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Article 5 : L’ouverture internationale des agricultures Le cas de l’agriculture suisse

vendredi 7 novembre 2014

L’ouverture internationale
des agricultures
Le cas de l’agriculture suisse


Antoine Brawand

1 – Informations de base1
En Suisse, la surface agricole utile occupe 1 060 000 hectares, soit un peu plus du quart de la surface du pays (4 300 km2). 70 % sont des surfaces herbagères. On distingue les régions de plaine, de collines et de montagne.
En 2007, la Suisse comptait 62 000 exploitations agricoles, dont 45 000 détenues dans le cadre d’une activité principale. La plupart sont familiales. Ces exploitations occupaient, en moyenne, une surface de 17 ha. Voici la répartition des surfaces :

En 2008, la population de la Suisse s’élevait à 7 600 000 habitants, dont 4 500 000 personnes actives. L’agriculture occupait 173 000 travailleurs, soit 3,8 % de la population active. Moins de la moitié de ces personnes bénéficient d’un emploi à plein temps. Beaucoup doivent compléter leur revenu par une occupation à temps partiel dans l’industrie ou dans les services.
L’agriculture représente seulement 0,8 % du produit intérieur brut (1,3% avec les paiements directs de la Confédération). La faiblesse de cette part (par rapport à celle de la population active) s’explique par les disparités intersectorielles de la rémunération des facteurs de production. Les activités industrielles, financières et de services rapportent beaucoup plus que l’agriculture !
La production agricole se répartit à parts sensiblement égales entre les produits animaux (47 % en 2007) et les produits végétaux (44 %) cultivés surtout en plaine. Cependant, près du tiers de ces derniers sont des plantes fourragères destinées à l’alimentation des animaux. Les conditions climatiques et topographiques ont favorisé la spécialisation de l’agriculture suisse dans les productions animales.
La Suisse est un importateur net de produits agricoles. Selon une estimation de la valeur énergétique des aliments, l’agriculture suisse produit 40 % des denrées d’origine végétale consommés dans le pays et 93 % des denrées d’origine animale. Cependant, ce dernier taux serait moins élevé sans les importations de fourrages concentrés (15 % de la consommation animale).

Les principales exportations sont des produits transformés : préparations alimentaires, boissons, chocolat, café, tabac, produits laitiers. Comme on peut le constater, certains produits (café et chocolat notamment) ont été fabriqués avec des matières premières importées.
Balance commerciale : les exportations de produits agricoles ont atteint 6,5 milliards de francs en 2007 (dont 4,6 milliards à destination de l’Union européenne) et les importations 11,3 milliards (dont 8.6 milliards en provenance de l’U.E.). Le solde est donc très déficitaire, contrairement à la balance globale qui est excédentaire.2

2 – Mutations de la politique agricole
Après une période de stabilité qui a duré jusqu’à la fin des années quatre-vingt, les objectifs de la politique agricole ont fondamentalement changé. Avec le recul, on peut parler aujourd’hui d’une révolution.
Les bases de l’ancienne politique agricole avaient été définies à des moments marqués par de fortes entraves aux échanges internationaux : les deux guerres mondiales, les périodes de protectionnisme, ainsi que la guerre froide qui faisait craindre un nouveau conflit majeur. Face à ces contraintes, la politique agricole devait assurer la sécurité alimentaire de la population grâce au maintien d’un taux d’auto-approvisionnement élevé. En contrepartie, les agriculteurs devaient bénéficier d’un revenu comparable à celui des travailleurs urbains. Dans ce but, la Confédération a encouragé la production agricole par le biais de prix garantis, à des niveaux bien plus élevés que dans les pays voisins. Des restrictions quantitatives aux importations, des droits de douane calculés selon le poids des marchandises et le versement de subventions à la production ont assuré la stabilité du système. Cependant, ces mesures ont parfois provoqué l’accumulation d’excédents, notamment laitiers. Pour assurer leur écoulement, la Confédération a donc aussi subventionné certaines exportations.
La fin de la guerre froide, symbolisée par la chute du mur de Berlin en 1989, et l’aboutissement en 1994 des négociations commerciales du Cycle d’Uruguay, ont bouleversé le contexte mondial. L’Organisation mondiale du commerce (OMC) a vu le jour. Le système commercial multilatéral s’est étendu à de nouveaux domaines, dont l’agriculture.
Pour les autorités suisses, l’objectif du maintien d’un taux d’auto-approvisionnement élevé a perdu de l’importance. Elles ont donné la priorité à l’abaissement des coûts d’approvisionnement grâce à l’intensification des échanges internationaux. Dans cette optique, la libéralisation de la circulation des produits agricoles assure aussi la sécurité alimentaire, à moindre prix.
La mise en place de la nouvelle politique agricole s’est faite par étapes successives :3

1993 – 98 :
– Introduction des paiements directs non liés à la production. Cette mesure a permis de découpler la politique des prix de celle des revenus.
– Baisse des prix administrés contrebalancée par une hausse des paiements directs. Entre 1992 et 2005, la part des fonds alloués au soutien du marché (mesure liée à la production) a chuté de 64 % à 20 % des dépenses de la Confédération pour l’agriculture.
– Incitation à la fourniture de prestations écologiques (par ex. biodiversité).
– Refonte de la protection à la frontière conformément à l’Accord sur l’agriculture adopté à la fin du Cycle d’Uruguay. La Suisse s’est engagée à remplacer les restrictions à l’importation par des droits de douane (tarification), puis à les abaisser progressivement. La Suisse a pris des engagements similaires concernant le soutien intérieur lié aux produits et les subventions à l’exportation. Cette première phase de réductions s’est achevée en 2000.

1999 – 2003 :
– Suppression des garanties étatiques de prix et d’écoulement de la production.
– Démantèlement d’organisations semi-publiques chargées de la collecte des produits et de leur commercialisation (beurre et fromage notamment).
– Subordination des paiements directs à des prestations écologiques.
– Enfin, les Accords bilatéraux conclus en 1999 avec l’Union européenne sont entrés en vigueur en 2002. Ils comportent un volet agricole. Celui-ci favorise l’accès réciproque au marché grâce à la réduction ou à la suppression des droits de douane perçus sur certains produits. Des entraves non tarifaires sont supprimées. L’équivalence de certaines prescriptions techniques ou de normes qualitatives est reconnue.

2004 – 07 :
– Abandon du contingentement laitier d’État (effectif au 1er mai 2009).
– Mise aux enchères des contingents tarifaires d’importation de viande.
– Renforcement des mesures d’accompa-gnement social.

3 – Un mariage arrangé : production durable et libre-échange
La mise en place de la nouvelle politique agricole suscita un débat public souvent houleux, le lancement d’initiatives populaires et des contre-projets du Parlement. Cependant, un consensus s’établit au milieu des années quatre-vingt-dix autour de deux objectifs centraux :
– L’État doit favoriser le maintien des prestations d’intérêt général, non rétribuées par le marché, que les agriculteurs fournissent par leur activité productive : sécurité de l’approvision-nement de la population, conservation des ressources naturelles, entretien du paysage rural, occupation décentralisée du territoire.
– la production agricole doit répondre aux exigences du marché. Le soutien interne de l’agriculture ne doit donc pas avoir d’effet de distorsion sur les échanges.
Le Conseil fédéral rappela aussi l’importance du concept de la souveraineté alimentaire qui postule « le droit de chaque pays à assurer son propre approvisionnement en denrées alimentaires » et à déterminer lui-même leur mode de production4.
Ce consensus fit l’objet d’un article constitu­tionnel sur l’agriculture ; le peuple et les Cantons l’approuvèrent à une large majorité en 1996. Pour la mise en œuvre de la nouvelle politique agricole, cet article prévoit des mesures qui permettront à l’agriculture de répondre à ses multiples fonc­tions : compléter le revenu paysan par des paiements directs lorsque l’exploitant satisfait à des exigences écologiques, encourager des formes d’exploitation respectueuses de l’environnement et des animaux, légiférer sur la provenance, la qualité et les procédés de transformation des denrées alimentaires, etc.5.
La formulation de cet article constitutionnel découlait aussi d’un laborieux compromis que les pays exportateurs et importateurs de produits agricoles avaient trouvé au sein du GATT, à l’issue du Cycle d’Uruguay (1994). Dans l’Accord sur l’agriculture, ils rappelèrent que leur objectif à long terme était « d’établir un système de commerce des produits agricoles qui soit équitable et axé sur le marché », … compte tenu des « considérations autres que d’ordre commercial »6. Les membres du GATT reconnaissaient ainsi que la production agricole n’est pas seulement commerciale, qu’elle fournit aussi des prestations d’intérêt public et qu’elle est donc multifonctionnelle.
Cependant, dans cette perspective, les mesures de soutien interne ne doivent pas entraver le libre jeu de la concurrence. L’Accord sur l’agriculture distingue par conséquent trois catégories de soutien :
– Catégorie orange : subventions liées aux quantités produites. Elles sont plafonnées à 5 % de la production agricole des pays développés.
– Catégorie bleue : subventions liées aux quantités produites, mais versées dans le cadre d’un programme de limitation de la production. Ces subventions peuvent encore être maintenues.
– Catégorie verte : subventions découplées de la production, qui n’ont pas d’effet sur les quantités produites (ou très peu). Ces subventions sont autorisées.
Cet arrangement ne satisfait pas les pays exportateurs de denrées alimentaires. Ils veulent obtenir de nouvelles concessions dans le cadre des négociations multilatérales en cours.
En Suisse, les paiements directs sont censés soutenir le revenu des agriculteurs dans la même mesure que les instruments traditionnels liés aux quantités produites. Les agriculteurs auraient donc dû bénéficier, eux aussi, de la croissance économique.
4 – Conséquences de la nouvelle politique agricole
Les agriculteurs et leurs organisations estiment que la réforme de l’agriculture était inévitable, mais que les effets pervers sont nombreux. Y. Droz et J. Forney ont effectué une vaste enquête auprès des agriculteurs de la Suisse romande ; ils ont aussi analysé les conséquences pour l’ensemble du pays. Leur livre montre que « l’évolution de la politique agricole suisse a fortement fragilisé la situation des agriculteurs, que ce soit sur le plan politique, technocratique, bancaire, industriel, médiatique, économique ou juridique »1.
Les auteurs expliquent notamment que le passage du système de soutien des prix à celui des paiements directs a augmenté la vulnérabilité financière et politique de l’agriculture. Les paiements directs sont financés par des crédits pluriannuels approuvés par le Parlement. Les interventions des groupes de pression et les échéances électorales pèsent beaucoup dans ces décisions. Les agriculteurs dépendent donc, plus qu’auparavant, des aléas de la politique fédérale2. Dans l’ancien système, la protection douanière et le soutien des prix intérieurs assuraient plus de stabilité. Les agriculteurs disposaient ainsi de meilleures conditions pour planifier leur production et pour investir.
Entre les années 1990/92 et 2007, les prix des denrées alimentaires ont évolué comme suit3 :
– Prix à la consommation : + 12%
– Prix à la production : – 25%
– Prix des moyens de production agricole + 8%
La baisse des prix des denrées alimentaires produites en Suisse s’explique par l’abandon du soutien des prix et l’amélioration de la productivité, mais aussi par une déficience du marché : les firmes de transformation des produits agricoles et les grands distributeurs sont peu nombreux ; ils détiennent des positions dominantes. Ils ont accru leurs marges au détriment des agriculteurs et des consommateurs. Les exploitations agricoles, qui forment de petites unités de production, sont prises en tenaille entre leurs fournisseurs et leurs acheteurs. La Confédération n’a pas vraiment tenté d’imposer une limitation des marges commerciales.
Les conséquences de ces distorsions furent et sont encore dramatiques pour le secteur agricole. Le tableau ci-dessous le montre clairement.

La valeur de la production du secteur agricole chuta fortement au cours des années quatre-vingt-dix, puis elle se stabilisa. Comme le coût des consommations intermédiaires a beaucoup moins baissé, et que la consommation de capital fixe (les amortissements qui auraient dû être faits) a aug­menté, la valeur ajoutée nette générée par le sec­teur agricole représentait en 2007 moins de la moitié du montant atteint en 1990-92. Les paie­ments directs institués au cours des années quatre-vingt-dix n’ont compensé qu’une partie des pertes de revenu. En fin de compte, le revenu net des entreprises agricoles est tombé à un niveau si bas que beaucoup d’entre elles ont dû cesser leur activité.
Pendant la même période, la valeur ajoutée brute du secteur agricole a chuté de 2,4 à 0,8 % du PIB de la Suisse.
Le nombre d’exploitations est tombé de 92 800 en 1990 à 70 500 en 2000 et à 61 800 en 20077. La diminution a surtout affecté les exploitations occupant une superficie inférieure à 20 ha (particulièrement les micro entreprises disposant de moins de 3 ha). Le ralentissement du nombre de fermetures observé depuis l’an 2000 est imputable au fait qu’il reste peu de mini entreprises. Par contre, l’effectif des exploitations de plus de 30 ha a augmenté. Dans l’ensemble, la surface agricole utile a très peu diminué : les terres des entreprises qui ont fermé ont été intégrées dans les exploitations qui ont survécu.
Par conséquent, contrairement à des craintes exprimées au début du processus de réforme, le taux d’autosuffisance de la production agricole suisse (par rapport à la consommation) a baissé seulement légèrement.
La diminution du nombre d’exploitations eu pour corollaire la chute de l’emploi8. L’effectif des personnes actives est tombé de 254 000 en 1990 à 204 000 en 2000 et à 173 000 en 2007. Les plus affectés ont été les chefs d’exploitation et leur famille. N’ayant pas trouvé de successeur, beaucoup ont dû fermer leur exploitation au moment de prendre la retraite.
Selon l’Office fédéral de l’agriculture, le revenu moyen des exploitations agricoles a légèrement progressé depuis une quinzaine d’années9. Cette évolution en apparence favorable s’explique par la réduction du nombre d’exploitations, les gains de productivité et aussi par la hausse du revenu extra agricole. Celui-ci représentait plus du quart des revenus des entreprises en 2007. Il faut préciser que les chiffres ne sont pas indexés sur l’évolution du coût de la vie. Le revenu réel a donc diminué. En outre, on observe de fortes disparités selon la taille des exploitations et les régions (de plaine, de collines ou de montagne).
Cette analyse vaut aussi pour le revenu du travail. Les agriculteurs gagnent généralement beaucoup moins que les salariés de l’industrie et des services. L’Office fédéral de l’agriculture rappelle à ce sujet : « Conformément à l’art. 5 de la loi sur l’agriculture, les mesures de politique agricole ont pour objectif de permettre aux exploitations remplissant les critères de durabilité et de performance économique de réaliser, en moyenne pluriannuelle, un revenu comparable à celui de la population active dans les autres secteurs économiques d’une même région »10. Or, seulement 40 % environ des exploitations connaissent une situation financière saine11.

5 – Conclusion
Cet article a mis en évidence les mutations que l’agriculture suisse connaît depuis le début des années quatre-vingt-dix. La libéralisation des échanges mondiaux n’a pas permis à la Suisse de maintenir une politique agricole qui avait pourtant fait ses preuves en assurant la sécurité alimentaire, la stabilité des prix et des relations étroites entre producteurs et consommateurs.
Dans le cadre du système commercial multila­téral, la Suisse a dû accepter d’ouvrir davantage ses frontières à des pays qui disposent d’un avantage comparatif dans le domaine agricole. Elle a su utiliser sa marge de manœuvre en convertissant le soutien interne des prix en paiements directs non liés aux quantités produites. En contrepartie, les agriculteurs assurent des prestations d’intérêt général non rétribuées par le marché.
La question de l’impact écologique de la nouvelle politique agricole n’a pas été approfondie dans ce texte. Elle fait actuellement l’objet d’une vive controverse. Selon les autorités fédérales, les activités agricoles remplissent aujourd’hui des minima écologiques presque partout. En outre, l’agriculture biologique s’est beaucoup développée. Ces affirmations sont contestées. L’ONG Pro Natura, par exemple, reconnaît que les paiements directs ont des effets positifs sur l’environnement, mais elle estime qu’il reste beaucoup à faire1.
L’instauration des paiements directs a permis d’éviter un effondrement total du secteur agricole. Cependant, un tiers des exploitations et des emplois les plus vulnérables a disparu en moins de vingt ans. Beaucoup auraient survécu si les oligopoles qui contrôlent la transformation et la distribution des denrées alimentaires avaient dû payer des prix corrects aux agriculteurs.

 

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