Le développement en questions

Accueil > Numéros anciens > N° 165 : 2013, désordres et conflictualités > Edito n°165 : « Bonne gouvernance » et mondialisation dans les (...) > « Bonne gouvernance » et mondialisation dans les Périphéries

« Bonne gouvernance » et mondialisation dans les Périphéries

samedi 11 octobre 2014

L’actualité des dernières décennies a abondamment illustré les défaillances des appareils d’État dans les pays périphériques. Dans certains cas parler de défaillance est trop faible puisque ces États révèlent une impuissance à exercer leurs fonctions et entrent dans des processus de nature à compromettre leur existence. Le triste exemple somalien reste dans toutes les mémoires. Les événements qu’a connus le Mali procèdent d’une dynamique comparable : le coup d’État du capitaine Sanogo, le 22 mars 2012, intervenu après la perte de contrôle du nord du pays et peu avant la proclamation de l’indépendance de l’Azawad, le 6 avril de la même année, a révélé la complète impuissance de l’appareil d’État confronté à un « choc » dont la nature, qu’elle soit comprise comme interne (séparatisme touareg) ou externe (action de groupes armés non maliens), importe peu. L’État malien est apparu alors dans une situation de déliquescence créant un vide politique que l’action de la CEDEAO et de Blaise Compaoré, agissant comme médiateur, n’a pu combler1. La suite, l’intervention militaire étrangère et la mise en place d’un projet de reconstruction de l’État malien, est bien connu. Cependant ce qui rend le cas malien exemplaire tient en l’aspect surprenant de ces événements : quelques années avant (en 2007 et 2008) ce pays était considéré comme un « bon élève » par des experts d’un inaltérable libéralisme. Au plan économique du fait de sa croissance aussi bien qu’au plan politique par un retour qui paraissait réussi à une démocratie élective2, le Mali était devenu un modèle pour l’Afrique de l’Ouest. Comment est-il possible alors de comprendre que, derrière de tels signes de réussite, un affaiblissement significatif des pouvoirs étatiques ait pu se produire ?
Dans les lignes qui suivent nous souhaiterions interroger les dynamiques économiques en œuvre conduisant à la fois à une croissance et à une impuissance graduelle de l’État pouvant aussi conduire à la remise en cause de l’existence-même de la nation malienne. Le champ des déterminismes politiques sera ainsi écarté, ce qui ne veut pas dire que ces déterminismes, pas plus que les effets de l’essor des activités illégales (mafieuses) de transit à travers le territoire malien, n’aient aucune portée. Ils sont au contraire essentiels pour rendre compte des enchaînements constituant le « choc » du début de l’année 2012, mais ne peuvent à eux seuls expliquer l’effondrement des institutions politiques du pays. Quel que soit la violence du « choc », l’importance de ses effets justifie l’existence antérieure d’un « État malade ».
Le Mali, comme d’autres pays du sud du Sahara, connaît des conditions spécifiques qui rendent plus difficile la mise en place de processus de développement. Parler de diversité serait approprié pour évoquer ces conditions. Cette diversité est d’abord géo-climatique où s’opposent un nord désertique, propice à un élevage pastoral, et un sud, bénéficiant d’une meilleure pluviométrie qui rend possible une production agricole (le Mali « utile »). Cette diversité est également sociale, des ethnies multiples cohabitent aussi bien dans la région nord qu’au sud.
La vie économique du pays est aussi caractérisée par la précarité. La forte irrégularité des précipitations induit des variations importantes des productions agricoles. La période de grande sécheresse des années 1970 et 1980, conjuguée à la pauvreté de la grande majorité des Maliens, a été cause de catastrophes humaines de grande ampleur. L’exposition à ce risque des agricultures vivrière (céréalière : mil et sorgho) ou commerciale (coton), et de l’agro-pastoralisme n’est pas la même. Plus qu’une perte de revenu, une sécheresse prolongée réduisant la production vivrière conduit à la famine la paysannerie traditionnelle dont l’activité reste fondée sur l’autosuffisance. Pires en sont les conséquences pour les éleveurs puisque frappant directement les troupeaux dont ils tirent une large part de leur consommation alimentaire. Ces différences créent une véritable fracture entre le Mali du nord et le « Mali utile » du sud.
Pourtant, de manière globale, le Mali connaît presque l’autosuffisance alimentaire3. Les crises alimentaires qu’il a subi, frappant assez souvent une région, se trouvent donc aggravées par d’autres causes.
La faiblesse des réseaux de transport internes est certainement l’une d’entre elles. Il faut également reconnaître que les activités agricoles et pastorales traditionnelles ont été également « travaillées » par l’essor des logiques commerciales et de la monétarisation de l’économie. La brutalité des changements de pluviométrie n’est pas une chose nouvelle. La paysannerie malienne, par le stockage des produits les années de bonne récolte, savait en diminuer les conséquences. Ces pratiques prudentes ont été cependant remises en cause par les activités commerciales qui se sont développées. Comme l’écrivent Alain Antil et David Vigneron : « le jeu traditionnel de certains commerçants et grossistes consistant à acheter les céréales après les récoltes, au prix le plus bas, à les stocker et à les vendre au moment de l’année où les cours sont les plus élevés, accentue ou crée des disettes4 ».
Il serait erroné de penser qu’une plus grande exposition des producteurs aux aléas climatiques était le prix à payer, dans l’attente qu’une amélioration ultérieure des transports et de la commercialisation et l’usage de techniques agronomiques plus efficientes ne fassent disparaître ces disettes. En organisant la filière coton, l’État malien a démontré qu’il était possible de conjuguer à la fois la réduction des risques de précarité et une modernisation d’une activité agricole. La politique mise en œuvre garantissait aux planteurs, par l’intermédiaire d’une entreprise publique, la Compagnie malienne des textiles5 (CMDT), un prix de campagne fixé à l’avance ainsi qu’un écoulement de la récolte et sa transformation en coton-fibre, une assistance technique et même la prise en charge d’une part non négligeable de l’entretien et de l’amélioration des infrastructures. Des solutions pour permettre une modernisation de l’agriculture étaient donc connues. Elles impliquaient une volonté politique, une certaine durée pour permettre à l’agriculture de s’en approprier les progrès et aussi des moyens étatiques importants.
Les charges que devait supporter l’État malien pour sortir le pays du sous-développement, étaient donc très conséquentes, d’autant plus que d’autres caractéristiques spécifiques les alourdissaient. L’enclavement du pays et la faiblesse de ses ressources énergétiques rendent difficile le développement d’activités industrielles et la diversification de ses productions. La forte croissance démographique, avec un taux d’accroissement naturel estimé à 3,3 % par an en 2007, conjuguée avec une urbanisation croissante6, impose des charges accrues aux services publics (santé, éducation, etc.) pour seulement accueillir, dans les conditions du moment, des générations plus nombreuses, sans même envisager une extension, pourtant nécessaire, de ces services. Les tensions entre les emplois proposés au Mali et cette croissance démographique font de ce pays une terre d’émigration. Dernier facteur aggravant, l’ampleur du sous-développement que mesurent la faiblesse du produit intérieur brut (PIB) par habitant, 531 dollars américains en 2007, et l’importance de la pauvreté avec 72 % de la population survivant avec moins de 2 dollars par jour7. Avec une faiblesse des revenus limitant la consommation et le financement de services publics, la couverture des « coûts de l’homme » n’est en rien aisée. Avec une épargne réduite par la pauvreté générale, la diversification et l’intégration des activités économiques ne peuvent qu’être très lentes, reportant à un futur lointain une meilleure articulation, tout comme l’objectif de s’affranchir de la dépendance économique héritée de la période coloniale. Le Mali accumule donc un grand nombre des « cercles vicieux » du sous-développement.
Comme nombre de pays des Périphéries, les choix du pays, au moment de son indépendance politique, étaient réduits. Promouvoir un développement économique rapide, associé à la construction de solidarités nouvelles au sein de la population pour établir, par delà la diversité ethnique, une nation malienne, constituait la mission de l’État malien. Par un choix de planification économique, les gouvernements sous la gouverne de Moussa Traoré ont donné une première impulsion en vue de remplir cette mission. À partir de 1992, la recherche d’une croissance en économie ouverte donc plus respectueuse des principes d’une économie de marché, à la fois imposée et contrariée par les politiques d’ajustement structurel, mise en œuvre au cours des deux mandats de Alpha Oumar Konaré, ont marqué un changement d’orientation dans la poursuite de cette mission. L’acceptation des injonctions des institutions internationales et la recherche d’une intégration dans une économie mondialisée deviennent ensuite les buts des réformes économiques poursuivies ce qui a permis, au cours des deux mandats d’Amadou Toumani Touré, qui restait soumis aux principes du « consensus de Washington », de faire du Mali la vitrine d’une mondialisation heureuse, un modèle pour les pays africains.
Effectivement cette insertion du Mali dans la mondialisation coïncide plus ou moins avec une période de croissance économique et peut paraître « heureuse ». Après la profonde dépression créée par les traitements de choc imposés par les institutions financières internationales, au Mali comme ailleurs, la croissance économique a repris, à partir de 1994, progressant jusqu’à atteindre un rythme moyen de 5 % l’an, en dépit de nombreuses fluctuations8. Le PIB par habitant passe ainsi de 239 dollars en 2001 à 688 dollars en 2008. On ne saurait pourtant imputer totalement cette croissance à la seule meilleure intégration du Mali à l’économie mondiale. Des années heureuses de bonnes récoltes, les retombées positives de l’organisation de la coupe d’Afrique de football en 2002, les effets bénéfiques de l’aide internationale, 11,4 % du revenu national brut en 2008 ou les transferts de revenu des travailleurs émigrés, 3,9 % du PIB la même année, y ont également contribué. Cependant, le rôle des investissements étrangers reçus, par des effets d’accélération9 et le développement d’une industrie extractive, reste essentiel. Les concessions accordées à des entreprises sud-africaines (Anglogold, Randgold) ou anglaise (Avnel) ont conduit à une augmentation rapide de la production et des exportations. La production d’or passe de 34 tonnes en 2001 à 61 tonnes en 200610. En 2008, l’activité aurifère représenterait ainsi 50 % des exportations et 10 % du PIB du pays. Par ailleurs, l’ouverture aux échanges internationaux, si elle a été dommageable aux activités manufacturières maliennes et n’a donc guère stimulé les exportations de produits transformés, a permis des importations de produits manufacturés bon marché, minorant leur valeur d’importation et les rendant accessibles à un nombre plus grand de consommateurs.
Cette croissance toutefois ne marque que l’augmentation de la mesure d’un unique agrégat, le PIB du pays et reste dans ses effets décevante. L’indice de développement humain (IDH) malien progresse lentement, de 0,245 en 2000 à 0,309 en 2010, le pays se situant à cette dernière date à la 160ème place parmi 169 pays. Si quelques-uns ont pu trouver dans l’ouverture internationale qui accompagne cette croissance des occasions d’enrichissement11, dans sa grande majorité le peuple malien n’en a guère profité. Ainsi, une fois corrigé des effets des inégalités internes, l’IDH ajusté du Mali n’est plus que de 0,191, en diminution de 38,2 % par rapport à l’indice initial. De 2000 à 2008, la pauvreté demeure élevée : plus de la moitié des Maliens vivent encore avec un pouvoir d’achat équivalent à moins de 1,25 dollar par jour12.
Si une plus grande insertion de l’économie malienne dans la mondialisation a, en partie, permis une croissance aux retombées sociales limitées, elle a eu des effets destructeurs sur l’État malien. Cette insertion, en conformité avec les préceptes libéraux de libre-échange véhiculés par les institutions internationales, a signifié un désarmement douanier. Les droits de douane constituant des rentrées fiscales conséquentes dans un pays où la pauvreté du plus grand nombre rend difficiles des prélèvements sur les revenus ou la consommation, ce désarmement a constitué une perte substantielle de ressources étatiques dans un pays qui cumule les obstacles au développement, comme nous l’avons évoqué précédemment. Le rôle de l’État malien passait ainsi graduellement d’acteur central du développement du pays et de la construction nationale malienne à celui d’acteur impuissant, laissant la place aux gestionnaires d’une aide internationale ou charitable sans cesse plus nécessaire13. Cette réduction des capacités de financement de l’État est particulièrement critique lorsque le regard se porte sur la fracture Nord-Sud du pays. Les plans de développement pour résorber ces disparités, venus en conclusion des différents soulèvements qu’a connus le Nord14, ont échoué en partie du fait de l’insuffisance des moyens mobilisés par les pouvoirs publics. Ces échecs répétés n’ont pas manqué de perpétuer les sentiments de frustration des populations du Nord-Mali.
L’engagement de l’économie malienne dans la voie du libre-échange et le nouvel ordre économique mondial n’a pas pour seul effet une moindre encaisse de droits douaniers, il s’accompagne également d’un mode de gestion institutionnel et international des différends commerciaux. La crise internationale du coton a ainsi contribué à affaiblir la crédibilité du pouvoir politique aux yeux des planteurs maliens. Les origines de cette crise sont bien connues. Une situation durable de surproduction cotonnière a entrainé une baisse continue des prix internationaux de ce produit, touchant particulièrement les planteurs africains. Pour ceux-ci, les effets de la baisse des prix d’exportation du coton étaient encore aggravés par l’appréciation de l’euro, monnaie à laquelle le taux de change de la monnaie locale, le franc CFA, est fixement rattaché, par rapport au dollar, monnaie dans laquelle s’effectuent les transactions commerciales sur la matière. L’écart entre le prix du produit à l’exportation (en dollar) et le prix interne (en franc CFA) payé aux planteurs maliens n’a cessé de se creuser, mettant à mal le système de garantie agricole. L’entreprise publique chargée de la mise en œuvre de ce système, la CMDT, y a trouvé des déficits records et un endettement insupportable. Il est devenu inéluctable de réduire le prix interne payé aux planteurs15 malgré des conséquences immédiates sur leurs revenus et leurs capacités d’investissement et d’adaptation. Avec, en résultat, leur découragement : la production de coton est passée de 617 000 tonnes en 2005 à 250 000 en 2008 et le quasi abandon de « l’or blanc », une filière qui portait tant l’espoir d’un développement futur et faisait vivre, en son meilleur temps, trois millions de Maliens (un quart de la population).
Il est notoire que les subventions16 largement distribuées aux plantations cotonnières amé-ricaines expliquent en large part la durée et la gravité de cette crise. La légalité de ces aides américaines au regard des principes reconnus de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) était contestable et pouvait constituer un différend commercial en raison des lourds dégâts supportés par certaines économies africaines, le Mali, bien sûr, mais également le Bénin, le Burkina Faso. Le gouvernement malien, associé à trois autres pays africains à travers l’Association cotonnière africaine, a tenté d’obtenir réparation des dommages subis par la CMDT et les planteurs maliens, sans pouvoir pour autant avoir gain de cause et faire réparer l’injustice faite à ses citoyens. La mondialisation possède des règles qui ne s’interprètent et ne se contournent pas de la même manière selon que l’on est dans les Centres ou les Périphéries. Pour le pouvoir politique, cet échec a représenté un véritable camouflet : il venait de faire la preuve qu’il était incapable de défendre les intérêts légitimes de ses compatriotes face à l’extérieur.
L’insertion du Mali dans l’économie mondialisée ne se limite pas à l’acceptation des règles du libre-échange, il s’accompagne également d’une ouverture de l’économie nationale aux investissements étrangers et du respect de l’injonction des institutions internationales à privatiser les entreprises publiques. L’État malien devait y trouver de nouvelles déconvenues. Du fait de telles injonctions, la société nationale d’électricité, Énergie du Mali (EDM) a fait l’objet d’une privatisation, dans laquelle la société française Saur internationale17 prenait une participation de 60 % au capital d’EDM. En 2003, la montée des tensions sociales a débouché sur une grève de 48 heures soutenant des revendications portant sur les salaires, les retraites et les prix des services publics. Le gouvernement d’Amadou Toumani Touré, en exerçant sa fonction d’arbitre dans ce conflit social, adopta plusieurs mesures dont l’abaissement des tarifs de l’eau et de l’électricité. Cette dernière mesure était inacceptable pour la Saur internationale, d’où un différend entre l’investisseur étranger et l’État malien. Ce dernier n’était pas à court d’argument pour justifier sa décision. Le non respect du programme d’investissement prévu pour EMD ne manquait pas de pertinence. L’arbitrage du différend fut confié à l’instance habilitée de la Banque mondiale et ne déboucha pas sur un règlement satisfaisant pour les deux parties puisque la Saur a profité de l’occasion pour se retirer du capital d’EDM18, laissant à l’État malien le soin de trouver un nouveau partenaire19. La déconvenue n’est pas ici économique. Au plan juridique, comment est-il possible de juger un État qui s’est trouvé dans la nécessité de défendre une mesure de politique sociale intérieure, relevant de l’exercice de la plus élémentaire souveraineté, devant une cour d’arbitrage new-yorkaise ? L’affaiblissement de l’État malien se manifeste alors sous la forme d’une remise en cause de l’usage des attributs de sa souveraineté. D’une part est remise en cause la souveraineté de l’État en matière de politique sociale, mais, plus grave encore, l’existence d’un pouvoir judiciaire national ayant une pleine responsabilité sur le traitement des affaires intérieures. Il est facile d’imaginer ce que furent les questionnements des syndicalistes maliens, qui étaient porteurs de ces revendications, sur la nature de leur interlocuteur politique et de la confiance qu’il était possible de lui accorder.
Les investissements étrangers dans les activités minières ont aussi apporté les symptômes habituels de la « malédiction des matières premières ». La première de ces manifestations est le « bras de fer » permanent qui oppose les entreprises extractives à l’État. Celui-ci doit dépenser une bonne part de son énergie pour les contraindre à prendre en compte les intérêts du pays qui les accueille. Ainsi, au début de 2008, ce genre de conflit a atteint un sommet puisque le gouvernement dut interrompre l’activité de 70 entreprises minières au motif que celles-ci ne respectaient pas les dispositions des contrats qui les liaient à l’État malien20. Le climat délétère de suspicion de clientélisme et de corruption que produisent les pratiques trop fréquentes de ces entreprises constitue un second symptôme. Ainsi, en avril 2008, suspecté de corruption, le Ministre malien des mines, de l’énergie et de l’eau, Ahmed Sow, a-t-il été contraint de démissionner21. Le discrédit qui frappe alors le pouvoir politique constitue un nouveau facteur d’affaiblissement. L’impartialité et la légitimité de ce pouvoir sont ici remises en cause. Le lien de confiance qui devrait être établi entre gouvernants et gouvernés n’existe plus.
Le travail de sape exercé par la mondialisation contre le pouvoir politique central malien semble donc au cœur de la maladie qui a frappé l’État. Ce constat n’est pas nouveau. Déjà, en 2004, Roland Marchal écrivait-il, à propos des conflits en Afrique : « D’une part, les conflits sur le continent s’inscrivent dans une histoire propre qui n’est pas seulement scandée par la guerre froide et son terme, mais aussi par le prolongement du cycle de l’endettement et de l’intervention massive des institutions de Bretton Woods (Fonds monétaire international, Banque mondiale, …). S’il faut se garder d’en tirer des conséquences univoques, on doit noter que, partout, cette intervention a conduit à un affaiblissement considérable de l’État, en réduisant sa capacité d’encadrement de la société et en minant sa puissance symbolique par la multiplication des conditionnalités, c’est-à-dire de limitation à sa souveraineté22 ». La gravité de cette maladie mérite aujourd’hui d’être mieux précisée. Ce sont les missions de développement du pays et de construction d’une société que compromet cette maladie. Doutant de la capacité à les défendre d’une représentation nationale à la souveraineté diminuée, devenus méfiants envers l’impartialité et la légitimité du pouvoir, les gouvernés ne sont plus guère liés aux gouvernants et, à travers le délitement de ce lien, ce sont les solidarités entre citoyens qui ne peuvent subsister. La crise de l’État peut alors devenir une crise de société, dès lors que le vide d’un lien social national se trouve combler par la réactivation des anciennes solidarités ethniques ou tribales.
Il est alors permis de s’interroger sur la signification de la croissance de l’économie vers le
malienne que nous avons constatée précédemment. Cette croissance peut être perçue comme n’ayant aucune signification, économique. Elle ne serait qu’un chiffre mesurant la seule augmentation du PIB « observé », c’est-à-dire hors des activités informelles. Celle-ci ne peut plus être la marque d’un quelconque progrès à la dimension d’une nation, faute de la construction de cette dernière ou en raison de sa déconstruction en marche. Nous serions alors très loin d’un développement. Pire encore cette croissance peut aussi être perçu comme une croissance destructrice d’une structure productive préexistante et d’un ordre social empêché d’évoluer progrès. Elle serait le produit de la mise en « coupe réglée » du pays, une
croissance apparente reposant sur le bas coût du travail et du bradage généralisé de ses ressources23 qui, en stimulant les exportations et les investissements étrangers, permettraient à la fois de produire plus et de rétablir un équilibre de la balance des paiements du pays. Ainsi l’effacement de l’État serait à la fois la condition et la conséquence de cette exploitation, sous capital étranger, des travailleurs, des produits de leur travail et des richesses naturelles du pays. Les processus de mondialisation apparaîtraient alors sous des aspects bien moins heureux.

Patrice Allard

Un message, un commentaire ?

Qui êtes-vous ?

Pour afficher votre trombine avec votre message, enregistrez-la d’abord sur gravatar.com (gratuit et indolore) et n’oubliez pas d’indiquer votre adresse e-mail ici.

Ajoutez votre commentaire ici
  • Ce champ accepte les raccourcis SPIP {{gras}} {italique} -*liste [texte->url] <quote> <code> et le code HTML <q> <del> <ins>. Pour créer des paragraphes, laissez simplement des lignes vides.