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Article 8 : Le développement touristique local dans la commune d’Uribante, État du Táchira, Venezuela

vendredi 25 avril 2008


Le développement touristique local dans la commune d’Uribante,
État du Táchira, Venezuela

Élise Roehrich

La mise en place de principes de développement local et de planification collective dans le cadre d’une collectivité locale d’un pays pétrolier et centralisé pose des problèmes particu­liers. Le Venezuela propose un terrain de choix, tant par sa culture et sa diversité géographique et climatique exceptionnelles que par sa révolution socialiste en cours, menée par le charismatique président Hugo Chavez Fria. Toute opération de développement local doit alors tenir compte des dimensions économiques, sociologiques mais aussi politiques pour aboutir. C’est ce qui a pu être vérifié, une fois de plus, lors d’une expertise-conseil dans la commune d’Uribante et est présenté dans ce compte-rendu.

1 – Entre pétrodollars, corruption et révolution socialiste, le Venezuela se cherche et se construit sur un fragile équilibre.
1.1 – Hugo Chavez et la révolution socialiste bolivarienne
Dans les années 1980-90 le Venezuela, à l’image de l’ensemble du continent latino- américain, s’est orienté vers des réformes économiques, sociales et politiques de type libérales jugées indispensable par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale. Cependant, la chute des prix du pétrole à la fin des années 80 a mené le pays à une crise politique et à l’effondrement économique, qui se soldera en 1992 par deux tentatives de coups d’État dirigées par le général Hugo Chavez Fria contre le gouvernement de Carlos Andrès Pérez. En décembre 1998, après une décennie de contestation populaire croissante, le général Hugo Chavez, leader du Mouvement de la Vème République (MVR), est démocratiquement élu à la tête du pays. Son discours de justice sociale et de lutte contre la corruption d’une minorité politique et institutionnelle s’accaparant pouvoirs et richesses s’adresse aux classes populaires rurales et urbaines, qui constituent la majorité de son électorat.
Fin 1990, la conjoncture économique redevient favorable et l’arrivée massive de pétrodollars va aider le nouveau président à mettre en place sa révolution socialiste bolivarienne (du nom de Simon Bolivar, libérateur du Venezuela en 1811 face aux espagnols) par le biais de grandes réformes.
En 2002, un décret habilitant 47 lois est approuvé, dans le but de lancer une nouvelle réforme agraire et redistribuer les milliers d’hectares de terre inutilisés aux paysans. Au niveau social, des missions sont créées afin de pallier les déformations du système : les missions Robinson (alphabétisation), Barrio Adentro (santé), Ribas et Sucre (formations lycéennes et universitaires), les Marchés populaires (contre la malnutrition), etc. Les effets se font rapidement sentir, et le taux de délinquance se réduit de plus de 50 % entre 2004 et 2006, selon le Ministère de l’Intérieur et de la Justice (MIJ). Au niveau touristique, la nouvelle Constitution de 1999 et la Loi Organique du Tourisme de 2001 reconnaissent pour la première fois cette activité économique comme un vecteur de développement.
En parallèle, le président diversifie ses accords commerciaux, est un membre actif de l’OPEP (Organisation des Pays Exportateur de Pétrole), soutient le processus d’intégration latino-américaine avec le MERCOSUR, se détache de l’influence étasunienne… La cote de popularité du leader se porte bien, et il est réélu fin 2006 avec 63 % des voix.
Lors du serment d’investiture de son second mandat, Hugo Chavez avait annoncé l’inauguration d’une nouvelle ère politique et exposé les « cinq moteurs de la révolution » : la réforme des ancien­nes lois, la réforme constitutionnelle, une éduca­tion populaire morale et éclairée, la décentralisa­tion et enfin, la démocratie participative, avec l’explosion du pouvoir communal.
La création en juillet 2007 du nouveau parti majoritaire réunissant toutes les formations politi­ques de gauche, le « Parti Social Unifié » (PSUV), n’a pas pu empêcher le renforcement de l’oppo-sition, regroupant tout de même 35 % d’électeurs. La lenteur ou l’inadéquation de certaines réformes, l’augmentation de la corruption, les limitations à la liberté d’expression ont fortement entaché la po­pularité du président. Le 2 décembre 2007, le rejet par référendum de sa proposition de réforme cons­titutionnelle a marqué son premier revers électoral. Très controversée, la réforme de la Constitution aurait permis, entre autres, la possibilité de réélec­tion à vie du président, une censure croissante de la presse en situation de crise, et la mise en place d’une économie toujours plus planifiée.
Il semble qu’un des défis du chavisme soit de gagner par la décentralisation et la démocratie locale suffisamment de soutien populaire pour compenser son érosion auprès des classes moyen­nes et aisées, lassées de son étatisme socialiste et des restrictions aux libertés individuelles.

1.2 – Le mal hollandais vénézuélien
Depuis le fameux tremblement de terre de 1875 qui ouvrit une faille pétrolière dans la région des Andes vénézuéliennes, l’économie agricole héritée du colonialisme, basée sur la culture du cacao et du café, est devenue résiduelle. Le Venezuela dispose aujourd’hui d’une des plus grandes réserves d’hydrocarbures au monde, qui le place au cin­quième rang en termes de réserves prouvées. Nationalisé en 1976, le secteur pétrolier est aujourd’hui géré par la société nationale PDVSA (Pétrole du Venezuela SA). Il domine de plus en plus l’économie avec à peu près un tiers du PIB en 20062.
En 2005, le pays est en tête du continent, avec une croissance de 9,4 % du Produit Intérieur Brut, selon la Banque centrale du Venezuela et la CEPAL3. Cependant, selon plusieurs économistes, cette croissance est de mauvaise qualité et typique du “syndrome hollandais”. Basée sur les variations de prix du pétrole, elle génère un “effet dopage” de l’économie qui se traduit par une hypertrophie du secteur exportateur d’hydrocarbures et l’éviction des secteurs productifs agricole et manufacturier. La bureaucratie étatique s’en nourrit également pour alimenter de ses dépenses publiques (jusqu’à 43 % du PIB, en 2006) ses nombreuses nationalisations, et limiter l’inflation qui en résulte.
Une particularité de cette économie de rente semble être le degré élevé de corruption, dont les racines se fondent dans l’histoire et la culture du pays. Selon l’agence Transparency International, le Venezuela détenait en 2007 le second indice de corruption le plus élevé du monde derrière Haïti. Selon Cristian Camacho4, la corruption au Venezuela se caractérise par un appareil judiciaire inefficace, l’absence de connotation morale négative qui fait que « voler l’État n’est pas un délit », et l’insuffisance du filet social qui favorise les pratiques délictuelles.
Dans ce contexte, l’explosion de la rente convertit l’État en une institution omnipotente, et provoque des altérations profondes du comportement et de la mentalité des vénézuéliens. Dopée par les cours du pétrole et paralysée par le “mal hollandais”, l’économie vénézuélienne profite passivement de la redistribution en lieu et place d’un véritable développement économique basé sur des activités de production résultant d’un processus d’apprentissage et de différenciation. Et l’enlisement de la réforme économique dans les recettes pétrolières grossit les rangs des déçus du changement…

2 – Les problèmes au développement local : un territoire profondément divisé
2.1 – Une économie caractérisée par sa dualité : entre tradition et modernité
La commune d’Uribante, située dans les Andes vénézuéliennes à l’ouest du pays, appartient à l’État du Táchira, à la frontière colombienne. C’est un territoire de haute montagne rural, pauvre, enclavé, situé à 144 km de San Cristobal, la ville la plus proche. Dotée de paysages de montagne splendides, elle n’a cependant pas su développer durablement son potentiel touristique, au contraire de sa voisine Mérida. La commune s’étale sur 1 548 km2 (la superficie communale moyenne en France est de 15 km2) et abrite 22 748 habitants, dont la majorité vit dans la capitale Pregonero. L’économie se compose à 90 % d’agriculture (légumes, fruits, café) et d’élevage (lait, viande), malgré la mauvaise qualité des terres et le relief accentué. Le secteur agricole, traditionnel et peu organisé, est pourtant relativement compétitif en raison du faible niveau de vie des agriculteurs. Véritable grenier du Táchira, Uribante écoule ses productions dans tout le pays.
La seconde source d’emploi provient du service public, avec un grand nombre d’instituteurs et de salariés de l’entreprise DESURCA – CADAFE, chargée de l’exploitation du barrage La Honda situé sur les terres de la commune. Tout à fait représentatif de la politique de développement public “par le haut” du gouvernement et des conséquences désastreuses qu’elle engendre au niveau local, le projet « Uribante – Caparo » de construction de trois barrages reliés entre eux (dont un sur la commune d’Uribante) dans la région des Andes a été lancé à la fin des années 70. La construction du barrage La Honda par une entreprise italienne, de 1978 à 1985, a nécessité l’arrivée de 5 000 ouvriers européens et nord-américains, ce qui a profondément perturbé l’équilibre de cette communauté traditionnelle et isolée. En effet, si la construction du barrage sur le fleuve Uribante a amené l’électricité à l’ensemble de la population, elle a également engendré de nombreux effets néfastes. Au niveau économique, l’inondation de la plaine de Potosi a fait disparaître les terres les plus fertiles de la zone, et le rachat des terres de basse altitude a engendré l’expulsion de centaines d’agriculteurs. De plus, depuis les vingt années de fonctionnement du barrage, DESURCA – CADAFE n’a jamais versé de taxe d’occupation des sols à la mairie de Pregonero.
La logique développementaliste publique et centralisée, comme c’est le cas pour le développement hydro-électrique Uribante – Caparo, donne peu d’importance aux spécificités du territoire dans lequel s’applique le projet. La mise à l’écart de la population et l’absence de communication a creusé un fossé relationnel profond entre l’entreprise et le territoire d’accueil.

2.2 – Le tourisme : une activité embryonnaire qui peine à s’organiser
La géomorphologie tourmentée, qui appa-raissait à l’origine comme une contrainte au développement, s’est révélée être une ressource spécifique potentiellement utilisable avec l’exploi-tation hydro-électrique et l’essor du tourisme. Les Andes vénézuéliennes forment une région qui, de par son retard économique, a su préserver sa culture et ses traditions religieuses, et attire des milliers de touristes chaque année. Cependant, l’activité touristique est assez déséquilibrée car rythmée par des événements et festivals ponctuels tels que la Semaine sainte, le carnaval ou la période de Noël. En raison de l’essor du tourisme national (de plus en plus orienté vers les destinations de montagne), la fréquentation est en augmentation chaque année, mais l’offre en services du territoire est à la traîne et manque d’homogénéisation et de planification.
L’activité touristique actuelle est littéralement scindée en deux : d’un côté l’entreprise DESURCA – CADAFE et son campement d’envergure international La Trampa (600 lits), situé sur les berges du barrage, dont la fréquentation augmente régulièrement chaque année ; de l’autre la capitale, Pregonero, cœur économique, social et politique de la commune, et où se concentrent une dizaine d’hôtels et chambres d’hôtes, ainsi que quelques restaurants et de nombreux “fast-foods”. Ces deux entités n’ont aucun contact entre elles depuis des années. Le campement La Trampa dispose de tout le confort nécessaire, mais ne propose presque aucune activité récréative à ses clients. Quant aux revenus de l’activité touristique, ils sont directement envoyés au siège de l’entreprise à Caracas.
Pregonero n’offre qu’un confort très limité et peu d’infrastructures (il n’existe pas d’office du tourisme), mais on trouve à proximité de nombreuses possibilités de divertissement (deux parcs naturels, des lacs glaciaires, des événements culturels et religieux, etc.). De plus, les bénéfices de ce tourisme sont directement réinjectés dans l’économie. Les habitants de la commune voient les employés de DESURCA – CADAFE comme des néo-colonisateurs dont ils n’ont pas besoin, et l’entreprise, quant à elle, affiche un mépris condescendant envers la population du reste du territoire.

2.3 – Un contexte politique profondément divisé
L’arrivée des travailleurs étrangers a également provoqué un phénomène de trans-culturation violent. Auparavant très soudée, cette communauté traditionnelle a développé une nouvelle culture d’individualisme et une sorte de passivité engendrée par sentiment d’infériorité ressenti. De plus, les pratiques peu loyales et peu transparentes de DESURCA – CADAFE envers la population ont aggravés la fracture sociale. Enfin, l’entreprise fait face à des problèmes de corruption, qui se sont produits durant mon séjour avec la suspension du coordinateur touristique du campement La Trampa pour détournement de fonds (il a cependant immédiatement été intégré à une institution publique de santé à un poste de même niveau). Il y a deux ans, l’entreprise a enfin pris conscience de l’urgence de la création d’une unité de Gestion sociale en son sein afin de répondre aux besoins principalement sanitaires de la population. L’équipe, que j’ai intégrée à mon arrivée, se compose de deux employés qui travaillent avec très peu de ressources, en coopération avec l’unique médecin de l’entreprise.
Au niveau politique, le panorama n’est pas uni non plus. La mairie d’Uribante est divisée entre les sept conseillers municipaux d’un côté et le maire de l’autre. Bien qu’ils appartiennent tous au même parti politique national, les deux camps sont en profond désaccord sur la politique territoriale à mener. Un mois avant mon arrivée, les conseillers municipaux ont lancé une campagne pour la destitution du maire, par voie de référendum, qui s’est soldée par un échec. La cohabitation se traduit par une paralysie de la politique de la commune et une absence de communication entre les élites politiques.
Il s’agit donc d’une surprenante démonstration de la transition qu’est en train de connaître le pays suite aux efforts du gouvernement (cf. les cinq moteurs de la révolution), visant à éduquer et donner plus de pouvoir au peuple. La dynamique endogène, c’est-à-dire les activités agricoles et touristiques de la population, s’oppose à la puissante main gouvernementale représentée par DESURCA – CADAFE et l’exploitation hydro-électrique et touristique. La commune est profondément divisée, au niveau politique, économique et culturel, touchée par la corruption, et n’a jamais pu réellement exploiter son potentiel touristique en raison de l’incapacité des acteurs à oublier les querelles historiques et les rivalités personnelles. Le déficit d’intégration des acteurs est apparu comme la raison principale au retard de développement de la commune, en comparaison avec la voisine Mérida.
Il apparaît urgent, dans un monde en pleine mondialisation, d’apprendre à cohabiter sur un territoire tout en en partageant la même vision et en travaillant sur la même problématique de développement.

3 – La construction d’un acteur collectif, clé du développement touristique
3.1 – L’importance des spécificités locales
Les deux principaux problèmes rencontrés lors du travail de rapprochement des acteurs ont été les suivants :
Premièrement, le conflit de dynamiques. L’objectif de mon travail était d’encourager l’essor d’une logique de développement endogène, basée sur les particularités du territoire, ses ressources et actifs “spécifiques”, afin de le différencier durablement de ses voisins et de le rendre unique. Mais comme nous l’avons vu, le Venezuela est un pays pétrolier centralisé dans lequel les notions de territoire, de développement endogène et de gouvernance locale sont toutes récentes, comme l’ont prouvé l’apparent manque d’expérience des acteurs sollicités. Les notions de développement durable et de démocratie participative furent également présentées, depuis le début, comme indispensables à la mise en marche du projet et indiscutablement reliées au développement touristique local.
Deuxièmement, la division des acteurs. La première phase du travail, la réalisation du diagnostic territorial global, a permis d’identifier le principal obstacle au développement du territoire, c’est-à-dire la profonde division des acteurs. L’objectif du diagnostic est de permettre à un groupe d’acteurs de s’approprier une même vision du territoire, il est donc la première étape vers la planification collective. Il fut difficile à réaliser en raison de deux particularités typiques du Sud : une information locale et régionale rare et peu actualisée ; et une culture du travail vénézuélienne assez laxiste (peu de ponctualité et de rigueur…) qui se défend en faisant valoir que les imprévus et l’incertitude font partie de la vie et qu’il faut les accepter. À noter que le problème n’est pas uniquement culturel, et vient également du manque de moyens techniques (manque de téléphones portables, d’accès Internet…).

3.2 – Méthode employée : introduction de la démocratie participative
J’ai entamé la seconde phase de concertation stratégique après trois mois de travail sur le diagnostic. Il fut important de bien identifier les acteurs clés au niveau public comme privés, local et régional. Des réunions ont été organisées par type d’interlocuteurs.
D’abord les acteurs publics, avec les élus politiques (mairie d’Uribante), les acteurs institutionnels du développement (représentants de COTATUR, l’institution de développement touristique régional) et touristiques principaux (représentants de DESURCA – CADAFE), qu’il a fallu convaincre de se rallier au projet. Les grands enjeux du développement touristique de leur commune, ainsi que les problèmes majeurs leur ont été présentés et furent approuvés. Les premiers contacts ont été renoués entre DESURCA – CADAFE et la mairie, principalement grâce à la présence de représentants de COTATUR, mais il fut plus difficile de rapprocher le maire des sept conseillers municipaux. Il fut décidé que la démarche retenue était tout à fait adaptée à la problématique développementaliste nationale actuelle, car axée sur le développement touristique « par le bas » dans un territoire déjà considéré « à fort potentiel touristique » par le gouvernement. Le petit groupe formé a mis au point un calendrier, programmant les objectifs et les acteurs à impliquer. Progressivement, il est apparu qu’il était nécessaire de rendre les réunions publiques afin d’accroître l’engagement des élus politiques dans le projet.
Ensuite avec les acteurs privés du tourisme directs (hôtels, restaurants, centres de loisirs, artisans…) et indirects (police, centres de santé…), afin de leur présenter la démarche et recueillir leurs remarques. Le diagnostic fut considérablement enrichi car le groupe de participants s’est beaucoup impliqué.
Enfin avec la population, lors de réunions publiques à la mairie, afin d’assurer la dimension participative du projet. Tout au long du processus, elle a été tenue informée de l’avancement du projet grâce aux deux radios locales, mais également par une interview dans une émission de TV touristique régionale connue.
Les acteurs les plus intéressés par le projet se sont vite démarqués du lot et il a été possible de commencer à travailler concrètement. Il fut décidé d’établir une stratégie de développement touristique basée sur l’exploitation durable des ressources spécifiques locales (environnement naturel et culturel), en accord avec la demande touristique nationale, avec une importance particulière à la professionnalisation et la coordination des acteurs.

3.3 – Résultat du projet : création d’une structure légale de gestion touristique
L’existence d’une ordonnance touristique municipale5 régulant l’activité sur le territoire est apparue comme la première étape vers la planification stratégique intégrée. L’ordonnance, rédigée avec l’aide du président du Conseil Municipal et d’un avocat, a été soumise trois fois aux prestataires de services touristiques privés et à la population, et à chaque fois plusieurs modifications ont été apportées.
L’ordonnance présente comme principes fondateurs le respect des notions de développement durable et de démocratie participative. Concrètement, les actions entreprises devront être présentées à la population lors de réunions publiques ou lors du forum annuel de développement touristique local.
Un Institut de développement touristique IMDATUR6 est créé, en charge de la politique touristique de la commune. Il doit veiller à promouvoir et organiser le tourisme sur la commune en accord avec la demande nationale et avec les attentes de la population.
Il sera composé d’un Comité de décision et d’un Conseil consultatif, composés de cinq membres chacun (dont un Directeur général), possédant des connaissances touristiques, élus pour deux ans et représentant leur branche d’activité. Les cinq membres du Comité de décision représentent les secteurs touristiques centraux (hôtellerie, restauration, centres de loisirs), alors que ceux du Conseil consultatif peuvent appartenir à des activités plus indirectes. Le Comité de décision est en charge de la politique touristique, qu’il doit cependant soumettre à l’approbation (vote à majorité simple) du Conseil consultatif, qui joue un rôle de contrepouvoir.
Tous les acteurs touristiques privés sont encouragés à aller s’inscrire au RTM7, afin de commencer un véritable travail d’observation et de coordination de l’activité (mesures sanitaires, création d’un prospectus, coordination des prix…), sous peine de sanctions économiques (allant jusqu’à l’arrêt de l’activité). Le système de sanctions introduit une contrainte qui nous a semblé nécessaire pour inciter les acteurs privés à agir efficacement.
Une police touristique, composée de membres de la police locale et régionale et informés sur l’activité touristique locale, assurera un rôle de protection et d’information durant les périodes de forte affluence.
Un forum annuel de développement du tourisme en Uribante a été mis sur pied afin de mobiliser la population et les acteurs nationaux, régionaux et locaux du tourisme. Le premier forum a eu lieu le dernier jour du séjour. La nouvelle ordonnance a été présentée par la mairie, et tous les acteurs politiques et institutionnels ont répondu aux questions des personnes présentes.

Conclusion
Le point-clé du travail de consultant en développement territorial est de repérer les particularités du territoire étudié, ce qui permettra d’établir des stratégies visant à résorber les déséquilibres et convertir les forces en “actifs spécifiques” qui seront les moteurs de son développement. Le fait que la commune uribantine soit située au cœur des Andes vénézuéliennes représente déjà une ressource spécifique unique au monde. Le maintien des us et coutumes anciens et les nombreuses festivités religieuses, dans un pays profondément catholique, ainsi que la grande qualité humaine des habitants de cette région sont également des ressources qui ne demandent qu’à être mises en valeur.
Il est indispensable que ce travail de planifica­tion soit réalisé de manière collective, car ce sont les acteurs du territoire qui le construisent. La notion de « communauté de destins » prend alors tout son sens. Cependant, le faible taux de partici­pation de la population lors de la présentation de l’ordonnance touristique municipale pousse à considérer que le processus de participation civile est particulièrement lent, en raison du manque d’expérience, mais également parce qu’il touche aux fondements culturels et sociaux de cette po­pulation. On peut souhaiter que le petit groupe de participants actifs provoque une onde de conscien­tisation développementaliste de la population.
Finalement, l’appropriation du diagnostic et de la méthode de travail par les acteurs démontre que le consultant international, par son statut d’observateur extérieur et de spécialiste en déve­loppement, bénéficie d’une véritable crédibilité. Mais il faut attendre la création de l’Institut de développement touristique municipal pour annon­cer que le premier pas en direction du processus d’intégration a été réalisé.

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