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Article 8 : Interrogations sur l’Union méditerranéenne

mercredi 21 janvier 2015

Interrogations
sur l’Union méditerranéenne

Abdelhamid Merad-Boudia

L’idée d’une « Communauté du Monde Méditerranéen » a été formulée la première fois sous forme d’un appel lancé par des personnalités du Nord et du Sud de la Méditerranée1, au moment où se préparait le dixième anniversaire de la Déclaration de Barcelone. Cette idée est reprise par N. Sarkozy qui lui donne une impulsion politique forte dans son discours de Toulon du 7 février 2007, où, encore candidat à l’élection présiden­tielle, il pose les bases d’une « Union méditerra­néenne » qu’il évoque à nouveau le soir de son élection, le 6 mai 2007, dans son discours de remerciements… « le temps est venu de bâtir ensemble une Union méditerranéenne qui sera un trait d’union entre l’Europe et l’Afrique ». Depuis, le projet de création d’une « Union méditerra­néenne » fait l’objet de propositions et de contributions diverses2.

1 – Ce sont les limites du Partenariat euromed qui justifient la création d’une « Union méditer­ranéenne »
En novembre 2005, à l’occasion du dixième anniversaire de la Déclaration de Barcelone, le constat est quasi unanime : le partenariat euromed est très en deçà des attentes, voire un échec comme le suggère le sous-titre d’une étude récente consacrée à ce sujet3. Quelques indicateurs économiques suffisent à le montrer :
– Lorsque l’on compare le PIB / tête des pays partenaires méditerranéens (PPM) en pourcentage de celui de l’Union européenne (UE), l’écart n’a pas changé depuis 10 ans. Pour prendre les chiffres de 2004 par exemple, le PIB par habitant (exprimé en dollars, en parité de pouvoir d’achat) est de 19 629 dollars pour le Portugal, de 22 205 dollars pour la Grèce, de 25 047 dollars pour l’Espagne, de 28 180 dollars pour l’Italie, de 29 300 dollars pour la France, alors qu’il est de 2 331 dollars pour la Palestine, de 4 009 dollars pour le Maroc, 4 211 dollars pour l’Égypte, 6 603 dollars pour l’Algérie, 7 760 dollars pour la Tunisie et la Turquie. Le processus de Barcelone n’a pas induit de rattrapage des PPM vers l’UE alors que l’objectif est l’instauration « d’une zone de prospérité partagée ».
– La zone sud méditerranéenne n’a pas non plus augmenté son attractivité pour les investisse­ments directs à l’étranger (IDE) européens. En 2003, et en excluant les échanges avec d’autres pays d’Europe occidentale, les PPM n’attirent que 1,7 % des IDE français, 0,9 % des IDE allemands et 2,4 % des IDE espagnols (en moyenne sur la période 2000-2004). C’est moins que les dix nou­veaux membres orientaux de l’UE qui attirent 17,7 % des IDE allemands, 7 % des IDE français et 5 % des IDE espagnols. La comparaison avec les deux autres grandes régions Nord – Sud est également significative : dans la zone de l’ALENA, la part du Mexique et de l’Amérique latine dans son ensemble représente 17 % du total mondial des IDE des États-Unis en 2003 ; en Asie orientale, la part des “Quatre Dragons” et de la Chine représente 27,8 % du total mondial des IDE du Japon. Autrement dit, alors que les pays émergents et les pays en développement d’Amérique latine ou d’Asie représentent des destinations importantes de l’investissement états-unien ou nippon constituant autant de reconnexions Nord – Sud, les pays européens n’investissent pratiquement pas dans les PPM4.
– Les moyens financiers mis en œuvre, à travers deux instruments : le programme MEDA remplacé depuis le 1er janvier 2007 par l’Instrument Européen de Voisinage et de Partena­riat (IEVP) et les interventions de la Banque Euro­péenne d’Investissement (BEI) dont les activités dans les PPM ont été regroupées, depuis octobre 2002, au sein de la FEMIP (Facilité Euro-Méditer­ranéenne d’Investissement et de Partenariat), ont été insuffisants au regard des objectifs affichés. Surtout, le fonctionnement des programmes MEDA n’a pas répondu aux attentes. Pour MEDA I, par exemple, qui couvre la période 1995-1999, sur 3,06 milliards d’euros prévus, seuls 874 mil­lions d’euros ont été déboursés, soit 29 % seulement du total des crédits engagés. Si les résultats de MEDA II (4,47 milliards d’euros prévus entre 2000 et 2006) sont meilleurs (4,06 milliards d’euros effectivement consommés soit un ratio de 91 %), il reste que les crédits MEDA accordés aux PPM ont été, en moyenne et par an, dix fois inférieurs à ceux destinés aux dix Pays d’Europe Centrale et Orientale (PECO) qui ont adhéré à l’UE en 2004. Notons que pour la période 2007 – 2013, sur une enveloppe de 11,18 milliards d’euros disponibles au titre de l’IEVP (destinés aux 10 PPM et à sept pays de l’Est de l’Europe), il est prévu de réserver les deux-tiers des fonds (7,45 milliards d’euros) pour les pays du sud de la Méditerranée alors qu’au cours de la même période, la seule Pologne recevra autour de 60 milliards d’euros de fonds de convergence.

En novembre 2005, à l’occasion du dixième anniversaire de la Déclaration de Barcelone, la déception et le scepticisme prédominent. Les résultats sont en deçà des objectifs affichés. Si le premier objectif — instaurer la paix dans la région — n’est toujours pas atteint, le deuxième objectif — qui est de promouvoir une zone de “prospérité partagée” par l’instauration d’une Zone de Libre Échange (ZLE), et un appui financier (MEDA et FEMIP) — est également très en deçà des attentes. La réalisation d’une ZLE euro-médi­terranéenne, en l’absence de politiques structurel­les qui balisent un processus de convergence et facilitent les ajustements, ne déclenche spontané­ment aucun cercle vertueux de croissance et déve­loppement. Par exemple, sur la période 2000 – 2006, si la croissance économique a été de l’ordre de 4 % en moyenne par an dans l’espace sud-méditerranéen, cette progression est néanmoins insuf­fisante pour permettre l’emploi des nouveaux arrivants sur le marché du travail. Selon différentes estimations, pour maintenir le taux de chômage actuel (particulièrement élevé chez les jeunes) et sans modification des taux d’activité, ce sont 22 millions d’emplois nouveaux qui doivent être créés dans les quinze prochaines années dans les dix PPM, ce qui nécessite, à contenu en emploi identi­que, des taux de croissance du PIB de l’ordre de 7 à 8 %.
Le processus de Barcelone n’a pas déclenché un processus de convergence avec l’UE.

2 – Face à ce bilan, une nouvelle ambition était nécessaire pour le partenariat euromed ; elle prend la forme d’une Union méditerranéenne
Sur la base d’un rapport de décembre 2007 en conclusion des travaux d’une Mission d’information sur le thème « Comment construire l’Union méditerranéenne ? », l’Union méditerra­néenne (UM) devrait présenter les caractéristiques suivantes :
– L’UM ne remplacerait pas le Partenariat euromed ; elle le complèterait en étant « son aiguillon, son laboratoire d’idées et de projets ». L’UM constituerait une forme de coopération renforcée au sein du processus de Barcelone.
– S’agissant du périmètre géographique, trois approches possibles sont recensées : l’une exten­sive qui calquerait l’UM sur le périmètre du processus de Barcelone, l’UM constituant alors le point d’aboutissement du partenariat de Barcelone, ce qui serait la position espagnole ; une autre, restrictive, qui consisterait à lancer l’UM à partir du dialogue “5 + 5”, enceinte regroupant dix pays riverains du bassin occidental de la Méditerranée, et qui aurait la préférence de l’Italie en y ajoutant la Grèce et l’Égypte conduisant ainsi à un groupe “6 + 6” ; une troisième approche serait fondée sur la notion d’États riverains de la Méditerranée. La Mission d’information propose que l’UM repose en priorité sur les États riverains5, sur la base d’une adhésion volontaire, ainsi que trois autres États (Portugal, Mauritanie et Jordanie) qui sont direc­tement concernés par les sujets d’intérêt commun au bassin méditerranéen. L’UE et la Ligue arabe en seraient membres de droit ; en même temps, selon les projets mis en œuvre, l’UM devrait être ouverte aux États non riverains qui le souhaitent, et notamment aux autres membres de l’UE. L’UM devrait être ainsi un périmètre dont la dimension serait à géométrie variable. Les pays riverains (y compris le Portugal, la Mauritanie et la Jordanie) ainsi que l’UE et la Ligue arabe, formeraient le groupe des États permanents, et les non riverains, le groupe des non- permanents.
– À l’instar de ce que la Communauté euro­péenne avait réalisé avec le charbon et l’acier dans les années 50, la spécificité de l’UM par rapport à Barcelone serait d’être fondée sur une approche par projets concrets, d’intérêt commun impliquant les entreprises, les grands groupes et les PME, et répondant aux besoins des populations. L’UM devrait notamment prendre en considération certains retards structurels et promouvoir un ambi­tieux programme d’infrastructures économiques et sociales. (routes, chemin de fer, logements, santé…). La faiblesse des investissements euro­péens vers le sud de la Méditerranée, à la différence des États-Unis et du Japon par rapport à leurs environnements respectifs, montre qu’il y a là un fort potentiel de croissance. Des projets et politiques pourraient être mis en œuvre pour affronter les vrais défis du développement indus­triel dans les pays méditerranéens : formation professionnelle, grands équipements, création de champions économiques nationaux et constitution de pôles de compétitivité. La Mission d’information considère cependant que des choix doivent être faits parmi tous les projets envisagea­bles et qu’il importe de hiérarchiser les priorités immédiates. Dans cette perspective, elle estime que les projets prioritaires doivent concerner l’eau (ressource, traitement…), l’environnement (patri­moine écologique de la Méditerranée, sécurité maritime et civile, énergie, développement dura­ble…), les échanges culturels et de savoirs. L’Union européenne est née du charbon et de l’acier ; l’Union méditerranéenne se construira à partir de projets concrets impliquant les popula­tions. Une « Agence de la Méditerranée » serait chargée de la définition et de la mise en œuvre des projets concrets d’intérêt commun.
– Si jusqu’à présent, les financements dans le cadre du Partenariat euromed (MEDA / IEVP et FEMIP) ne sont pas parvenus à réduire, d’une manière significative, certaines faiblesses structu­relles des économies sud-méditerranéennes, la crédibilité de l’UM est liée à la mobilisation de moyens financiers adaptés aux projets envisagés.
La Mission d’information considère que les sources extérieures de financement nécessaires au développement du sud de la Méditerranée sont nombreuses (aides bilatérales, fonds européens, autres sources multilatérales comme les prêts accordés par la Banque mondiale, la Banque africaine de développement ou les fonds arabes à travers les engagements de la Banque islamique de développement ou le Fonds arabe pour le dévelop­pement économique et social) et que le problème vient moins d’un niveau insuffisant de ressources financières que d’un manque de coordination. Dans cette perspective, il est préconisé d’organiser un groupe des investisseurs financiers de la Médi­terranée (GIFMED) réunissant les bailleurs de fonds susceptibles de financer les projets de l’UM afin de permettre une meilleure coordination des interventions.
L’installation d’une institution financière dédiée à la Méditerranée est également une néces­sité pour la crédibilité et l’efficacité de l’UM et elle accroîtrait de surcroît une expertise de haut niveau spécialisée sur la région. Outre d’avoir comme participants à son capital tous les pays adhérents à l’UM, la création d’une Banque de la Méditerranée permettrait de mobiliser davantage de fonds privés, d’opérer une synergie entre les différents financements, de recycler dans des investissements au sud les transferts de revenu des migrants, estimés à au moins 10 milliards d’euros par an pour les seuls pays du Maghreb et à 20 mil­liards d’euros par an pour l’ensemble du bassin méditerranéen. La Banque de la Méditerranée devrait intervenir pour financer les infrastructures et les biens et services collectifs indispensables. Elle devrait aussi traiter en priorité deux problèmes qui sont d’aider les PME méditerranéennes à accé­der au crédit et d’assurer les risques inhérents aux investissements privés étrangers dans la région.
– Les projets devant primer sur les institutions, l’UM devra s’appuyer sur une structure souple et légère à géométrie variable en permanence ouverte sur tout État ou organisation susceptible de contri­buer à des projets d’intérêt méditerranéen.
Selon la Mission d’information, l’architecture institutionnelle de l’UM devrait être composée d’un « G-Med » et de « l’Agence de la Méditerranée ».
Le G-Med, calqué sur les réunions du G8, réunirait les chefs d’État et de gouvernement des pays membres permanents et non permanents de l’UM, ainsi que de l’UE et de la Ligue arabe, membres de droit. Co-présidé pour deux ans par un représentant du Nord et un représentant du Sud, le G-Med donnerait l’impulsion politique.
L’Agence de la Méditerranée serait chargée, en liaison avec un forum représentatif de la société civile (apportant son expertise et regroupant les actrices non-étatiques de la vie économique, sociale et culturelle), de la définition et la mise en œuvre des projets concrets d’intérêt commun. Elle serait composée de membres permanents (les États riverains, l’UE et la Ligue arabe) et non perma­nents (tout État non riverain souhaitant participer à la mise en œuvre d’un projet d’intérêt commun) et organisée en deux niveaux de décision : l’un ministériel (chargé de définir les orientations de l’Agence, conformément aux priorités politiques définies par le G-Med), l’autre opérationnel, réunissant, projet par projet, les représentants des organisations impliquées dans les actions mises en œuvre par l’Agence.
Le G-Med et l’Agence de la Méditerranée constitueraient l’UM.
L’Assemblée parlementaire de la Méditerra­née6 pourrait constituer le volet parlementaire de l’UM.
Le sommet de lancement de l’Union méditer­ranéenne est prévu pour les 13 et 14 juillet 2008, en France.

Est-ce que la logique de projets est susceptible de réduire le retard structurel des économies du sud de la Méditerranée et de déclencher un proces­sus de convergence avec les pays riverains du nord de la Méditerranée, membres de l’UE ? Cette prio­rité à l’économie pourrait-elle contribuer à la résolution des conflits existants (conflit israélo-palestinien, conflit du Sahara occidental, sépara­tion de Chypre…) ? L’UM, conçue également pour établir un lien entre l’UE et l’Union africaine, relèvera-t-elle le défi de la mondialisation à l’instar des grands ensembles régionaux Nord – Sud, des “quartiers d’orange”, qui s’organisent aujourd’hui en Amérique et en Asie ? La construction de l’UM peut-elle se passer de la consultation et d’un accord politique des États-Unis, puissance diplomatique et militaire incontournable dans la région ? Finalement, les rapports entre l’Europe et la Méditerranée vont-ils consacrer un modèle de projet européen de construction d’une forteresse de prospérité protégée vis-à-vis des pays du sud, ou au contraire, un pari d’une « Europe sans rivages », proposée par François Perroux dès le début des années 1950, préfigurant une autre organisation du monde, qui intègrerait ces pays dans une prospérité partagée avec l’Europe ? C’est tout l’enjeu de l’Union méditerranéenne.

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