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Éditorial n° 131 Les ministres des finances du G71,...

dimanche 16 octobre 2005

Éditorial

Les ministres des finances du G71, réunis à Londres, le 10 juin, ont pris une décision qui a étonné. Il s’agit de l’effacement des dettes multilatérales contractées auprès du Fonds monétaire international, de la Banque mondiale et de la Banque africaine de développement par dix-huit pays pauvres2 pour un montant de quarante milliards de dollars. Venant des sept pays les plus riches de la planète, cette décision était inattendue. Elle pouvait apparaître comme un complet changement de position de ces pays.
L’initiative, ici, est anglaise. Le Royaume-Uni devant assurer la présidence du G8 en janvier 2005 (réunion du G8 les 6 et 7 juillet 2005 à Gleneagles), le Premier ministre britannique, Tony Blair, a souhaité de longue date placer le développement au coeur des préoccupations de ce groupe, tout particulièrement celui des pays les plus pauvres. Cette intention fut concrétisée dès le mois de février 2004 par la constitution d’une « Commission pour l’Afrique » composée de 17 membres dont G. Brown, ministre anglais des finances, M. Zenawi, Premier ministre éthiopien, M. Camdessus, ancien directeur du FMI et K. Y. Amoako, secrétaire exécutif de la Commission économique des Nations-Unies pour l’Afrique. La mission de cette commission pour l’Afrique s’est achevée, au mois de mars 2005, par la publication d’un rapport qui n’a pas manqué d’inspirer les propositions anglaises faites aux ministres des finances du G7 et celles soumises à la réflexion des membres du G8 en préparation de la rencontre de Gleneagles. Plusieurs des conclusions de ce rapport étaient novatrices parce qu’elles remettaient, au moins partiellement, en cause le “consensus de Washington”. Ainsi la Commission prenait-elle position en faveur d’une augmentation de l’aide publique, ce qui est peu original, mais, surtout, se prononçait en faveur d’une réduction de la conditionnalité (en matière de politiques économiques imposées par le / les donateur(s) aux bénéficiaires). Par ailleurs, elle proposait l’annulation de la totalité de la dette des pays les plus pauvres, reconnaissant en cela « la co-responsabilité des bailleurs de fond dans la constitution de ces créances »3.
Au regard de ce rapport, la décision prise le 10 juin par le G7 apparaît comme un compromis.
Au niveau formel, cette décision fut précédée, le 6 juin, par une rencontre entre Tony Blair et le Président des Etats-Unis, George Bush.
Ensuite, en ce qui concerne le contenu de cette décision, ce n’est pas la totalité des pays pauvres endettés, mais 18 pays, qui bénéficient de l’effacement de leur dette multilatérale, même si 20 autres pays sont susceptibles d’être concernés ultérieurement.
De plus, le financement de cette annulation par le FMI, la Banque mondiale et la BAD est conçu de manière restrictive. Pour le FMI, la vente d’une partie de son stock d’or pour compenser la perte de créances, qui avait été proposée, n’a pas été retenue. La crainte du dérèglement du marché de l’or par une augmentation substantielle de l’offre l’a emporté. Ce sera donc au Fonds de trouver des ressources propres pour ce financement. Il en va de même pour la Banque mondiale et la BAD. Pour éviter que ces compensations ne se traduisent par une réduction des prêts et avances accordés par ces institutions aux pays des périphéries, il a été envisagé qu’elles reçoivent une dotation supplémentaire venant des pays riches. Rien cependant ne permet de conclure que ces nouvelles dotations ne résultent pas d’un prélèvement sur les aides bilatérales accordées par ces pays4.
Pour les pays pauvres, l’annulation de la dette publique multilatérale, même si elle est conséquente, ne peut suffire à assurer le développement. La question de l’aide reste posée, et la décision du G7 ne règle rien en la matière (cette question était réservée aux décisions à prendre à Gleneagles). Les options britannique (augmentation de l’aide publique) et américaine divergent. La préférence des Etats-Unis va aux dons (qui évitent d’engendrer des dettes ultérieures) plutôt qu’à l’aide ; toutefois, les dons sont bilatéraux et soumis au bon vouloir du donateur, celui-ci peut alors exiger du bénéficiaire le respect d’exigences voulues par lui et lui seul. De plus, l’initiative du Ministre des finances britannique Brown : les International Finance Facilities (IFF), a été rejetée. Elle ne manquait pourtant pas d’intérêt : les pays pauvres auraient pu obtenir de meilleures conditions d’emprunt sur les marchés obligataires, si une partie de l’aide publique des pays riches avait pu être employée comme garantie de ces emprunts, ce qui était l’objet même de l’IFF.
Ainsi, la décision du G7 reste-elle très en retrait par rapport aux intentions ambitieuses de ses initiateurs, Tony Blair et la Commission pour l’Afrique. Pourtant, elle fut considérée comme un événement d’importance : « un résultat d’une portée historique » pour J. Snow, Secrétaire État au Trésor américain, et, selon G. Brown, créateur « d’une ère nouvelle entre les riches et les pauvres du monde ».

S’agit-il bien d’un événement majeur pour les Périphéries, qui remettrait en cause le sacro-saint principe de la responsabilité totale du débiteur devant ses créances ?
Éclairer cette question implique d’en poser une seconde : pourquoi le choix de ces 18 pays et pas des autres ?
La situation économique et sociale de ceux-ci est contrastée. Sur ces 18 pays, 5 ne font pas partie des pays à faible développement humain (le Ghana et les 4 pays latino-américains). Mesuré par l’évolution en longue période du PIB / habitant (1990-2001), leur niveau de développement s’améliore (faiblement) ; à l’exception de Madagascar, du Niger, du Rwanda, de la Zambie et du Nicaragua, ces pays connaissent une croissance plus forte que la moyenne des pays à faible IDH. Le fardeau de la dette pèse différemment sur ces pays. Mesuré en termes du service de la dette rapporté au PIB, à l’exception du Ghana, de la Mauritanie, de la Bolivie, du Guyana et du Honduras, ces pays connaissent une situation meilleure que la moyenne des pays à faible IDH5. Il en va de même lorsque ce fardeau est mesuré en termes de rapport du service de la dette sur les exportations de biens et services du pays, à l’exception de l’Éthiopie, la Mauritanie, la Zambie, la Bolivie et le Nicaragua ; ces pays, ces pays connaissant une situation meilleure que celles de la moyenne des pays à faible IDH6. En raison de ces différences, il semble difficile d’attribuer le choix de ces 18 pays à des considérations relevant seulement du développement économique et de la lutte contre la pauvreté.
Ces pays présentent pourtant des similitudes. Ils bénéficient tous de l’Initiative PPTE7 et connaissent un état d’avancement important de la mise en œuvre de celle-ci. La décision du G7 paraît se situer ainsi dans la logique de l’Initiative ; elle en constitue un aboutissement, une sorte de récompense finale accordée aux pays qui ont réalisé complètement les conditions imposées. En effet, dans le processus mis en oeuvre par la Banque mondiale et le FMI, les pays réunissant les conditions préalables requises pour figurer sur la liste des pays pauvres très endettés doivent, dans un premier temps, faire la preuve de leur engagement dans un programme économique approuvé par le FMI et mettre en place une stratégie nationale de lutte contre la pauvreté. Lorsque ces deux conditions se trouvent réunies, le pays atteint le « point de décision » et obtient un allégement du service de sa dette. Lorsque le pays a pu recevoir l’approbation du FMI et de la Banque mondiale pour la constance de ses engagements dans ces deux voies, il atteint le « point d’achèvement » qui lui permet d’obtenir un allégement non plus du service mais de l’encours de sa dette (le capital dû à ses créanciers étrangers), l’annulation pouvant atteindre 90 % de celle-ci. La nouveauté est donc ici bien mince puisqu’elle ne fait que de porter de 90 à 100 % l’annulation.
Parmi ces 18 pays, 3 connaissent une situation économique et sociale particulièrement difficile : l’Éthiopie du fait de son conflit avec l’Érythrée, le Burkina-Faso à qui la crise ivoirienne a imposé le rapatriement de 350 000 émigrés et le bouleversement de ses voies de communications vers l’océan, ainsi que le Niger, en situation de misère extrême. Les 15 autres ont surtout conforté une réputation de “bon élève”. Ainsi, au Nicaragua, les ressources dégagées par l’Initiative PPTE (allègement de 72 % de la dette en janvier 2004) ont-elles servi non pas à la population, mais à l’assainissement de la situation financière, conformément au plan d’ajustement structurel conclu en 2002 avec le FMI. En Zambie, la politique de réorganisation de l’économie s’est traduite par la privatisation des mines de cuivre, sans souci des lourdes pertes d’emploi entraînées. Que dire, alors, de l’Ouganda dont le Premier ministre, Y. Museveni, est présenté comme : « le petit chéri des bailleurs de fonds, notamment de la Grande-Bretagne, pays qui a fortement appuyé le pays et financé son budget »8. Le choix de ces pays prend alors une autre signification, celle d’une récompense de l’ardeur à promouvoir les réformes économiques et à accepter l’ordre international libéral. Nous sommes très loin du souhait de la Commission pour l’Afrique d’un allègement de la conditionnalité des aides octroyées. Ainsi, de tous les fardeaux de la dette, en est-il un au moins qui n’est pas atténué : la soumission au “consensus de Washington”. Il va de soi que l’extension de la mesure d’annulation de la dette à d’autres pays pourrait démentir — ou confirmer — cette conclusion.

Doit-on considérer que la décision du G7, parce qu’elle enfreint un tabou, ouvre une perspective nouvelle : l’annulation progressive de la dette des Périphéries ?
En premier lieu, si les 40 milliards de dollars d’annulation représentent, pour ces 18 pays, un peu plus que les allègements de la dette décidés dans le cadre de l’initiative PPTE (environ 38 milliards de dollars) ils ne représentent qu’une partie des dettes de ces pays : les dettes privées, notamment, ne sont pas concernées. D’autre part, ces 40 milliards de dollars ne représentent qu’une part infime de la dette de l’ensemble des pays des périphéries. Nous sommes ainsi fort loin d’une annulation complète de la dette, même limitée aux pays les plus pauvres, comme le demandait la Commission pour l’Afrique. La décision du G7 n’a même pas de portée significative du point de vue de ses intentions puisque celles-ci ne font que prolonger l’Initiative PPTE.
Cette décision va néanmoins dans le bon sens. Pour autant, offre-t-elle de nouvelles perspectives pour les pays qui en bénéficient ?
Si nous nous limitons aux 18 pays concernés, cette annulation d’une partie de la dette extérieure réduit dans l’immédiat les prélèvements que supporte chacun d’eux. En ce sens cette mesure va dans le bon sens puisqu’elle améliore les conditions économiques du développement. Pourtant elle est loin de suffire parce que les mécanismes qui ont conduit à cet endettement subsistent. Ainsi, parmi les 18 bénéficiaires, trois, le Bénin, le Burkina-Faso et le Mali, sont producteurs de coton. La détérioration des termes de l’échange qu’ils subissent est, en partie, responsable des désordres économiques et sociaux et du déséquilibre extérieur auxquels ils doivent faire face. La diminution d’une partie de leurs dépenses vers l’extérieur ne peut pas contrebalancer une diminution des recettes d’exportation, sauf d’un simple point de vue comptable. La baisse des prix internationaux du coton, amplifiée et rendue durable par les subventions agricoles versées par les pays des Centres à leurs producteurs, ne sera pas arrêtée par la décision du G7 et l’enchaînement des conséquences se perpétuera jusqu’à ce que se reproduise le choix habituel entre un endettement insupportable ou une misère tout aussi insupportable. En ce qui concerne d’autres de ces pays, la privatisation de leurs exploitations minières au profit d’entreprises étrangères (Guyana pour les gisements de bauxite, Zambie pour le cuivre), condition imposée pour bénéficier de l’Initiative PPTE, est un marché de dupes. La diminution des intérêts et de l’encours de la dette qui pesaient sur la balance extérieure du pays sera payée d’une charge nouvelle : le rapatriement des profits des entreprises minières étrangères qui ont bénéficié de ces privatisations.
Patrice Allard

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