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Éditorial Le projet des États-Unis de créer...

dimanche 25 janvier 2015

Éditorial

Le projet des États-Unis de créer une zone de libre-échange à la dimension des deux continents américains n’a pas seulement suscité une certaine opposition en Amérique latine, il a aussi encouragé de nouveaux efforts en vue d’impulser une intégration économique propre à ce continent méridional. Ces efforts sont devenus d’autant plus urgents que les États-Unis, par des accords bilatéraux noués avec certains pays latino-américains, ont continué d’avancer dans la construction d’une telle zone. Résister à cette pression impose aux pays du sud américain de pouvoir présenter des initiatives crédibles pour renforcer leur intégration, plutôt que de céder aux promesses trop souvent illusoires de leur grand voisin du nord. Ainsi en est-il du projet de Banque du Sud qui réunit l’Argentine, la Bolivie, le Brésil, l’Équateur, le Paraguay et le Venezuela.
Cette initiative du Président Chavez1 se situe dans un contexte particulier. Le renchérissement des produits bruts et la progression des exportations de produits transformés ont permis l’apparition de confortables excédents commerciaux dans certains pays de la région2. Cette situation nouvelle a déjà permis au Brésil, à l’Argentine, à l’Équateur, au Venezuela ainsi qu’à l’Uruguay de se libérer avant terme de leurs dettes respectives auprès du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale, ce qui les met à l’abri des contraintes libérales imposées par ces institutions. Dans le même temps, la perte de crédibilité de ces institutions pèse lourd dans ce contexte. Celles-ci ont peiné à convaincre de la capacité des politiques libérales qu’elles prônent à apporter une solution au problème de l’endettement des pays des Périphéries tout en assurant le développement rapide auquel ils aspirent. Les accusations de népotisme portées contre Paul Wolfowitz, qui ont entraîné sa démission, ajoutent encore une dose d’indignité à cette crise de légitimité. Dans un tel contexte, l’initiative d’une Banque du Sud s’inscrit dans la perspective du besoin de plus en plus criant d’une réforme de ces institutions3.
La Banque du Sud devrait en effet constituer une alternative au financement par les institutions financières internationales, multilatérales comme la Banque mondiale, ou régionales comme la Banque Interaméricaine de Développement. Elle devrait être dotée d’un capital de 7 milliards de dollars4 et aurait pour objectif premier l’octroi de crédits pour financer des projets de développement à long terme, par exemple des infrastructures. Une seconde mission pourrait lui être confiée : la constitution d’un fonds de stabilisation des changes, permettant à tout pays participant de pouvoir bénéficier d’avances en devises pour faire face à une crise de change. Cette seconde mission ferait de la Banque du Sud une alternative aux prêts toujours soumis à conditions du Fonds monétaire international.
Ce projet de Banque du Sud peut être vu suivant plusieurs regards. On peut y voir la constitution d’une nouvelle institution financière internationale, dotée d’objectifs spécifiques, s’ajoutant à celles déjà en place. Son efficacité future peut alors être analysée à partir de sa « crédibilité » attendue et de sa place dans l’architecture financière régionale5. Sa crédibilité dépendrait de la confiance que les bailleurs de fonds internationaux pourraient lui accorder, donc de la rigueur financière de sa gestion dans le choix et le suivi des opérations de développement auxquelles elle participerait. Trouver une place dans l’architecture financière régionale reviendrait à donner à la nouvelle banque des objectifs complémentaires ou concurrents à ceux de la Banque Interaméricaine de Développement et de la Coopération Andine de Financement. Cette manière de voir semble être celle du Brésil, le plus puissant des six fondateurs. La Banque du Sud pourrait apporter un assouplissement des critères d’octroi de crédit ainsi qu’un allègement de leur coût, par le simple effet de la compétition qu’elle introduirait parmi ces institutions. Comme le soulignent certains critiques, ce point de vue présenterait l’avantage, pour celui qui le suit, de ne pas s’aliéner la confiance des bailleurs internationaux ou de ne pas s’attirer les foudres du grand voisin du Nord, tout en s’inscrivant dans la logique de coopération Sud – Sud qui anime le projet6.
Deux autres fondateurs, le Venezuela et l’Équateur, voient ce projet comme volonté de rompre le pouvoir financier exercé par les pays des Centres sur les Périphéries via ces institutions financières internationales. Le premier d’entre eux, après avoir anticipé le remboursement de ses dettes, a rompu (le 30 avril) avec le Fonds monétaire international et la Banque mondiale. Le second7, après avoir réglé sa dette de 40 millions de dollars et après avoir expulsé le représentant de la Banque mondiale (le 26 avril) s’est retiré du Conseil International d’Arbitrage des Investissements8 (le 29 avril). Dans cette optique, la dépendance dans laquelle les institutions financières internationales placent les pays débiteurs se situe au moins à deux niveaux. Dans leur fonctionnement ordinaire, la participation de la Banque mondiale au financement d’un projet ou d’une politique est en quelque sorte une caution dont le bénéficiaire peut tirer partie pour recevoir d’autres prêts venus d’autres organismes financiers. La contrepartie est, bien sûr, que le projet réponde à tous les critères voulus par la Banque, voire les intègre dans une politique qu’elle approuve. Ceci ne condamne pas tous les projets inspirés par une politique nationale ou d’intégration Sud – Sud, mais oblige le demandeur à satisfaire aux conditions voulues par le prêteur. Cette volonté de rupture s’exprime donc par le souci de restaurer “des marges de manœuvre” aux pouvoirs politiques. En ce sens, au-delà des aspects financiers, elle s’inscrit également dans les stratégies de développement.
Il convient de rappeler qu’au projet états-unien de construction d’une zone de libre-échange à la dimension des deux continents américains (ALCA), le Président Chavez a opposé celui d’un espace de développement sud-américain, l’ALBA. Deux familles bien distinctes de stratégies de développement s’affrontent. La première fait de l’insertion des économies périphériques dans les réseaux d’échanges mondialisés la clé du progrès et de l’essor du commerce qui en résulterait, la source du développement. La seconde inscrirait l’Amérique latine dans les échanges et la coopération entre pays de la région. La mise en œuvre de ce type de stratégie du Sud pour le Sud impose un outil financier échappant au contrôle des pays des Centres. Celui-ci serait immédiatement nécessaire. En effet, les accords de commerce ou de coopération entre pays sud-américains resteront de faible portée tant que de nombreuses infrastructures (réseaux de transport) ne seront pas réalisées. L’un des projets les plus avancés de l’ALBA porte sur l’énergie : faire en sorte que les ressources gazières et pétrolières du continent profitent aux pays dépourvus de ces richesses. Un oléoduc permettant l’acheminement du pétrole vénézuélien à la côte Pacifique serait ainsi une première étape. Le financer à partir des ressources propres au continent serait une preuve d’indépendance. Des perspectives nouvelles de développement pourraient ainsi s’ouvrir.
Pourtant rien n’est encore gagné. D’une part, les contraintes qui pèsent sont lourdes. D’autre part, certaines des questions essentielles d’une Banque du Sud n’ont pas encore reçu de réponse.
Le premier ordre de difficultés porte sur les inégalités de niveau de développement et les différences de dimension des pays de la région. Ne retenant que les six pays fondateurs et les trois pays intéressés qui pourraient les rejoindre (Chili, Pérou et Uruguay), le tableau ci-dessous illustre ces différences.
Disparités en Amérique du Sud
selon divers indicateurs

Parmi les six pays fondateurs deux sont classés pays à développement humain élevé et un parmi ceux à faible développement. Le Brésil compte 184 millions d’habitants et le Paraguay n’en a pas 7. Ces différences sont porteuses d’asymétries de pouvoir. La présence des “puissants”, pays pétrolier comme le Venezuela ou pays émergents comme le Brésil ou l’Argentine peut constituer un atout pour les petits pays dont certains sont aussi les moins avancés. Elle peut aussi devenir source d’effets de domination par les plus grands. Cette question est prise en compte dans le projet, mais n’est pas résolue : les droits de vote à la Banque du Sud seront-ils censitaires (proportionnés à l’importance du pays ou à sa participation au capital) ou bien obéiront-ils au principe : « un pays, une voix » ? Cette question fait débat. La réponse traduira-t-elle la volonté d’agir dans l’intérêt commun pour un projet nouveau ou reproduira-t-elle les asymétries de pouvoir constatées au sein du Fonds monétaire international ?
L’importance des besoins financiers du continent, même limités aux infrastructures constitue un second ordre de difficultés. Deux choix sont alors possibles pour permettre à la Banque de disposer des fonds nécessaires. Le premier limiterait les ressources aux seuls apports en capital des pays membres. Sur la base des réserves de change accumulées aujourd’hui, ces apports pourraient être importants, mais très inégalement fournis par les pays associés. L’indépendance de la Banque serait ainsi assurée, de même que son rôle d’instrument au service des décideurs politiques. Le second choix serait de permettre à la Banque du Sud d’emprunter des capitaux sur les marchés financiers, comme le font les institutions financières internationales, afin d’élargir son assise financière. Dans ce cas, le continent sud-américain trouverait un financement plus rapide de ses besoins d’infrastructure, mais cela donnerait aux créanciers un droit d’appréciation des décisions de financement de la Banque. Ce “pouvoir des marchés”, les attentes des créanciers en matière de rentabilité des projets ou de solvabilité des États garants de ces projets, conduirait la Banque à subordonner ses participations à des conditions de rentabilité attendue et les pouvoirs politiques des pays membres à auto-censurer leurs choix ou à réviser leur politique. Lequel de ces choix sera retenu ? Il est bien difficile de le savoir. Mais le second de ceux-ci conduirait simplement à reproduire le modèle de fonctionnement de la Banque Interaméricaine de Développement et de la Coopération Andine de Financement.
Faire face aux crises financières et de change — la dernière en date sur le continent sud-américain ayant frappé durement l’Argentine — constitue un troisième ordre de difficultés. Lorsqu’elles se produisent, les interventions “classiques” à l’initiative du Fonds monétaire international ont montré les limites de leur efficacité, cependant que les conditions imposées par le Fonds amenuisaient les capacités des pouvoirs politiques nationaux. Pour ces raisons, donner à la Banque du Sud une autre mission, celle de constituer un fonds de stabilisation, semble aller de soi. Confrontés à des soucis comparables, les pays asiatiques ont mis en place un système de coopération entre banques centrales, baptisé mécanisme de Chiang-Mai, ayant un rôle analogue et permettant une action concertée indépendante du Fonds monétaire international1. Cette proposition rencontre toutefois une objection : il existe déjà un Fonds Latino-Américain de Réserve exerçant la même fonction. Une nouvelle question se pose alors : pourquoi ne pas améliorer les modalités et moyens d’action de ce Fonds plutôt que de créer un nouvel organisme2 ?
Cette dernière question pose, de nouveau, la question des finalités de la Banque du Sud. Suivant une première réponse, elle ne serait qu’un outil permettant de réunir le plus possible de capitaux pour accélérer le développement. Cependant, le développement n’impose-t-il pas de mettre une certaine distance entre le pays et l’ordre économique international existant et ses instruments financiers ? Une Banque du Sud serait, alors, un moyen de jeter les bases d’un nouvel ordre qui affaiblirait les effets de domination des pays des Centres. Elle pourrait aussi être l’instrument d’une restauration des “marges de manœuvre” des États du Sud et de l’établissement d’une coopération entre ceux-ci.
Patrice Allard

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