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Article 1 : La sécurité hydrique : analyse critique d’un concept émergent

vendredi 17 octobre 2014

La sécurité hydrique :
analyse critique
d’un concept émergent

Yvan Renou

Lors du discours de clôture du 6ème Forum mondial de l’eau à Marseille en mars 2012, Loïc Fauchon, président du Conseil mondial de l’eau, se fit très explicite quant au cadrage normatif qui oriente désormais la mise en ouvre des politiques de l’eau au niveau international : « Faire accepter que la sécurité de l’eau soit érigée en priorité planétaire relève d’une volonté internationale exceptionnelle, basée sur l’engagement des Nations Unies et l’adoption d’un ou plusieurs traités internationaux qui irrigueront ensuite les politiques nationales et locales. À travers elle, il s’agit de garantir une croissance acceptable et un développement harmonieux. […] Ce que le monde attend de nous aujourd’hui, c’est qu’au temps des incantations succède le temps des solutions. Et des réalisations. Car au-delà des discours et des déclarations, notre planète a besoin d’actes concrets et crédibles »2.
Portée par une diversité d’acteurs depuis le début des années 1990 et trouvant une première stabilisation notionnelle en 20003, ce « paradigme émergent »4 semble s’imposer au sein de la communauté mondiale de l’eau potable et de l’assainissement : doté d’une certaine opérationnalité, il serait porteur de « solutions » susceptibles de répondre à la diversité des défis posés par la gouvernance de l’eau (assurer les besoins de base, sécuriser l’alimentation, protéger les écosystèmes, promouvoir la gestion partagée, gérer les risques naturels, valoriser l’eau dans toutes ses dimensions…)5.
Ce « consensus sécuritaire » relatif à la gouvernance des ressources en eau n’est cependant pas sans poser problèmes : le temps de solutions (problem solving), bien que légitime dans son ambition politique, doit s’articuler au temps de la qualification des problèmes (problem setting) pour être effectif. Qualifier sérieusement les situations problématiques, c’est-à-dire saisir simultanément les problématiques de gouvernance, de gouvernabilité et de gouvernementalité des ressources en eau pour instruire la décision, constitue aujourd’hui une priorité stratégique6. Cela revient notamment à reconnaître que les choix d’ordre technique et opérationnel ne peuvent ni faire abstraction de la complexité des situations locales à réguler, ni s’affranchir de la détermination collégiale de « règles de choix collectifs »7. Ces deux conditions sont aujourd’hui incontournables afin de répondre à l’enjeu primordial : construire un intérêt commun à l’échelle d’une société politique.
Après avoir cerné la diversité sémantique et la spécificité analytique de la notion de sécurité hydrique, nous montrerons que la mobilisation de cette dernière, par la dénégation de la complexité et l’affirmation de l’emprise du politique qu’elle induit, tend à mettre à distance l’impératif démocratique, seul à même de répondre aux enjeux portés par les « territoires mouvants » de l’eau.

La sécurité hydrique : émergence et contenu d’un concept

On revient sur l’évolution du cadrage normatif relatif à la gouvernance de l’eau au niveau mondial avant d’expliciter le contenu de la notion de sécurité hydrique.

Du consensus vert au consensus sécuritaire

Un rapide retour sur les politiques de l’eau au cours des quatre dernières décennies fait apparaître différentes séquences qui voient se succéder des politiques de l’offre dans les années 1970 et 1980 (cette dernière ayant été déclarée « décennie internationale de l’eau potable et de l’assainissement ») et des politiques centrées sur la « demande » à partir des années 19908. A la même époque, un nouveau consensus semble émerger qui vise à intégrer au sein d’analyses à dominante économique des considérations écologiques invitant à appréhender l’action des hommes comme une contribution au renouvellement des écosystèmes. On parle alors de gestion des ressources en eau. Les modèles de gestion de l’eau – initialement d’essence technico-économique – voient donc leur portée étendue aux questions socio-environnementales.
Dans un rapport publié en 19929, la Banque Mondiale soutient l’émergence d’un modèle original fondé sur le concept de gouvernance. Ce dernier se voit affublé d’un qualificatif normatif puisque l’institution n’hésite pas à parler de « bonne » gouvernance. La doctrine qui le sous-tend prône une réhabilitation de l’État, mais aussi de la société civile (via les processus participatifs) et l’adoption de partenariats public-privé. L’État est donc prié de respecter les règles d’efficience économique que sont la transparence, la décentralisation des pouvoirs et une nouvelle gestion publique. Il conserve une légitimité juridique dans la mesure où il lui est demandé de rédiger un code de l’eau et d’établir différents contrats (affermage, concession…) avec les opérateurs privés et la « société civile », présentés comme des acteurs incontournables afin de relever les divers défis de l’eau (notamment financiers et sociaux).
La même année, deux évènements importants vont contribuer à préciser plus nettement les principes de gestion des ressources en eau à l’échelle mondiale. En janvier 1992, Dublin accueille la Conférence Internationale sur l’Eau et l’Environnement et, en juin de la même année, c’est à Rio de Janeiro que se déroule la Conférence des Nations Unies pour l’Environnement et le Développement. Ces deux manifestations auront leur importance dans la mesure où les déclarations finales de ces rassemblements confirment le lien entre le développement durable et la gestion de l’eau. Ce dernier sera concrétisé dans le Chapitre 18 de l’Agenda 21 explicitant les principes de Gestion Intégrée des Ressources en Eau (GIRE) ou Integrated Water Ressources Management (IWRM).
On assiste donc, au cours des années 1990, à la diffusion d’un modèle unique, impulsé par les institutions internationales et fondé sur un présupposé qui fait du marché la forme de régulation la plus efficace. De nombreux groupes de réflexion s’interrogeant sur les liens entre accès à l’eau et développement se constituent. Sont ainsi crées en 1996 le World Water Council ayant pour la tâche d’élaborer une véritable politique mondiale de l’eau et le Global Water Partnership qui a pour mission d’en réaliser les propositions. Afin d’assurer le financement des principes qu’elles ont élaborés, ces différentes institutions se dotent en 2002 d’une instance d’opérationnalisation : le Panel mondial sur le financement des infrastructures en eau (initiative conjointe du Partenariat mondial de l’eau, Conseil mondial de l’eau et du 3ème Forum mondial de l’eau de Kyoto)10. Enfin, une dernière institution influente est le « World Commission on Water for the 21st Century » dont le rapport paru en 2001 et intitulé « A Water Secure World : Vision for Water, Life and the Environment » a fait grand bruit11. C’est donc une véritable « machine de guerre » qui s’est mise en place au cours des années 90 et qui a œuvré à créer et propager un consensus global d’inspiration libérale sur la gestion de l’eau à l’échelle mondiale.
Ce consensus s’est cependant fissuré car le concept de GIRE sur lequel il reposait s’est révélé peu opérationnel voire chimérique12. Une « coalition discursive »13 s’est alors formée afin de lui substituer une notion a priori plus robuste : la sécurité hydrique

Les éléments constitutifs de la sécurité hydrique

La gouvernance des ressources en eau est aujourd’hui soumise à des enjeux de plus en plus complexes : aux côtés des effets indésirables liés au changement climatique, un certain nombre de tendances s’accumulent et constituent progressivement une menace pour les eaux superficielles et souterraines (développement industriel non maîtrisé, urbanisation galopante, crise économique, financière et énergétique, multiplication des événements naturels extrêmes, perte de biodiversité, insécurité alimentaire...).
Le constat largement répandu dans les communautés épistémiques et politiques est que, à quelques exceptions près, les différentes approches de gouvernance de l’eau se sont avérées insuffisantes pour réduire l’ensemble des répercussions sociales et écologiques de ces tendances et que la sécurité hydrique est une approche prometteuse afin de faire évoluer les politiques de l’eau dans la bonne direction.
La définition de la sécurité hydrique a évolué au fil des quinze dernières années. Certaines des définitions proposées se veulent exhaustives, d’autres mettent l’accent plutôt sur un ou deux éléments relatifs à la sécurité hydrique et prennent appui sur un ou des champs disciplinaires spécifiques. Parmi les définitions non exhaustives qui portent essentiellement sur une seule discipline, identifions les blocs constitutifs de la notion :
• une eau potable propre et disponible (ingénierie ; infrastructures municipales) ;
• des services d’approvisionnement en eau fiables (développement) ;
• des mesures anti-terroristes visant à renforcer la sécurité des infrastructures en eau potable (le Corps américain des ingénieurs des eaux et le Département américain de la sécurité intérieure) ;
• la sécurité environnementale pour atténuer les conflits et les craintes en matière de sécurité nationale (science politique).
La première définition exhaustive de la sécurité hydrique a été donnée par le Partenariat mondial de l’eau lors du deuxième Forum mondial de l’eau 2000 : « La sécurité hydrique dans les ménages et au niveau de la planète sous-entend que chaque personne ait accès à une eau sûre en quantité suffisante et à prix abordable qui augmente leur chance de mener une vie propre, saine et productive en veillant à protéger et mettre en valeur l’environnement naturel ».
Prolongeant la sécurité humaine, promue par le Programme des Nations Unies pour le Développement en 1994, la sécurité hydrique, ou « sécurité eau » place donc initialement les besoins primordiaux en eau de l’individu au coeur de ses implications. Elle se confond alors avec la reconnaissance effective d’un droit de l’Homme à l’eau14.
Depuis plusieurs années, diverses disciplines telles que l’économie15, l’hydrologie16 et le génie17 proposent des conceptions de plus en plus holistiques. Dans l’ensemble, les définitions actuelles de la sécurité hydrique manquent de précisions et ne sont pas largement appropriées par la communauté mondiale de l’eau. En fait, de multiples définitions co-existent et entrent en concurrence les unes avec les autres. L’ambition de clarification est encore compliquée par le fait que chacune de ces définitions est construite sur des critères assez distincts renvoyant à la diversité des dimensions de la ressource elle-même.
Face à ces difficultés, Cook et Bakker18 proposent une nouvelle stabilisation de la notion en retenant la définition suivante : la sécurité hydrique peut être définie comme « l’accès durable à l’échelle des bassins versants à des quantités suffisantes d’eau de qualité acceptable pour assurer la protection de la santé humaine et celle des écosystèmes ». Cette définition présente l’avantage d’insister sur la nécessité d’une meilleure intégration de la planification du territoire et de l’utilisation de l’eau. D’après ces auteurs, les échelles (temporelles et spatiales) de la sécurité hydrique, auxquelles renvoient les problématiques de surveillance, d’évaluation et de prévisions, correspondent rarement aux échelles politiques. Dès lors, l’atteinte de la sécurité hydrique passe par un processus de gouvernance qui vise l’harmonisation des cycles politiques et écologiques. Sécurité hydrique et gestion intégrée des ressources en eau sont alors considérées comme des notions complémentaires (et non plus substituables), l’une portant sur les objectifs à atteindre sur un territoire donné, l’autre sur la manière de procéder pour y parvenir. Confrontée aux exigences concrètes et symboliques de la gouvernance des ressources en eau, cette approche se révèle cependant critiquable.

L’impasse sécuritaire : la complexité de la ressource et la démocratie déniées

L’eau est dans l’espace – y compris social – à la fois le fixe et le mouvant, l’assembleur et le destructeur, le mouvement perpétuel et l’aléa, le ponctuel et l’universel, le local et le global. De plus, son intervention, dans nos sociétés et à travers les territoires, est immatérielle : miroir de valeurs humaines fondamentales, de représentations et de constructions identitaires, support du développement économique, enjeu et argument de projets, d’idéologies du développement, de conceptions du « territoire » ou de la « Communauté » (nationale, par exemple). Ces réalités et ces représentations économiques, sociales et culturelles sont décisives dans les constructions sociales du parcours de l’eau et impliquent de s’approprier le paradigme de la complexité dans l’élaboration des politiques de l’eau. Or, il nous semble que le recours au concept de sécurité hydrique, en segmentant, isolant et réifiant les enjeux, tend à dénier (partiellement) cette dernière ainsi que la notion de démocratie qui lui est associée.

Quête d’autonomie versus reconnaissance des interdépendances systémiques

Dans un monde devenu majoritairement urbain19, les villes mondiales20 deviennent le lieu d’expérimentations diverses visant à assurer leur reproduction écologique, socio-économique et matérielle. Face aux nouvelles menaces surdéterminant leur développement et à une concurrence exacerbée liée à la mondialisation libérale, ces grandes agglomérations urbaines ont tendance à adopter des stratégies auto-centrées s’émancipant ainsi de la contrainte externe : « métabolisme circulaire » (circular metabolism), « boucles fermés » (close loops)…constituent le nouveau mantra des élites urbaines politico-économiques. S’appuyant sur différents leviers stratégiques (décentralisation de la production d’énergies, réutilisation des eaux usées, valorisation des déchets…), ces villes mondiales tendent ainsi à se désencastrer des réseaux de relations dans lesquels elles étaient enchâssés afin d’assurer leur propre développement. Cette quête d’autonomie, appuyée par une coalition d’acteurs politico-économiques aux intérêts bien compris (renouveler la dynamique urbaine d’accumulation du capital), ne pourra être que partielle, car elle butera fondamentalement sur la complexité du réel :
-  Les intérêts de la coalition urbaine dominante peuvent être contestés lors de mobilisations citoyennes questionnant l’orientation « techno-productive » des stratégies implémentées (production de nouvelles ressources) au détriment de stratégies économes orientées « demande »21 .
-  L’analyse économique qui préside à l’établissement de stratégies d’autonomisation urbaine est incomplète : si elle peut permettre d’assurer la reproduction des agglomérations dans le court-moyen terme, elle se révèle non viable dans le long terme. En effet, elle tend à ignorer l’externalisation (temporelle et spatiale) des coûts environnementaux induits par cette stratégie. Ces deniers sont en effet bien souvent différés dans le temps ou exportés dans d’autres espaces de référence22.
Au final, cette quête d’autonomie bute sur la non reconnaissance de la complexité du réel : elle cherche à rendre « divisible » la sécurisation des ressources23 alors que les enjeux concernant leur gouvernance sont par nature « communs », c’est-à-dire « indivisibles »24. À la suite de ces auteurs, nous pensons qu’il est alors nécessaire de procéder à un repositionnement analytique de la sécurisation urbaine intégrant les notions essentielles d’interdépendances mutuelles, de justice socio-environnementale et d’élaboration stratégique concertée.

Pilotage planifié versus co-adaptation non téléologique

Les sociétés contemporaines réalisent un peu plus chaque jour à quel point elles sont confrontées à des problèmes complexes. Du point de vue de l’écologie, les politiques de gestion des ressources naturelles sont remises en cause depuis plusieurs années. Elles s’étaient longtemps appuyées sur deux idées fausses : i) les réponses des écosystèmes à leur utilisation humaine sont linéaires, prévisibles, contrôlables, et ii) les systèmes humains et naturels sont séparés et peuvent être traités indépendamment.
Or, les systèmes sociaux et écologiques se comportent d’une manière non-linéaire, avec des seuils rythmant leurs dynamiques, dans le cadre d’intégrations très étroites25 : ils forment des « systèmes socioécologiques ». Ces systèmes sont plus ou moins résilients, c’est-à-dire plus ou moins capables de s’adapter aux changements, d’amortir les perturbations, de se réorganiser après des crises26 – une capacité amoindrie par une gestion rigide, visant à renforcer une illusoire stabilité des ressources naturelles. Les processus sur lesquels s’appuie la résilience sont variés, complexes et changeants, impliquant à la fois des individus et des organisations plus ou moins vastes. Ils sont indissociables d’une réflexion permanente sur l’efficacité des décisions, leur amélioration, les solutions alternatives possibles.
Ce basculement dans le pilotage de situations d’interactions (de la maîtrise et l’optimisation de situations considérées comme stables à la consolidation dans le temps de trajectoires de développement « soutenables ») doit être consolidée par une logique d’action non téléologique ou « effectuale »27,28 . Or, l’appel constant des partisans de la « sécurité hydrique » à un « pilotage planifié »29 des territoires de l’eau semble ne pas considérer ce basculement comme essentiel.

Segmentation spatiale des problématiques vs intégration territoriale des enjeux

Au regard de l’interaction entre les enjeux hydriques, énergétiques et alimentaires, la notion de sécurité hydrique apparaît très restrictive. Selon A. Thaite30, « sa déclinaison environnementale illustre moins une sécurisation de l’environnement que l’imbrication de celui-ci dans des enjeux stratégiques, c’est-à-dire jugés essentiels pour la stabilité de l’État, comme la production agricole, l’eau ou l’énergie ». Elle doit alors être « étendue ». En effet, si l’essentiel des tensions pour l’eau a une origine locale, les problèmes ne sont pas tous résolubles localement, et certains exigent une coopération à l’échelle du bassin hydrographique, à l’image de l’opposition entre les usages hydroélectriques, écologiques et agricoles de l’eau31. Comme on l’a évoqué, certains auteurs défendant la sécurité hydrique se réfèrent à la notion de bassin versant mais ils sont marginaux et leur démarche est peu informative sur la manière de décliner territorialement le concept qu’ils soutiennent.
Or, l’enjeu analytique se situe bien à ce niveau. Toujours, selon A. Thaite, « même si le bassin hydrographique ne peut fournir une indépendance alimentaire et énergétique aux pays qui le composent une production coordonnée en son sein permettrait de mieux résister aux variations de stocks et de cours mondiaux des matières premières agricoles et énergétiques, tout en donnant corps à la coopération régionale par l’interpénétration des intérêts politiques, des flux et des économies ». La sécurité hydrique, qui refléterait ainsi l’interpénétration des enjeux et non une segmentation des problématiques, protégerait davantage les besoins humains et la stabilité nationale et régionale.
Au final, le recours insistant à la notion de sécurité hydrique au cours des dernières années est selon nous révélateur d’une inflexion des raisonnements relatifs à la gouvernance des ressources en eau : le régime adaptatif et intégré semble de plus en plus délaissé au profit d’un régime en termes de « command and control » (voir tableau ci-après). Cette évolution analytique et normative témoigne selon nous d’une emprise de plus en plus marquée d’une coalition politico-économique sur la manière de configurer les politiques de l’eau au niveau mondial… faisant alors craindre une instrumentalisation de la notion32 (Kaika, 2005) alors que les enjeux à affronter sont immenses.

Conclusion : vers une sécurisation des jeux sociaux

La notion de sécurité hydrique contient des potentialités qui demandent à être consolidées analytiquement afin d’orienter durablement les politiques de l’eau au cours des prochaines décennies. Elle est cependant présentée dans une version appauvrie voire caricaturale dans certains documents émanant des grandes institutions internationales de l’eau. Afin d’en exploiter tout le potentiel réformateur, il conviendrait selon nous de placer cette notion au sein d’un référentiel analytique intégrant une diversité de concepts institutionnels socio-systémiques. Ainsi, il s’agirait de s’assurer qu’un tel concept puisse opérer efficacement au sein d’une réalité complexe ancrée dans un tissu institutionnel riche et varié.
À cet égard, l’approche en termes de « jeux » développée par Ost et Kerchove33 nous apparaît comme une brique essentiel à insérer dans l’édifice analytique.
Cette dernière propose d’envisager les situations « démocratiques » comme des espaces de coordination tout à la fois réglées et ouverts à l’initiative, s’appuyant à la fois sur la croyance en la force du droit et sur la production sociale des droits. Les modes de régulation ainsi produits apparaissent comme sécurisés (effectivité des garanties et prévisibilité des relations) et ouverts à la capacité créatrice des acteurs (règles, normes, procédures renouvelées), ces derniers se glissant dans les espaces interstitiels du jeu afin de mobiliser à leur profit un système de normes et de règles hétérogène. Plus que de faire de l’eau un droit fondamental, il s’agirait alors de garantir aux acteurs de l’eau un « espace de jeu social » sécurisé leur permettant d’élaborer collectivement et démocratiquement l’architecture institutionnelle permettant de gérer l’eau durablement. Le chemin est encore long…

Source : C. Pahl-Wostl, G. Holtz, B. Kastens, C. Knieper, “Analyzing complex water governance regimes : the Management and Transition Framework”, Environmental science & policy, vol. 13, n° 7, 2010.

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