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Article 2 : Le Ghana face aux firmes transnationales dans le secteur de l’électricité

vendredi 16 avril 2004

Le Ghana
face aux firmes transnationales
dans le secteur de l’électricité


Antoine Brawand

Le Ghana, pays d’Afrique occidentale de 20 millions d’habitants, a réalisé en 2003 un Produit intérieur brut de 7,4 milliards de dollars1. Il parvient difficilement à mobiliser les moyens technologiques et financiers considérables nécessaires au développement de ses infrastructures de base. Il cherche par conséquent à trouver dans le monde des partenaires publics et privés qui disposent de ces moyens.
Depuis 1957, année de son indépendance, le Ghana a négocié de nombreux accords avec des firmes transnationales, notamment dans le secteur de la production d’électricité. Aujourd’hui, 40 % de la population est raccordée au réseau électrique. Au Ghana, les principales sources d’énergie restent le bois (70 % de la consommation), les produits dérivés du pétrole (20 %) et l’électricité (10 %). Ces quelques chiffres permettent de comprendre qu’un meilleur approvisionnement en énergie électrique représente un facteur-clé du développement au Ghana.
Dans cet article, nous aborderons quelques accords entre des firmes transnationales et le Ghana. Ont-ils bénéficié aux deux parties ?

1 – Le pacte Nkrumah – Kaiser : abondance d’électricité
En 1957, le Ghana proclamait son indépendance et devenait un des guides de la décolonisation. Il comptait alors 6 millions d’habitants disposant d’un revenu moyen relativement élevé, proche du niveau atteint par la Côte d’Ivoire et représentant le double de celui du Nigeria. La structure économique du pays restait toutefois typiquement coloniale. Le Ghana exportait essentiellement des produits primaires agricoles (cacao), forestiers et miniers (or). Il importait la plupart des produits manufacturés qu’il utilisait.
Le Président Kwame Nkrumah chercha à transformer cette structure par des nationalisations, la création d’activités se substituant aux importations et par un programme d’investissement ambitieux. Ces interventions de l’Etat devaient fournir une base économique et sociale à l’indépendance politique. Il bénéficia au départ d’un cours favorable du cacao (alors le premier produit d’exportation du pays) et d’une situation financière relativement solide.
Un élément-clé du programme fut la production d’électricité à l’aide d’une ressource locale abondante : l’eau de la Volta. Le bassin de ce fleuve s’étend sur 400 000 km2, dont environ 160 000 km2 sont sur le territoire ghanéen et le reste au Burkina Faso principalement.
La construction du barrage d’Akosombo, achevée en 1966, procura au Ghana une source d’électricité avantageuse. Ce barrage a une retenue d’eau de 150 milliards de m3 qui s’étend sur 8 500 km2. Par sa surface, c’est le plus grand lac artificiel du monde. Environ 80 000 personnes furent déplacées. De 588 MW (mégawatts) en 1966, la capacité installée de la centrale électrique d’Akosombo fut portée à 912 MW en 1972 et, avec le barrage de Kpong édifié en aval, à 1 072 MW en 1982.
Le Ghana n’avait pas besoin d’une telle capacité. Pour assurer un débouché important et régulier à la production d’Akosombo, il conclut un contrat de fourniture d’électricité d’une durée de 30 ans (renouvelable pour une période supplémentaire de 20 ans) avec la Volta Aluminium Company Ltd (VALCO). Celle-ci est une filiale de la Kaiser Aluminium Corporation basée à Houston, aux Etats-Unis.
La VALCO construisit une fonderie à Tema, près du port. Elle y réalise la réduction électrolytique d’alumine importée qu’elle réexporte en majeure partie sous la forme d’aluminium brut. En outre, le Ghana conclut des contrats de livraison d’électricité avec le Bénin et le Togo.
Le Ghana étant exportateur de bauxite, il avait été prévu au départ qu’au bout d’une dizaine d’années, la VALCO s’approvisionnerait au Ghana. Cela supposait une forte augmentation de l’extraction de bauxite et sa transformation locale en alumine. Le Gouvernement ghanéen et la VALCO ne sont jamais parvenus à s’entendre sur les modalités, notamment financières, de cet investissement supplémentaire.
Entre 1967 et 1989, la Volta River Authority (VRA), société d’Etat chargée de la construction du barrage et de son exploitation, a vendu les deux tiers de sa production d’électricité à un prix très bas à la VALCO, ainsi qu’au Bénin, au Togo et à la Côte d’Ivoire2. Au cours de cette période, la demande d’électricité du Ghana est restée relativement basse.
Le vaste programme de développement lancé par le Président Nkrumah fut en effet interrompu faute de financements suffisants (en partie à cause de la chute du cours du cacao). Après le coup d’Etat de 1966, le Ghana connut une succession de régimes militaires et civils. L’économie formelle se désagrégea et le revenu par habitant chuta d’un tiers en moyenne. En 1982-83, le pays dut, en outre, faire face aux conséquences dramatiques d’une terrible sécheresse, de la chute des termes de l’échange et de l’expulsion, par le Nigeria, de plus d’un million de Ghanéens. Cependant, dès 1984, l’économie connut une vive reprise grâce au rétablissement de la stabilité politique (après la prise de pouvoir de J. J. Rawlings, fin 1981), le retour des pluies, l’amélioration des termes de l’échange et le rétablissement des financements extérieurs, suite à l’adoption d’un programme de redressement économique.

2 – Manque de réinvestissements : pénurie d’électricité
Après la vive reprise observée au milieu des années 80, la croissance de l’économie ghanéenne ralentit. Entre 1990 et 1997, le PIB augmenta seulement de 4,2 % par an. Compte tenu de la forte progression démographique (estimée à 2,8 %), le revenu moyen par habitant augmenta très peu. Les disparités sociales s’étant accrues, beaucoup de Ghanéens constatèrent avec amertume qu’ils s’étaient appauvris.
Au cours de cette période, la consommation d’électricité des ménages et des entreprises augmenta de 12 % par an, celle des mines de 11 %. Pour satisfaire cette demande très dynamique, la VRA commença à importer du courant ivoirien3 à des tarifs élevés et elle réduisit ses fournitures à la VALCO en s’acquittant de fortes indemnités contractuelles.
Les causes principales de la forte hausse de la consommation sont l’urbanisation rapide (dans la région d’Accra surtout), l’expansion des activités minières (notamment aurifères) et l’accession d’une fraction de la population à des équipements utilisant beaucoup d’électricité (climatiseurs, réfrigérateurs, congélateurs, etc.). Le maintien de tarifs bas n’a pas encouragé les économies d’énergie. Contrairement à une idée largement répandue, l’électrification des régions rurales a peu contribué à la hausse de la consommation nationale. Créée en 1987, l’administration chargée de la distribution du courant dans le nord du pays a seulement absorbé 3,5 % des ventes de la VRA en 19974.
D’autre part, depuis la construction des barrages d’Akosombo et de Kpong, la pluviosité a baissé à cause de la déforestation dans la région et du changement climatique dans le monde. Pour compenser ce phénomène et pour faire face à la hausse de la demande, la construction de nouveaux ouvrages aurait dû être entreprise dès le début des années 90. A cause du surendettement du pays, les autorités repoussèrent ces investissements.
En 1997, les pluies ont été particulièrement faibles. Comme la VRA avait utilisé trop d’eau les années précédentes, le niveau du lac Volta est presque tombé, en 1998, au minimum nécessaire à l’exploitation. Elle a alors brutalement restreint ses livraisons. Elle a racheté, une fois de plus, du courant dû à la VALCO, réduit les fournitures au Bénin et au Togo, et fait couper le courant 12 heures sur 24 dans les villes. La pénurie d’électricité, les coupures de courant intempestives et les hausses des tarifs ont frappé le plus durement l’industrie manufacturière et certaines activités artisanales. Les mines, qui payaient un tarif relativement élevé, ont subi des réductions moins sévères.
La Electricity Company of Ghana (ECG), société publique chargée de la distribution du courant aux ménages et aux entreprises, a quadruplé ses tarifs en 1998. Elle a ainsi réduit son déficit chronique et elle a commencé à payer à la VRA un prix “économique” du kWh, c’est-à-dire un prix qui se rapproche du coût de l’énergie livrée par des centrales fonctionnant au fioul. Le slogan « De l’énergie chère vaut mieux que pas d’énergie » a servi à justifier ces hausses5. Notons que pour les ménages et les petites entreprises, les tarifs sont restés progressifs, selon l’importance de la consommation.
Le démarrage progressif de la centrale thermique de Takoradi à partir de décembre 1997 (voir section suivante) et le retour des pluies dès 1998 ont favorisé la relance de la production électrique. Simultanément, à cause de la récession économique de 1999-2000, la croissance de la demande a un peu ralenti. Pouvait-on donc déjà oublier la pénurie d’électricité ? Dès 2001, les pluies ont de nouveau diminué, entraînant une chute de la production hydroélectrique en 2002 et surtout en 20036. La VRA a dû rationner le courant en 2003. En outre, invoquant le cas de force majeure, elle a très fortement réduit les fournitures à la VALCO. Celle-ci réagit en suspendant ses activités en automne 2003. L’approvisionnement du reste du réseau semble maintenant avoir été rétabli.

3 – L’ouverture aux firmes transnationales
Il n’est pas exact que les autorités ghanéennes n’ont rien fait pour prévenir le déséquilibre grandissant entre l’offre et la demande dans le secteur de l’électricité. Conscientes de ce déséquilibre et sachant que la production d’électricité dépend de la chute des pluies dans le bassin de la Volta, elles avaient fait préparer plusieurs projets de centrales thermiques. La VRA étant responsable de ce secteur, il apparaissait clairement qu’elle devait prendre l’initiative de la préparation des projets, de la recherche du financement (avec l’appui du Ministère des finances), des appels d’offres et de l’adjudication des travaux. Le lancement d’un premier projet de centrale thermique près de Takoradi,7 au début des années 90, se heurta néanmoins aux réticences de la Banque mondiale, soucieuse tout d’abord de l’état des finances de la VRA et de l’Etat ghanéen. De plus, la Banque mondiale estimait que le secteur privé devait jouer un rôle moteur dans le développement du secteur électrique.
Le Ghana ne possédant pas une industrie des équipements électriques, l’ouverture exigée par la Banque mondiale allait favoriser l’implantation de sociétés étrangères. Pour faciliter leur entrée dans le secteur de l’énergie, le gouvernement entama un processus de réformes et d’entente avec les institutions financières internationales. Il reçut aussi l’appui des agences de coopération bilatérale intéressées par l’accès à ce nouveau marché (de l’USAID notamment).
En 1997, le Parlement ghanéen adopta des lois instituant une commission de l’énergie et une commission de contrôle des services publics8. Ces lois autorisent le secteur privé à investir dans le secteur de l’énergie et à posséder des centrales électriques. La VRA qui reste une entreprise publique, peut également construire et posséder des centrales, seule ou dans des opérations conjointes. La commission de contrôle des services publics doit fixer les tarifs à des prix qui couvrent les coûts de production et de distribution, en principe sans interférence du pouvoir politique. Cette disposition avait été jugée indispensable à la participation du secteur privé. La loi stipule toutefois que les petits utilisateurs devront bénéficier d’un tarif abordable.

4 – Le partenariat entre la Volta River Authority et CMS Generation
Entre-temps, la Banque mondiale avait accepté de soutenir le projet de centrale thermique de Takoradi, moyennant une réalisation par étapes. En 1995, la VRA attribua les travaux à la société américaine CMS Generation9 qui recourut à son tour aux services du constructeur General Electric. Celui-ci mit en service une première turbine de 110 MW en décembre 1997 et une seconde quelques mois plus tard. La VRA a ainsi pu compenser, en partie et au dernier moment, la baisse de la production hydraulique de 1998. En 1999, General Electric mit en service une troisième turbine à la centrale thermique de Takoradi, portant ainsi sa capacité à 330 MW.
Dans le cadre, cette fois, d’un accord de partenariat pour l’extension de la centrale thermique de Takoradi, entre la VRA et CMS Generation, celle-ci installa deux autres turbines. La construction d’une dernière turbine est en cours. A son achèvement, la capacité totale du complexe de Takoradi s’élèvera à 660 MW. La VRA et CMS Generation ont investi des fonds propres dans l’opération, obtenu un crédit de la Société financière internationale (affiliée à la Banque mondiale) et emprunté sur le marché des capitaux.
Les modalités de la collaboration entre la VRA et CMS Generation ont donc évolué dans le temps : la VRA a confié la première tranche de travaux à la société américaine en restant l’unique propriétaire de l’ouvrage. Pour la seconde tranche, elle a mobilisé les capitaux en collaboration avec le partenaire qui est co-propriétaire de l’ouvrage. La Banque mondiale qui ne voulait pas que la VRA s’endette davantage avait recommandé ce nouveau type d’accord.

5 – Nouvelles mesures pour attirer les investisseurs
La Banque mondiale a aussi accepté de financer, avec le concours de la Banque européenne d’investissement, la modernisation de la centrale hydroélectrique d’Akosombo. Cette opération a commencé en 1999 et devrait s’achever l’année prochaine. Elle permettra d’assurer le fonctionnement de la centrale au cours des 25 prochaines années et d’en augmenter la capacité d’environ 10 %.
Ces réalisations devraient porter la capacité de production du Ghana à près de 1 900 MW d’ici un an, dont 1 200 MW d’origine hydraulique et 700 MW d’origine thermique. La capacité aura augmenté de 70 % par rapport à 1997. La production thermique est à l’abri des aléas de la météorologie, mais son coût est plus élevé.
Se basant sur des engagements publics et privés obtenus au moment de la “crise de l’énergie”, les autorités ghanéennes avaient adopté des objectifs plus ambitieux. En mars 1998, à l’occasion d’une visite à Accra, le Président Clinton avait promis un appui technique et financier très vaste. Quelques mois après, un groupe d’experts américains et ghanéens mandatés par le Gouvernement des Etats-Unis avait remis au vice-président J. A. Mills un rapport intitulé An Energy Roadmap for Ghana : From Crisis to the Fuel for Economic Freedom10. Ce rapport proposait d’accélérer la libéralisation afin de favoriser une croissance plus rapide.
Dans une déclaration diffusée en 1999, le Gouvernement ghanéen réaffirma sa volonté de réformer le secteur de l’énergie afin d’attirer plus d’investissements privés11.
Ce document mentionnait quatre sociétés américaines et une britannique qui avaient annoncé des propositions pour l’édification de nouvelles centrales thermiques au Ghana. Le Gouvernement ghanéen précisa toutefois que ces projets seraient mis au concours après une nouvelle évaluation des besoins.
La même année, une société espagnole, Union Fenosa ACEX, conclut un accord avec la Electricity Corporation of Ghana en vue de la construction d’une centrale de 80 MW dans la zone industrielle de Tema. Basée dans le centre et le nord de l’Espagne, cette société a commencé à créer des filiales à l’étranger à partir de 1988. Elle prend notamment des participations dans des entreprises privatisées dans des pays en développement ou en transition vers l’économie de marché12.
Enfin, un consortium britannique réactualisa un projet de barrage à construire dans les gorges de Bui, sur la Volta noire13. Il aurait une capacité de 200 à 400 MW. Ce projet est critiqué pour des raisons de rentabilité et de protection de l’environnement. Le lac d’accumulation recouvrirait partiellement un parc national. La production d’électricité y serait soumise aux mêmes aléas climatiques qu’à Akosombo.
Des causes très diverses ont empêché la concrétisation de ces nouveaux projets d’investissement. L’amélioration passagère de l’approvisionnement électrique (1999-2001) et la suspension de la production d’aluminium brut (par la VALCO) depuis une année ont entraîné des incertitudes quant à l’évolution du marché de l’électricité. La construction d’un gazoduc qui permettra aux centrales ghanéennes de s’approvisionner en gaz du Nigeria a été retardée. Les investisseurs voulaient des garanties concernant l’écoulement des productions prévues et les règles de calcul des tarifs14. Enfin, l’année qui précéda les élections présidentielles et législatives de décembre 2000 fut marquée par de grandes incertitudes politiques15.
Le nouveau gouvernement souhaite doubler la capacité de production électrique en vingt ans. Pour commencer, il prévoit d’augmenter cette capacité de 110 MW par an. Chaque tranche nécessitera un investissement de 75 millions de dollars16.
Pour attirer davantage d’investissements privés, le Ministère de l’énergie a annoncé la mise en place de mécanismes légaux et réglementaires favorables aux producteurs indépendants. Une entreprise publique de transmission leur garantira l’accès aux clients potentiels. La distribution du courant sera partiellement libéralisée. Les tarifs fixés par la commission de contrôle des services publics devront couvrir les coûts de production17.

6 – Un gazoduc entre le Nigeria, le Bénin, le Togo et le Ghana18
La centrale thermique de Takoradi fonctionne actuellement au fioul. Le carburant provient du Nigeria et le transport s’effectue par bateaux. Il s’agit d’une solution provisoire relativement onéreuse. Or, le Nigeria dispose d’excédents considérables de gaz que les compagnies pétrolières brûlent à l’air libre, aggravant ainsi la pollution de l’atmosphère. Elles préféreraient vendre ce gaz à des conditions avantageuses. Le système d’alimentation des brûleurs de la centrale de Takoradi peut être adapté pour l’utilisation du gaz.
D’après une étude de la Banque mondiale, un gazoduc d’un millier de kilomètres reliant le Nigeria, le Bénin, le Togo et le Ghana reviendrait à environ 500 millions de dollars. Son exploitation serait rentable. Après de longues négociations et des études supplémentaires, les 4 pays se sont associés avec Chevron et Shell pour constituer la West African Gas Pipeline Company (WAPCO). Ce consortium construira, entretiendra et gérera l’ouvrage. Son capital se répartit comme suit :
– Chevron Nigeria Limited 36,7 %
– Nigeria National Petroleum Corporation 25 %
– Shell Petroleum Development Corporation 18 %
– Ghana National Petroleum Corporation 16,3 %
– Société Béninoise de Gaz 2 %
– Société Togolaise de Gaz 2 %
Selon ses promoteurs, le projet revêt de nombreux avantages :
– le remplacement du fioul par du gaz abaisserait considérablement le prix de l’électricité ;
– l’approvisionnement des populations en gaz et en électricité à des conditions avantageuses réduirait l’utilisation du bois et contribuerait donc à la protection de la forêt ;
– la combustion du gaz dans des centrales thermiques dégage moins de CO2 que le brûlage en torchères ;
– la coopération entre les pays partenaires favorisera l’intégration régionale19.
Au nombre des inconvénients figure la concurrence imparfaite caractérisée par un petit nombre d’acteurs et le manque de transparence. Les deux sociétés pétrolières Chevron et Shell fourniront le gaz pour le compte de la Nigeria National Petroleum Corporation. Les vendeurs réunissent près de 80 % du capital du consortium. Le Ghana représentera, semble-t-il, plus des trois quarts du marché. Pour commencer, la centrale thermique de Takoradi sera le principal client.
Les deux organisations non gouvernementales Environmental Rights Action et Friends of the Earth établies au Nigeria et au Ghana ont diffusé une brochure intitulée : Pipe Dream, The West African Gas Pipeline Project and the Environment. Elles ont critiqué le manque d’information sur les accords, l’absence de consultation des commu-nautés locales touchées par le projet, le risque de violences et les atteintes à l’environnement20.
La question de la sécurité de l’approvision-nement doit être soulignée. Le Ghana recourt aux centrales thermiques pour compléter sa production hydroélectrique et pour se prémunir contre les aléas climatiques. Cependant, l’instabilité politique du Nigeria et les conflits dans le delta du Niger représentent également des risques.

7 – Quel pouvoir de négociation ?
Le Ghana a une longue expérience des négociations avec les firmes transnationales, en particulier dans le secteur électrique. La principale difficulté a été et est encore de faire respecter effectivement le principe de la réciprocité.
Le contrat avec la VALCO, filiale de Kaiser Aluminium Corporation, a permis au Ghana de trouver les financements nécessaires à la réalisation du barrage d’Akosombo et de disposer ainsi d’une source d’électricité avantageuse. Les règles de révision périodique du prix de l’électricité fournie à la VALCO étaient toutefois trop rigides. Elles n’ont pas permis à la Volta River Authority de relever suffisamment ce prix pour lui permettre d’effectuer de nouveau investissements (y compris la modernisation de la centrale d’Akosombo) lorsque, suite à la progression de la demande nationale et au changement climatique, des pénuries sont devenues prévisibles. La responsabilité de cette situation revient évidemment aussi aux autorités ghanéennes qui n’ont pas augmenté assez tôt les tarifs très bas dont bénéficiaient par exemple les propriétaires d’installations de climatisation.
La Kaiser Aluminium Corporation aurait sans doute eu elle-même intérêt à faire preuve de plus de souplesse. Les pénuries de courant ont en effet obligé la VRA à invoquer de plus en plus souvent le cas de force majeure et à réduire les fournitures d’électricité. Subissant en 2003 à la fois une très forte réduction de courant et confrontée à l’exigence par le nouveau gouvernement d’une renégociation de certaines clauses du contrat, la VALCO a suspendu la production et mis les employés au chômage technique. La Kaiser Aluminium Corporation se trouvant pour sa part au bord de la faillite, s’est mise à vendre des filiales et elle a proposé à la VRA de racheter la VALCO. Le Gouvernement ghanéen est actuellement divisé quant à la suite à donner à cette offre.
Quant au partenariat entre la VRA et CMS-Generation dont la maison-mère est également basée aux USA, il a permis au Ghana de disposer enfin de sa première centrale thermique. Située près de Takoradi, à proximité des zones minières, cette centrale compense dans une certaine mesure les chutes de la production hydraulique en période de sécheresse prolongée. Le partenaire a fourni la technologie et il a effectué le montage financier du projet. Compte tenu du surendettement du Ghana, cette solution semble avoir été judicieuse. Les inconvénients sont la dépendance technologique et le prix du courant produit, pour le moment, avec du fioul importé du Nigeria.
Après la réalisation du gazoduc ouest – africain qui reliera le Nigeria, le Bénin, le Togo et le Ghana, la centrale thermique de Takoradi sera reconvertie. Grâce au gaz, elle produira du courant moins onéreux. La facture pétrolière du Ghana devrait ainsi se trouver allégée. La négociation du prix du gaz ne sera toutefois pas facile, car les vendeurs occupent une position dominante au sein du consortium. Enfin, à cause des conflits non résolus dans le delta du Niger, les risques d’interruption de l’approvisionnement ne sont pas négligeables.
Pour disposer d’un meilleur pouvoir de négociation, le Ghana devra réduire sa dépendance énergétique. Avec un peu de chance et grâce aussi à la hausse des cours mondiaux, les gisements offshore de pétrole et de gaz découverts près de la Côte d’Ivoire seront bientôt exploitables. Cependant, le taux de progression de la consommation d’électricité a représenté le triple du taux de croissance du PIB entre 1988 et 1997. Depuis, ce ratio a sans doute baissé. Si le Gouvernement parvenait à le réduire encore plus, les investissements futurs dans la production d’électricité contribueraient davantage à l’accélération de la croissance économique. Dans ce but, il conviendrait de renforcer la politique d’économie d’énergie que le Ghana mène depuis l’apparition de pénuries1.

 Le Ministère de l’énergie a par exemple financé la diffusion de la brochure Energy Wise.“Dos and Don’ts” of Electricity Use. Saving Energy Today for a Brighter Tomorrow. Accra, The Energy Foundation, 21 p.

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