Le développement en questions

Accueil > Nos archives > N° 145 : Comme un bruit de craquement > 3 DOSSIER > Article 7 : Palestine, une économie à bout de souffle

Article 7 : Palestine, une économie à bout de souffle

mardi 18 novembre 2008

Pièces pour un dossier sur la question palestinienne

La revue Informations et Commentaires, à l’heure de la « guerre de Gaza », propose quelques documents pour l’actualisation de l’analyse de ce l’on appelle le « conflit israélo-palestinien ».
Ont été ainsi réunis :
– un extrait du Rapport de la CNUCED sur l’économie palestinienne, publié en septembre 2008,
– des cartes de la Palestine, de celle du partage de 1947, approuvé par les Nations unies à celle de l’état actuel des occupations et colonies israéliennes,
– la résolution adoptée à la neuvième session extraordinaire du Conseil des Droits de l’Homme des Nations Unies le 12 janvier 2009,
– l’hommage rendu par un universitaire grenoblois au poète palestinien Mahmoud Darwich, mort en août 2008.


Palestine :
une économie à bout de souffle

L’économie du territoire palestinien1 occupé a été confrontée à des défis considérables depuis septembre 2000, avec une politique de bouclage strict, une fragmentation géographique, un mur de séparation qui réduit de façon importante les superficies agricoles, des recettes publiques et une aide des donateurs incertaines, une capacité productive en recul, de multiples priorités pour les donateurs et des capacités gouvernementales et institutionnelles limitées. Malgré ces défis, l’économie continue à fonctionner et le peuple palestinien continue à montrer sa résilience en survivant à la crise prolongée.
La signature des Accords d’Oslo entre l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) et Israël et l’établissement de l’Autorité palestinienne en 1994 avaient fait naître de grands espoirs. Au cours des cinq années qui ont suivi, le territoire palestinien occupé a connu une période de croissance économique sans précédent, avec un taux de croissance annuel du PIB réel de 8,5 % en moyenne et une augmentation substantielle des investissements publics et privés. Cela a été suffisant pour faire baisser le chômage de 5 % et pour accroître le PIB par habitant de 4,3 % par an en moyenne.
Cette croissance s’est brutalement interrompue en 2000, et les avancées faites se sont maintenant évaporées. L’année 2000 a été un tournant dans le territoire palestinien occupé, puisque marquée par le déclenchement de la deuxième Intifada palestinienne et par l’intensification et l’expansion consécutives de la politique israélienne de bouclage et d’autres mesures restreignant le mouvement des personnes et des biens dans le territoire palestinien occupé et entre celui-ci et le reste du monde. En outre, sur un fond de conflit, on a assisté ces huit dernières années à l’érosion et à la destruction des capacités de production palestiniennes et à la transformation de l’économie auparavant tirée par les investissements du secteur privé en une économie dégradée par des conditions de guerre. L’économie est devenue tributaire du secteur public et de l’aide étrangère, qui servent actuellement à satisfaire les besoins de consommation essentiels et à apporter des secours plutôt qu’à investir.
Le bouclage, les points de contrôle et les murs affectent l’économie de multiples manières. Ils restreignent l’accès des producteurs aux intrants importés nécessaires pour la production et pour l’entretien des biens d’équipement, tout en leur bloquant aussi l’accès au marché local et aux marchés d’exportation. Le bouclage entretient un cercle vicieux puisque la perte de revenus qui en résulte limite la production du côté de la demande, tandis que les incertitudes et le coût plus élevé des intrants importés, du transport et de l’entreposage restreignent la production du côté de l’offre. On s’accorde largement à reconnaître que la politique de bouclage d’Israël est l’un des facteurs les plus dévastateurs pour l’économie palestinienne2,
Un autre facteur préjudiciable sur le long terme pour l’économie palestinienne est la construction par Israël depuis 2002 du mur de séparation, qui est maintenant achevée à 60 %. Sur toute sa longueur, à 10 % près, le mur prévu empiète sur la Cisjordanie, et beaucoup de villes de Cisjordanie sont ainsi complètement entourées. Le mur a un impact préjudiciable direct sur l’économie. Un système de permis rigoureux limite l’accès par les producteurs, les cultivateurs et les travailleurs à leur lieu de travail. Selon ce système, les personnes ne peuvent accéder à leur lieu de travail que par des points de passage désignés qui ne fonctionnent qu’à certains moments. Certains points de passage sont ouverts aux Palestiniens sur une base saisonnière ou hebdomadaire, d’autres ne leur sont jamais ouverts. Les mouvements de matériel et autres biens, tels que tracteurs et bétail, sont restreints à certains points de passage. Les coûts de transport ont considérablement augmenté à cause de l’allongement des distances à parcourir jusqu’aux points de passage désignés, puisque le mur coupe les routes traditionnelles3. Le mur a en particulier réduit la base de ressources du secteur agricole, qui était déjà limitée. Près de 15 % des terres agricoles en Cisjordanie seront perdues à cause de la construction du mur4.
La politique de bouclage, l’érosion et la destruction du capital physique palestinien et la construction du mur de séparation se combinent pour former un mécanisme qui empêche durablement l’économie palestinienne de se redresser. Le résultat est un processus de régression et de désinvestissement avec de graves conséquences pour l’avenir de l’économie palestinienne si des mesures correctives ne sont pas prises d’urgence.

1 – Une stagnation économique avec un chômage élevé persistant
Après un recul de 5 % en 2006, l’économie palestinienne n’a pas progressé en 2007. La croissance en 2007 aurait été négative pour la deuxième année consécutive s’il n’y avait pas eu une levée graduelle des restrictions en matière de l’aide étrangère dans la seconde moitié de l’année. Avec la stagnation du PIB, le PIB par habitant a continué à fléchir, tombant en 2007 à 60 % de son niveau de 1999. Ce sont les emprunts, l’aide étrangère et les transferts effectués par les travailleurs expatriés qui, ensemble, ont soutenu la consommation ces deux dernières années et empêché une régression plus grave. Les huit années de bouclage ont asphyxié l’économie, réduit la capacité de production et affaibli la structure institutionnelle du territoire palestinien occupé. L’Autorité palestinienne et la Banque mondiale5 estiment que si l’économie avait continué à croître au rythme moyen de la période 1995-2000, en 2007 le PIB réel aurait été le double de ce qu’il était en 1995, alors qu’il ne lui est en fait supérieur que de 36 %.
L’évolution du chômage reflète globalement celle du PIB. Le taux de chômage en 2007 a été de 29 %, contre 21 % en 1999. Le chômage est beaucoup plus élevé dans la bande de Gaza isolée, et il risque de s’aggraver encore6. Selon les données du Bureau central palestinien de statistique, le taux de chômage dans la bande de Gaza en 2007 a été de 35,2 %, contre 24,5 % en Cisjordanie. La contraction de l’emploi dans le secteur privé a obligé l’Autorité palestinienne à développer l’emploi dans le secteur public et les subventions publiques, mesures considérées comme des soupapes de sécurité pour assurer la stabilité sociale malgré leur coût budgétaire élevé. L’emploi dans le secteur public a progressé de 59 % entre 1999 et 2006, mais a fait apparaître un léger recul en 2007.

2 – Une pauvreté qui s’aggrave
En raison de l’augmentation du chômage, de l’érosion de l’appareil de production et de la politique de bouclage, la pauvreté dans le territoire palestinien occupé a continué à s’aggraver et à s’étendre1, avec une fracture croissante entre la Cisjordanie et la bande de Gaza plus isolée. Depuis 2000, 62 % des ménages ont perdu plus de 50 % de leur revenu2. Les mesures de la pauvreté fondées sur le revenu indiquent que la proportion de la population du territoire palestinien occupé vivant en deçà du seuil de pauvreté est passée de 52 % en 2005 à 57 % en 2006, tandis que la proportion des personnes vivant dans la pauvreté absolue est passée de 40 à 44 %3.
L’aggravation de la pauvreté a forcé les ménages palestiniens à réduire des dépenses essentielles et à prendre des mesures qui aggravent leur situation, par exemple en vendant leurs biens, en reportant le paiement de leurs factures pour les services d’utilité publique et en enlevant leurs enfants de l’école4. La crise prolongée s’est aussi traduite par une détérioration de la qualité des services d’enseignement et de santé. Si la destruction de plus d’un tiers du capital physique palestinien a été reconnue, les pertes en termes de capital humain actuel et futur et leurs conséquences sur le long terme restent à évaluer.
Dans les conditions actuelles, la pauvreté devrait s’aggraver en 2008 parce que la modeste croissance économique prévue ne sera pas suffisante pour contrebalancer la croissance démographique ou pour limiter le chômage, en particulier à Gaza. Les mesures de réforme budgétaire de l’Autorité palestinienne devraient donc être échelonnées de manière judicieuse et être précédées d’un apport régulier d’aide étrangère, d’efforts pour lever le bouclage et d’investissements publics visant à stimuler l’investissement privé dans des activités à fort potentiel en termes d’emploi et d’effets d’entraînement.

3 – Une économie locale asphyxiée à Gaza
Si l’activité économique globale en 2007 s’est maintenue à son niveau de 2006, la situation dans la bande de Gaza, où vit 40 % de la population du territoire palestinien occupé, continue à s’aggraver. Le bouclage quasiment complet imposé à Gaza coupe effectivement 1,5 million de Palestiniens de la Cisjordanie et du reste du monde, puisque seul est admis un strict minimum d’importations essentielles et humanitaires. Les retombées bénéfiques induites par la reprise de l’aide étrangère depuis 2007 ont été limitées essentiellement à la Cisjordanie, tandis que l’économie locale à Gaza a continué à se contracter. La pauvreté à Gaza est plus profonde et plus généralisée qu’en Cisjordanie, où elle est déjà d’un niveau élevé. En 2006, 79,3 % des Gazaouites vivaient dans une pauvreté relative, et 66,7 % dans la pauvreté absolue. Les taux de pauvreté relative et de pauvreté absolue pour la Cisjordanie étaient de 49,1 % et de 36,4 %, respectivement.
La bande de Gaza souffre d’une grave sous-utilisation de capacités faute d’accès aux intrants et aux marchés. Environ 95 % des activités industrielles gazaouites ont été suspendues, et le nombre des entreprises en activité dans le secteur industriel a chuté de 3 500 au début de 2005 à 150 seulement à la fin de 20075. En juin 2007, les entreprises fonctionnaient à 46 % de leur capacité de production, en baisse de 76 % par rapport au début de 2006. La situation s’est aggravée avec le resserrement du bouclage après juin 2007, où l’utilisation des capacités de production est tombée à 11 %. Si le bouclage n’était pas levé, 53 % des entreprises installées à Gaza disent qu’elles envisageraient de quitter Gaza.
En 2006, pour un ménage moyen de six personnes dans le territoire palestinien occupé, les seuils de pauvreté relative et de pauvreté absolue correspondaient à des revenus mensuels de 518 dollars des États-Unis et de 414 dollars des États-Unis, respectivement.
Durant la seconde moitié de 2007 seulement, 36 % des entreprises gazaouites interrogées par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) ont déclaré qu’elles avaient réduit les salaires de 40 % en moyenne, et 78 % d’entre elles avaient procédé à des licenciements massifs6. La tendance au désinvestissement et à la perte de capital physique et humain qui se profile fait peser des risques additionnels pour les perspectives sur le long terme de Gaza.

4 – Les défis budgétaires
L’instabilité économique et politique et les bouclages israéliens prolongés ont provoqué de graves difficultés budgétaires dues à la contraction et à l’imprévisibilité des recettes et à la multiplication des dépenses pour couvrir les besoins essentiels et les besoins en matière de secours. En plus de la régression économique de ces dernières années, les recettes de l’Autorité palestinienne ont souffert de la possibilité qu’a Israël de retenir les recettes fiscales et les recettes douanières qu’il perçoit au nom de l’Autorité, comme stipulé dans le Protocole de Paris signé par l’OLP et Israël en 1994. De ce fait, la situation budgétaire de l’Autorité palestinienne dépend fondamentalement du bon vouloir israélien. En 2002, par exemple, quand Israël a retenu les recettes douanières et les recettes au titre de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de l’Autorité palestinienne, les recettes publiques palestiniennes ont chuté de 66 %. Avec la reprise des transferts, les recettes totales ont bondi de 300 millions de dollars en 2002 à 1,2 milliard de dollars en 2005, pour s’effondrer de nouveau à 358 millions de dollars avec la rétention des recettes douanières en 20067.
Les recettes douanières sont la pierre angulaire des finances publiques de l’Autorité palestinienne, puisqu’elles représentent 60 à 70 % des recettes. La rétention fréquente de ces recettes et leur imprévisibilité non seulement rendent extrêmement difficile la planification budgétaire, mais aussi privent l’Autorité palestinienne des outils de politique budgétaire dont elle a besoin pour gérer et stimuler l’économie et rendent impossible la planification à moyen terme, ne laissant comme unique option qu’une gestion à court terme des liquidités. En outre, les salaires ne peuvent être versés qu’irrégulièrement, ce qui se répercute dans toute l’économie en asphyxiant la demande globale et en décourageant les banques de prêter au secteur public. C’est pourquoi la dépendance de l’Autorité palestinienne vis-à-vis d’un soutien budgétaire de l’étranger est devenue la norme. En 2007, ce soutien international a atteint un montant de 1 milliard de dollars, soit 39 % des dépenses publiques.
Malgré les efforts de l’Autorité palestinienne, le déficit budgétaire est passé de 17 % du PIB en 2005 à 27 % en 2007. Le creusement du déficit en 2006 a été dû à la fois à la rétention des recettes douanières par Israël et au recul du PIB. Le déficit a été financé essentiellement en accumulant des arriérés pour les salaires publics, pour les contributions au titre des pensions et vis-à-vis des fournisseurs privés. Si la reprise des transferts de recettes douanières a détendu la situation budgétaire et permis en 2007 à l’Autorité palestinienne de cesser d’accumuler des arriérés, aucune amélioration budgétaire décisive n’est attendue pour 2008 à cause du redressement économique lent qui est anticipé.
Même si les salaires sont pour l’Autorité palestinienne le principal poste de dépenses publiques, une réduction de l’emploi public, comme souvent recommandé aux pays en développement, pourrait être extrêmement préjudiciable pour la situation budgétaire sur le long terme et pour l’économie palestinienne dans son ensemble, car elle restreindrait la consommation privée et l’assiette de l’impôt. Il convient de rappeler que la croissance de 50 % de l’emploi public entre 1999 et 2007 a été essentielle pour compenser l’incapacité du secteur privé de créer de l’emploi à cause de la politique de bouclage et de la perte de 64 000 emplois en Israël. Ainsi, pour préserver la stabilité sociale et éviter un effondrement du PIB à cause d’une demande globale faible, l’Autorité palestinienne a fait fonction de source de revenu et d’employeur en dernier recours.
Nonobstant la détermination de l’Autorité palestinienne d’appliquer des mesures budgétaires politiquement difficiles dans une situation de crise grave, les réformes en question n’ont guère de chances de produire les résultats souhaités si Israël ne procède pas au transfert des recettes douanières en temps voulu et n’allège pas le bouclage pour permettre au secteur privé de revivre. L’élimination progressive des restrictions au mouvement des biens et de la main-d’oeuvre est la condition sine qua non du succès du programme de réformes budgétaires de l’Autorité palestinienne. Sans cela, la réduction de 12 % de l’emploi public qui est prévue pourrait être trop difficile et trop coûteuse à réaliser, et la mesure pourrait déclencher une agitation sociale et une résistance, comme les grèves des fonctionnaires en 2006 qui ont failli provoquer l’effondrement des services publics. Les réformes budgétaires seront difficiles à appliquer si elles aggravent les conditions politiques déjà instables, accentuent la fragmentation ou sapent la confiance de la population dans l’Autorité palestinienne et son soutien à celle-ci. Si l’économie ne se développe pas, l’Autorité palestinienne sera confrontée au choix difficile soit d’arriver à la viabilité des finances publiques soit de revenir à ce qu’elle qualifie de ´dépenses pour la stabilité socialeª, où l’emploi public joue un rôle de soupape de sécurité.

5 – Un secteur extérieur faible et une dépendance persistante
Le recul économique global dans le territoire palestinien occupé a eu un impact sur le secteur extérieur. Comme l’indique le tableau, alors qu’en 2007 les exportations étaient inférieures d’un tiers à leur niveau de huit ans auparavant, les importations quant à elles étaient en hausse de 4 %. Le recul des exportations est dû à l’érosion des capacités productives et à l’environnement peu propice pour le secteur privé. L’isolement de la bande de Gaza a été d’autant plus préjudiciable que son secteur agricole et beaucoup de ses industries sont tournés vers l’exportation. Les oeillets et les fraises, les deux principaux produits d’exportation agricoles de Gaza, en sont l’exemple. ¿ cause du bouclage, les producteurs d’oeillets n’ont exporté qu’un cinquième des 45 millions de fleurs produites en 2007 ; le reste a été utilisé pour l’alimentation animale. Les producteurs ont ainsi perdu quelque 6,5 millions de dollars. Au cours de la même saison, les exportateurs de fraises ont perdu 7 millions de dollars.
La dépendance commerciale vis-à-vis d’Israël persiste, à en juger par la place prépondérante de ce dernier comme source des importations et comme destination des exportations. Le déficit commercial avec Israël est resté élevé, puisqu’il représente plus de 40 % du PIB. En valeur absolue, le déficit n’a cessé d’augmenter dans le temps, pour culminer en 2007 à 2,1 milliards de dollars. L’accroissement d’un cinquième du déficit commercial avec Israël entre 1999 et 2007 s’explique essentiellement par la perte de capacité productive et par l’impossibilité en résultant pour les producteurs nationaux de satisfaire la demande locale, d’où une dépendance accrue vis-à-vis des biens de consommation importés, surtout d’Israël. En 2007, le déficit commercial avec Israël représentait près de 90 % du total des transferts courants nets (soutien des donateurs essentiellement). Il reste urgent de réduire la dépendance commerciale vis-à-vis d’Israël et de réorienter le commerce palestinien et son intégration aux marchés arabe et régional, où des accords commerciaux favorables puissent être négociés et où un accès stable puisse être garanti.

*
* *

La capacité de l’Autorité palestinienne de relever les défis qu’implique la revitalisation d’une économie ravagée par la guerre est limitée par la marge d’action restreinte dont disposent ses décideurs. L’éventail étroit des instruments de politique actuellement disponibles n’est pas suffisant pour que l’Autorité palestinienne puisse établir les bases d’un redressement et d’une croissance durable. Si les efforts de réforme de l’Autorité palestinienne, une fin du bouclage, une aide étrangère suivie et des capacités productives palestiniennes revitalisées sont des conditions nécessaires pour le redressement, cela n’est pas suffisant pour assurer une croissance sur le long terme.
L’Autorité palestinienne n’a pas de souveraineté sur les frontières, les ressources naturelles, la terre, l’eau ou le mouvement des personnes et des biens à l’intérieur de ses territoires ou dans ses eaux ou son espace aérien nationaux. Cette souveraineté limitée, la fragmentation géographique et les restrictions au mouvement des fonctionnaires rendent la formulation et l’exécution de politiques gouvernementales cohérentes particulièrement difficiles. L’Autorité palestinienne n’a pas non plus de monnaie nationale pour appliquer des politiques appropriées en matière de monnaie et de taux de change. En comparaison avec les outils de politique dont disposent généralement les états souverains dans un monde globalisé, l’Autorité palestinienne n’a en matière budgétaire qu’une marge d’action limitée et précaire.
L’Autorité palestinienne ne peut guère que décider de la répartition des dépenses publiques, ce qui représente une marge d’action moindre que celle dont disposent les administrations locales dans de nombreux pays. En ce qui concerne les recettes, l’Autorité palestinienne ne peut compter que sur des ressources très imprévisibles qui dépendent de la communauté internationale et du bon vouloir israélien. En outre, le Protocole de Paris oblige l’Autorité palestinienne à aligner son taux de TVA sur celui d’Israël, sans tenir compte des différences de structure et de niveau de développement des deux économies. Globalement, le Protocole ne modifie pas la nature asymétrique des relations économiques israélo-palestiniennes.
Sur le plan monétaire, le Protocole de Paris n’autorise pas l’Autorité palestinienne à frapper une monnaie nationale. Il y a donc trois monnaies en circulation : le dinar jordanien, le dollar des États-Unis et le nouveau shekel israélien. Cet arrangement cumule presque tous les inconvénients des régimes de taux de change à schéma bipolaire. Si l’absence d’une monnaie nationale rend une politique monétaire inaccessible (régime de taux de change fixe), l’utilisation de trois monnaies impose des risques excessifs aux banques et aux investisseurs, qui doivent prendre en compte les fluctuations de trois taux de change.Par exemple, une dépréciation du shekel israélien se traduit par une hausse des coûts des biens de consommation et des biens intermédiaires importés, et par conséquent par une hausse des coûts de production. Les exportations, en revanche, n’en bénéficient pas ou guère, compte tenu des obstacles divers, des coûts de transaction élevés et de la dépendance vis-à-vis du marché israélien.
L’introduction d’une monnaie nationale palestinienne permettrait à l’Autorité palestinienne d’appliquer une politique de change avec des ajustements de la monnaie pour pouvoir équilibrer le solde extérieur, absorber les chocs extérieurs, compenser les écarts de productivité par rapport à la concurrence, améliorer la compétitivité des exportations et renforcer la croissance en stimulant la production de biens marchands. Une monnaie nationale permettrait aussi à l’Autorité palestinienne de se procurer des recettes de seigneuriage pour améliorer sa situation budgétaire. Selon Cobham8, les recettes de seigneuriage pourraient représenter de 0,3 à 4,2 % du produit national brut (PNB). Par conséquent, les pertes cumulées de recettes de seigneuriage entre 1995 et 2007 pourraient se situer dans une fourchette allant de 178 millions de dollars à 2,5 milliards de dollars. Il est important de noter que ces estimations ne prennent pas en compte les recettes de seigneuriage de la phase de transition, qui devraient être beaucoup plus substantielles.
Il est de plus en plus manifeste que l’actuel cadre budgétaire et monétaire, consacré dans le Protocole de Paris, ne dote pas l’Autorité palestinienne des instruments les plus fondamentaux dont elle a besoin pour sortir l’économie de son déclin dû à des facteurs extérieurs, ou même pour adopter simplement des politiques de stabilisation. Ainsi, l’économie reste très vulnérable aux chocs économiques et politiques extérieurs résultant de la dépendance asymétrique vis-à-vis d’Israël et de l’économie mondiale dans son ensemble. C’est probablement pour cette raison que la question a été peu traitée, même si Naqib, Cobham ainsi que Beidas et Kandil ont fait quelques travaux de précurseurs dans ce domaine1.
Les recettes de « seigneuriage » sont les recettes publiques tirées de la frappe de la monnaie. Elles n’ont pas d’effets inflationnistes si l’augmentation de la masse monétaire est en adéquation avec la croissance économique et avec l’augmentation de la demande monétaire. Parfois, les gouvernements préfèrent se procurer des recettes en frappant davantage de monnaie plutôt qu’en percevant des impôts. L’inflation qui en résulte est qualifiée de « prélèvement inflationniste ».

Un message, un commentaire ?

Qui êtes-vous ?

Pour afficher votre trombine avec votre message, enregistrez-la d’abord sur gravatar.com (gratuit et indolore) et n’oubliez pas d’indiquer votre adresse e-mail ici.

Ajoutez votre commentaire ici
  • Ce champ accepte les raccourcis SPIP {{gras}} {italique} -*liste [texte->url] <quote> <code> et le code HTML <q> <del> <ins>. Pour créer des paragraphes, laissez simplement des lignes vides.