajoute de façon très significative un point qui n’apparaît pas en général dans d’autres constitutions : est garantie aussi la liberté « de croyances spirituelles en accord avec les cosmogonies », en référence claire aux spiritualités indigènes. Les membres de la Constituante d’origine indigène ont préféré ces termes au lieu de dire “religions”, car ils ont considéré que ces dernières étaient trop autoritaires avec des tutelles et des dogmes définis de l’extérieur.
Plus loin, l’art. 8 prend en compte les principes éthico-moraux de la société plurielle et en cite quelques-uns propres aux peuples andins et au monde guarani :
Ama qhilla, ama llula, ama suwa (Quechua : ne sois pas lâche, ni menteur, ni voleur).
Suma qamaña (Aymara : vivre bien ; Quechua, sumaq kawsay).
Ñandereko (Guarani : notre mode de vie harmonieuse) ; teko kavi (bonne vie) ; ivi marasi (terre sans mal)
Qhapaj ñan (Quechua : chemin ou vie noble).

Le second titre est Droits Fondamentaux et Garanties. On y trouve un plus grand équilibre qu’auparavant entre les droits de la personne et les droits collectifs, et pour la première fois, se trouve inclus tout un chapitre sur ceux des NyP IOC, recouvrant aussi les peuples afro-boliviens (art. 30-32). Ils furent rédigés avant que les Nations Unies n’approuvent finalement la Déclaration sur les Droits des Peuples Indigènes (septembre 2007). Mais — avec des rédactions indépendantes — sur les 18 droits collectifs qui sont explicités dans l’art. 30, tous sauf un (d’après mes relevés) apparaissent d’une manière ou d’une autre dans cette Déclaration et 7, dans la Convention de l’OIT. Il faut souligner qu’en outre, en novembre de cette même année 2007, la Bolivie a fait une première mondiale en promulguant une loi qui adapte cette Déclaration, laquelle acquiert ainsi un niveau presque constitutionnel semblable à celui de la Convention 169 de l’OIT, ratifiée en 1991.
Cette partie est fondamentale en ceci qu’elle fournit une base essentielle pour que ces droits soient reconnus, dans la mesure où ils sont destinés aussi à la nombreuse population IOC installée déjà dans des villes ou n’importe où en dehors de leurs territoires d’origine (où ils ont d’ailleurs leur propre auto-gouvernement autonome, comme il sera expliqué plus bas).
Les chapitres 6 et 7 développent deux domaines où les institutions étatiques doivent être amplement interculturelles, à savoir, l’éducation et la culture. Les principes selon lesquels l’éducation doit être « communautaire, décolonisatrice, intra-culturelle, inter-culturelle et plurilingue » deviennent constitutionnels, à des niveaux divers (articles 78 et 91) et le chapitre 7 réitère que « la diversité culturelle constitue la base essentielle de l’État Plurinational Communautaire », de sorte que « l’inter-culturalité est l’instrument de la cohésion et de la convivialité harmonieuse et équilibrée entre les peuples et les nations » (art. 98).

Deuxième Partie
Elle s’intitule Structure et Organisation Fonctionnelle de l’État. On y retrouve les trois pouvoirs classiques, appelés plutôt maintenant « organes », mais elle qualifie plusieurs de ses institutions-clés de plurinationales, ce qui implique la manière plurielle et équilibrée de nommer ses membres.
Au Parlement, appelé désormais Assemblée Législative Plurinationale (articles 145-147), au-delà du nom, l’innovation la plus significative est l’intégration de circonscriptions spéciales indigène autochtone paysannes dans les départements où ces peuples et nations indigène autochtone paysans constituent une population minoritaire (art. 146-VII). Hormis le cas des Urus à Oruro et des afro-boliviens à Yungas de la Paz, cela concerne surtout les départements orientaux, en particulier Santa Cruz et Béni. La Loi transitoire pour les élections de décembre 2009 a déjà introduit cette disposition mais d’une manière encore trop restrictive.
Plus remarquable est le changement dans l’Organe Judiciaire, où, à l’intérieur de la fonction judiciaire « unique », sont établies trois juridictions, la juridiction ordinaire, la juridiction agro-environnementale et la juridiction IOC (articles 179 et 190-192). Cette dernière est celle qui est la plus intéressante et elle est expliquée à travers tout un chapitre (articles 190-192). Elle n’est pas subordonnée à la juridiction ordinaire car toutes deux sont sur le même plan. De sorte que, s’il y a des conflits, on ne peut pas passer d’une juridiction à l’autre sauf à faire appel au Tribunal Constitutionnel Plurinational, dont les membres devront à leur tour être élus par vote populaire sur la base de trois principes législatifs : « critères de plurinationalité, représentation du système ordinaire et du système IOC » (art. 197-I). L’art. 191 précise que la juridiction IOC s’exerce dans « des espaces déterminés de nature personnelle, matérielle et territoriale », comme l’appartenance à un peuple et sa relation avec un territoire IOC. Mais elle ne définit rien sur les contenus. Plutôt, étant donné la complexité de cette thématique, la Constitution l’oriente vers une future Loi de Délimitation Juridictionnelle, qui en outre « déterminera les mécanismes de coordination et de coopération » (art. 192-III). Tout cela constitue des avancées très significatives, dans la ligne du principe du pluralisme juridique. Cependant, l’élaboration de cette Loi et sa mise en route ultérieure ne seront pas chose facile.
Il se passe une chose sensiblement similaire dans l’Organe Électoral Plurinational où, à son tour, s’ouvre la possibilité pour les NyP IOC de choisir certaines autorités et représentants « en accord avec leurs propres méthodes d’élection » (art. 210).
En revanche, il n’y a pas de dispositions spéciales rattachées aux NyP IOC pour le traitement de la structure de l’Organe Exécutif (art. 165-177).
De toute façon, à la fin de toute cette Deuxième Partie, l’art. 234, sur les conditions requises concernant les « serviteurs publics, femmes et hommes » comprend la nécessité de « parler au moins deux langues officielles du pays ». Ce qui incorpore un élément décolonisateur qui présage favorablement de l’amélioration du service public et aussi de la reconnaissance et du statut public et pratique de ces langues. Si cela est appliqué rigoureusement, de très nombreux postes actuels de l’Administration Publique resteront vacants. Pour cela, la dixième et dernière disposition transitoire, qui clôt toute la Constitution Politique de l’État, précise que cet article « sera appliqué progressivement ».

Troisième (et quatrième) Partie
La Troisième partie intitulée Structure et Organisation Territoriale de l’État aborde l’autre thème novateur de la nouvelle Constitution, autant sous l’angle des NyP IOC que sous celui des autonomistes départementaux. Rien de tout cela ne figurait dans la Constitution précédente, beaucoup plus centralisatrice. En outre, c’est le thème qui a été travaillé et remanié le plus intensément dans les dialogues de 2008 avec les préfets de l’opposition, la Fédération des Associations Municipales (FAM) et autres organismes, pour arriver finalement à une formulation qui, malgré le refus de ces derniers de la signer, fut approuvée par le Parlement, moyennant quelques modifications de détail. Ce jeu articulé à divers niveaux territoriaux avec l’aptitude à gouverner y compris pour légiférer, est maintenant un des piliers du nouvel État, du point de vue des départements et de celui des NyP IOC.
Pour ce qui concerne ceux-ci, qui sont ceux qui nous intéressent ici, l’art. 298, de la même façon que la Déclaration des Nations Unies (art. 4) introduit « l’autogouvernement des NyP IOC » dans des territoires déterminés qui en toute rigueur peuvent aussi bien être urbains que ruraux. Mais il ne s’applique pas à ceux qui ont perdu ce lien avec le territoire et qui, de toute façon, conservent leurs droits IOC (art. 30).
L’art. 304 énumère les 23 compétences exclusives et les 24 compétences partagées et concurrentes avec d’autres instances territoriales que les NyP IOC « pourront exercer, conformément à leurs capacités et à leurs besoins ». Dans une certaine mesure ces compétences représentent la concrétisation dans un territoire donné de nombre de droits mentionnés déjà à l’art. 30, dans la Déclaration des Nations Unies et dans la Convention 169 de l’OIT. Sans nous perdre dans les détails, cela vaut la peine de souligner les compétences exclusives suivantes qui sont les plus essentielles pour parvenir à l’autogouvernement, après les avoir réorganisées selon un ordre logique.
32. Définition et gestion de formes propres de développement économique, social, politique, organisationnel et culturel, conformément à l’identité de chaque peuple et à sa vision.
23. Développement et exercice de leurs institutions démocratiques conformément à leurs normes et procédures propres.
8. Exercice de la juridiction indigène autochtone paysanne pour l’application de la justice et la résolution de conflits à travers leurs propres normes et procédures conformément à la Constitution et à la loi.
3. Gestion et administration des ressources naturelles renouvelables (non stratégiques) conformément à la Constitution.
21. Participer, développer et exécuter les mécanismes de consultation préalable, libre et informée, relatifs à l’application de mesures législatives, exécutives et administratives les concernent.

En toute rigueur, cette autonomie IOC n’est pas un quatrième niveau mais une aptitude à gouverner qui peut être mise en œuvre dans des instances territoriales différentes, à savoir : « les territoires IOC et les communes et régions qui acquièrent cette aptitude » (art. 291-I). Je les explique dans l’ordre chronologique parce que, après les discussions de septembre, cette autonomie semble plus facile à mettre en œuvre.
La voie municipale fut revendiquée par la FAM et en partie aménagée pour elle dans les discussions citées. C’est la résolution d’une question en suspens depuis la Loi de Participation Populaire (LPP) de 1994, qui eut beaucoup de mal à être reconnue dans les communes indigènes. Du fait de leur pourcentage élevé de population IOC, elle concernera presque toutes les communes andines mais seulement quelques-unes dans les terres basses, bien qu’il soit nécessaire de pondérer leur actuelle capacité à se gérer à la lumière de leur comportement depuis la LPP. Elle peut être appliquée presque dans l’immédiat, si ces populations officialisent leur volonté, élaborent leur statut (sujet à contrôle constitutionnel) et valident le tout par un référendum local. Si elles l’emportent, en plus de leurs compétences d’autonomie municipale, elles se verraient ajouter des compétences spécifiques en tant qu’IOC.
La voie territoire IOC devient le point culminant du processus initié avec l’art. 171 de la Constitution de 1994 et la Loi INRA de 1996, qui introduisirent le dispositif TCO, comme territoires indigènes camouflés et seulement comme cinquième roue du char du régime agraire, comme une forme de propriété agraire collective ; cependant elle reconnaissait déjà le droit aux autres ressources naturelles renouvelables et à l’exercice de leurs propres normes pour trouver une solution en cas de conflits. C’est pour cela que la 7ème disposition transitoire, à la fin de la Constitution, établit que cette voie « aura comme cadre de référence les Terres Communautaires d’Origine ». L’arrière-plan de ce qui précède est significatif de ce que cette voie, bien qu’elle soit citée dans la Troisième Partie (articles 292 et 293), est expliquée en détail dans la Quatrième Partie de la nouvelle Constitution consacrée à la Structure et organisation économique de l’État (articles 393-4-5 et 403 au chap. Terre et Territoire). C’est que cette forme de territoire trouve son origine dans la propriété agraire TCO (7ème disposition transitoire), une chose qui n’existe même pas dans les communes indigènes et qui n’est pas non plus essentielle pour une autonomie juridictionnelle indigène.
Cette voie est particulièrement remarquable pour les terres basses, mais son application peut s’avérer plus lente car les TCO du début doivent d’abord être déjà qualifiées, et de plus, en les présentant seulement en tant que propriétés agraires, on avait perdu de vue l’importance de savoir si elles rencontraient des limites municipales ou même départementales. Mais maintenant qu’elles sont en voie de devenir, en outre, une juridiction territoriale de l’État lui-même (dans la Troisième Partie), il est inévitable de réguler la relation entre cette forme d’autonomie et celle des communes voire même des départements que cette autonomie concerne et avec lesquels elle doit être coordonnée. La Constitution avance déjà des éléments sur ce point (art. 293-II), mais tout cela devra être complété par la Loi Cadre des Autonomies, que pourra approuver l’Assemblée Législative Plurinationale qui sortira des élections de décembre 2009.
La troisième voie est la voie régionale et elle sera encore plus lente à cause de tout ce qui doit provenir de « l’agrégation des communes, des districts municipaux et / ou des autonomies indigène autochtone paysannes » (art. 295 II). Cependant, cela est intéressant car à la différence des autres autonomies régionales (art. 280), elle a deux spécificités : d’abord, elle ne peut pas provenir de la seule agrégation de communes, mais doit aussi comprendre d’autres entités sous et inter-municipales ; et ensuite, oui, elle peut être en mesure de légiférer au moins en ce qui concerne les compétences exclusives IOC qu’elle assume en tant que région IOC. Cette voie régionale IOC permettra la reconstruction de juridictions territoriales majeures (comme le suyu aymara Pakaj aqi, qui englobe neuf communes) et nous nous rapprochons même de notre rêve d’embrasser tout le territoire d’une nation et d’un peuple IOC déterminés, comme le peuple Guarani, ou du moins une bonne partie de ce dernier. Pour le moment, reste en vigueur le cadenas constitutionnel selon lequel aucune autonomie ne peut enfreindre les limites départementales. Mais si ces nouvelles autonomies arrivent réellement à se consolider, il ne faudra pas s’étonner que le cadenas saute.