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Editorial Irak : au cœur des tensions Il est...

mardi 16 novembre 2004

Editorial
Irak : au cœur des tensions

Il est toujours hasardeux de privilégier un point de l’actualité parmi d’autres pour en faire l’événement central d’une année. Pourtant l’Irak, toujours en guerre, paraît mériter d’être désigné pour occuper une telle place dans l’actualité de l’année 2004.
Pourquoi le point central de l’année ? Parce que c’est sur ce pays que la nation dominante a concentré le maximum de ses forces pour transformer le monde des Périphéries, le rendre conforme aux représentations qu’elle s’est fait de l’avenir commun à tous, le rendre apte à répondre aux besoins propres de l’économie la plus puissante des pays des Centres. Parce qu’également la question irakienne a suscité des oppositions, des résistances donnant un autre contenu à un autre futur des relations internationales. Informations et Commentaires a déjà eu l’occasion d’entreprendre l’analyse des raisons de ce choix des Etats-Unis1. Nous pouvons tout d’abord en rappeler les principaux éléments.
L’Irak se situe dans une région centrale dans la géographie du pétrole tant du fait de la localisation des gisements que dans le tracé des oléoducs qui assurent l’écoulement de leur production. Historiquement cette région a été et reste profondément déchirée par l’irruption des logiques d’affrontement entre les blocs est et ouest, dans les années 50, l’émergence d’un Islam se radicalisant à partir de la révolution islamique iranienne, par les rivalités croissantes entre les intérêts économiques des différents pays des Centres, surtout après 1991. De plus, avec une nombreuse population Kurde dans le nord du pays et après les sanglantes répressions subies par celle-ci, l’Irak est au cœur d’une question qui concerne aussi ses voisins turc et iranien. Avec plus de la moitié de sa population de confession chiite et une longue frontière commune avec l’Iran, ce pays est également un point central dans l’optique d’un prétendu choc des civilisations. Enfin, par la géographie comme par le jeu des alliances diplomatiques, l’Irak est proche d’un autre lieu de conflit, celui qui oppose Palestiniens et Israéliens.
Au-delà des considérations historiques et géographiques, l’Irak est aussi, pour les Etats-Unis, au cœur d’un autre projet, celui “d’un grand Moyen-Orient”. Ce pays, reconstruit et réformé, devenu un espace de paix et de prospérité, pourrait devenir la vitrine de la démocratie parlementaire sous sa forme occidentale et de l’économie de marché, un modèle pour les pays de la région, à commencer par l’allié le plus fidèle des Etats-Unis dans la région, l’Arabie saoudite, dont le futur inquiète.
Enfin, en 2003, la décision unilatérale d’envahir l’Irak fut l’occasion d’une fracture profonde de la communauté internationale. L’Organisation des Nations Unies en fut la première victime. La constitution autour des Etats-Unis, du Royaume-Uni et de l’Espagne, d’une coalition et, en face, d’une contre-coalition, autour de la Russie, de la Chine, de l’Allemagne et de la France, ont achevé cette coupure de monde. Engagés dans l’un ou l’autre de ces deux camps ou restés à l’écart, les pays des Périphéries sont surtout demeurés silencieux, sans doute un silence lourd de toutes les craintes que peut susciter le sort réservé à l’Irak.

I – Irak 2004 : un compromis est-il possible entre la volonté d’unilatéralisme américain et le souhait de rétablissement d’un ordre international multilatéral ?
Occupation militaire et restauration d’une souveraineté irakienne
L’entrée en Irak des forces armées de la coalition, le 20 mars 2003, mettait un terme à une crise : la coalition, s’appuyant sur une lecture contestable du texte de la Résolution 1441 du Conseil de sécurité2, venait de violer un principe fondamental du droit international en engageant une opération militaire non autorisée par la communauté internationale. Pourtant la suite logique de cette violation, sa dénonciation et sa condamnation, ne fut pas la voie suivie par la communauté internationale, comme s’il ne lui était pas possible de juger la nation dominante. Aux yeux du droit, l’invasion de l’Irak eut justifié l’usage de l’expression d’acte d’agression. Jamais celle-ci ne fut employée. A travers les Résolutions 1483 (22 mai 2003) et 1511 (16 octobre 2003) du Conseil de sécurité, la communauté internationale, y compris les pays de l’ancienne contre-coalition, oublieux du “bras de fer” engagé avant le 20 mars 2003, se tournait vers l’engagement dans un dialogue plein de compromissions3. Si, d’un côté, la coalition devait accepter de s’engager sur un agenda pour la restauration d’un pouvoir souverain en Irak, ainsi que sur le retour limité à un contrôle international sur ses activités dans ce pays4 (et donc au rétablissement partiel des activités de l’ONU), d’un autre côté, elle recevait un mandat international pour l’administration de l’Irak occupé (confié à l’Autorité constituée par le commandement unifié des puissances occupantes) et se voyait reconnaître le statut d’un occupant “de fait”, sans que la légitimité, ou l’illégitimité, de l’occupation ne soit discutée.
Au cours de l’année 2004, la coalition s’est attachée à respecter scrupuleusement cet agenda. Au mois de juin, la souveraineté de l’Irak est rétablie et confiée à un gouvernement intérimaire dont le Premier ministre est Ayad Allawi. Le Conseil de gouvernement, organe civil constitué par les représentants d’un large éventail des forces politiques irakienne ayant un rôle consultatif auprès de l’Autorité, est dissous. L’Autorité disparaît également après que son responsable, Paul Bremer, a transmis son pouvoir à Ayad Allawi et a quitté précipitamment le pays, le 28 juin 2004. La Résolution 1546 du Conseil de sécurité (8 juin 2004) avait, à l’avance, clarifié le nouvel ordre établi à Bagdad. Quel est le contenu de cette Résolution ?
D’une part, la reconnaissance internationale du gouvernement intérimaire qui hérite du même coup de la responsabilité de construire un régime démocratique suivant le calendrier établi par les précédentes Résolutions. La mission essentielle de ce gouvernement est la tenue d’élections « démocratiques, au suffrage direct, avant le 31 décembre 2004, si possible et, en tout état de cause le 31 janvier 2005 au plus tard ». L’Assemblée nationale de transition, issue de ces élections, devra :
– rédiger la constitution d’un Etat « fédéral, démocratique, pluraliste et unifié où les droits politiques et les droits de l’homme soient pleinement respectés »,
– former un gouvernement de transition.
L’ensemble débouchera sur la désignation, au plus tard, le 31 décembre 2005, d’un gouverne-ment élu conformément à cette constitution.
D’autre part, cette Résolution consacre le retour de l’ONU en ce qui concerne le conseil et l’aide, politique et technique, en matière électorale et administrative apportés au gouvernement intérimaire. Ce retour reste bien limité. L’un des premiers actes de ce gouvernement intérimaire fut de demander le maintien de la force multinationale en Irak (celle de la coalition) et d’accepter — mais avait-il le choix ?— que celle-ci échappe à son pouvoir et reste sous commandement étranger. Tout au plus, une coopération entre le gouvernement de Ayad Allawi et la force multinationale était souhaitée en vue du maintien de la sécurité, les forces de sécurité irakiennes pouvant être mises à la disposition de cette force. Par cette demande, la force multinationale, c’est-à-dire les forces armées de la coalition ont donc reçu confirmation de leur mandat en Irak, ce mandat expirant, au plus tard, le 31 décembre 2005. L’ONU n’exerce donc aucun contrôle sur la force multinationale occupante.
De l’aveu même de son secrétaire général, l’ONU s’est engagée dans la voie d’un compromis où l’Organisation pourrait faire la preuve de son utilité et ainsi restaurer sa crédibilité : « En fait, il me semble que l’année dernière, nous avons tous reçu de nombreuses leçons douloureuses. Je fais référence aux enseignements de la guerre en Irak. Je pense qu’il y avait des leçons à tirer pour les Etats-Unis et des leçons pour les Nations Unies ainsi que pour d’autres Etats membres, et j’estime qu’à la fin, chacun a conclu qu’il était préférable de travailler ensemble avec nos alliés et dans le cadre des Nations Unies pour traiter ces problèmes. Et j’espère que nous ne reverrons pas d’autres opérations du type de l’Irak avant longtemps »5. Ce pragmatisme laisse pourtant de côté la question essentielle soulevée par l’invasion de l’Irak : la nation la plus puissante doit-elle ou non se soumettre à la volonté de la communauté internationale exprimée par l’Organisation ? Kofi Annan, dans le même entretien exprime sans ambages sa condamnation de l’attitude américaine : « Je fais partie de ceux qui pensent qu’il y aurait dû y avoir une seconde Résolution (avant l’engagement militaire de la coalition) parce que le Conseil de sécurité a indiqué que si l’Irak ne se conformait pas à sa décision, il y aurait des conséquences. Mais il appartenait alors au Conseil de sécurité d’approuver ou de déterminer ce que devait être ces conséquences… Cela (la guerre) n’était pas conforme à la Charte des Nations Unies de notre point de vue et, du point de vue de la Charte, c’était illégal »6.
Ces deux lectures — américaine et onusienne — sont contradictoires ; mais la formulation de l’ONU n’interdit pas la position américaine, et pour finir, les membres de l’ONU n’auront pas à trancher.

De l’Irak au Moyen-orient, de nouvelles tensions
Le compromis sur lequel s’est engagée la communauté internationale à partir du printemps 2003 reste ainsi favorable à l’exercice d’un pouvoir unilatéral par la puissance américaine. A deux occasions, au moins, au cours de l’année 2004, les Etats-Unis ont pu profiter d’un tel pouvoir asymétrique.
L’agenda prévu par les Résolutions 1483 et 1511 mettait en œuvre deux processus. Le premier visait au rétablissement d’une souveraineté irakienne, le second, à l’établissement d’une démocratie par consultation du peuple irakien. En refusant de faire des élections le préalable à la mise en place d’un gouvernement irakien, la puissance occupante se donnait le moyen de peser sur le choix des membres du gouvernement intérimaire. Et la puissance occupante ne s’est pas gênée de laisser Ayad Allawi de constituer un gouvernement composé d’un grand nombre de fidèles des thèses américaines. Cette composition fut déplorée mais la communauté internationale s’est contentée d’en prendre acte à travers la Résolution 1546. Les Etats-Unis conservent donc la haute main sur le processus politique engagé en Irak.
Cette même résolution, à la demande d’Ayad Allawi autorise, comme nous l’avons vu, le maintien d’une armée d’occupation devenue “force multinationale” sous commandement américain. Les Etats-Unis exercent ainsi un pouvoir presque sans partage sur la sécurité en Irak et, à partir de là, sur la région tout entière. Cette armée, forte de 150 000 hommes, constitue le moyen puissant de paraître, à la fois, comme le “bras armé” de la communauté internationale et le gendarme des seuls Etats-Unis engagés dans une guerre contre le terrorisme et les puissances du mal. La Syrie et l’Iran sont apparus, dès 2003, comme des obstacles à la poursuite des projets américains dans la région. L’un et l’autres présentent les caractéristiques d’un adversaire potentiel :
– un soutien à des organisations jugées terroristes par Washington (et qui plus est, pour certaines, engagées dans le conflit israélo-palestinien),
– des frontières communes avec l’Irak qui rendent crédible l’hypothèse d’un soutien aux mouvements de résistance irakiens,
– la suspicion de programmes d’armement incluant “des armes de destruction massives”,
– des régimes politiques (baasistes en Syrie, République islamique en Iran) jugés hostiles au modèle occidental.
A cela s’ajoute, pour la Syrie, l’accueil trop visible de réfugiés irakiens et la présence, ancienne, d’une force militaire au Liban.
A l’encontre de la Syrie, les Etats-Unis ont pu exercer des pressions alternativement unilatérales et multilatérales. Unilatérales, puisqu’ils mettent en œuvre des sanctions économiques et commerciales (autorisées par le Syria Accountability Act, voté par le Congrès, le 11 novembre 2003). Multilatérales quand l’Union Européenne ajoute ses propres pressions sur la Syrie7 ; multilatérales aussi quand la communauté internationale s’accorde autour de la Résolution 1559 du Conseil de sécurité (2 septembre 2004). Cette dernière prescrit :
– le retrait de l’armée syrienne du Liban,
– le désarmement des hezbollahs libanais et palestiniens,
– le déploiement de l’armée libanaise le long de la frontière avec Israël.
Dans le cas de la discussion de cette dernière Résolution, le soutien marqué de la France aux exigences américaines a surpris8.
Les pressions exercées sur l’Iran concernent le respect du Traité de Non-Prolifération des armes nucléaires (TNP), signé par l’Iran, et le Protocole additionnel à ce Traité qui accorde à l’Agence Internationale de l’Energie Atomique une mission de contrôle. L’Iran est soupçonné — ce qu’il ne dément pas — d’avoir mené un programme visant à le doter d’armes nucléaires9. La stratégie suivie, un programme d’applications civiles, parfaitement légales du point de vue du TNP, conduisant à des applications militaires, parfaitement illégales, n’est pas nouvelle ; ce fût la voie suivie en son temps, par l’Inde. Elle illustre parfaitement les failles de la non-prolifération : nulle disposition du Traité ne peut garantir l’absence de retombées militaires d’un programme civil. L’exemple iranien ne manque pas d’interroger. La politique de ce pays constitue une réponse à une question-clé : par quel moyen un Etat souverain des Périphéries peut-il, aujourd’hui, assurer sa sécurité extérieure ? La réponse la plus pacifique, celle d’une sécurité collective assurée par la communauté internationale à travers le Conseil de sécurité de l’ONU, implique une confiance mutuelle qui est à restaurer de façon encore plus impérative depuis le printemps 2003. La réponse restante n’est pas forcément de rejoindre le club très fermé des nations disposant d’un armement nucléaire. Il y a, en effet, dans le TNP, une profonde sagesse qui voit, dans l’arme nucléaire, une arme définitive. La non-prolifération correspond ainsi au souci de ne pas voir se multiplier l’arsenal mondial portant en germe l’anéantissement de l’humanité. Pourtant le TNP n’est en aucune façon la réponse à ce risque, s’il n’est pas complété par un accord de réduction voire d’élimination des armements nucléaires existants. En 2000, les Etats-Unis, Royaume-Uni, France, Russie et Chine s’étaient engagés dans cette voie par une déclaration annonçant leur intention d’éliminer leurs armements nucléaires. La suite donnée par les Etats-Unis est édifiante : en 2001, ils indiquaient dans la Nuclear Posture Revue, « leur intention de conserver 10 000 ogives jusqu’en 2013… De nouveaux missiles devront être conçus pour remplacer en 2020, les missiles intercontinentaux basés à terre, en 2030 les missiles embarqués à bord des sous-marins et, en 2040, les bombardiers, c’est-à-dire que l’arsenal nucléaire sera maintenu à un niveau à peu près équivalent à celui de la guerre froide au moins jusqu’à la fin du XXIème siècle. »10. Dans ce contexte, le TNP devient un traité léonin. Il interdit à la majorité des nations souveraines de pouvoir se défendre contre celle qui refuse de désarmer. Il ne peut déboucher, pour ces nations, que sur l’abandon de toute souveraineté en matière de défense ou sur une course aux armements à travers les failles du TNP.

Forces et faiblesses des vainqueurs : la coalition se délite
Si le compromis obtenu reste, comme nous venons de le dire, très favorable aux Etats-Unis, cela ne signifie pas pour autant une victoire complète de la coalition. Son impuissance à restaurer rapidement une situation de paix en Irak a conduit à l’affaiblissement de cette coalition. Au 20 mars 2003, 84 nations avaient exprimé leur soutien à la coalition et, en décembre 2003, 34 avaient concrétisé ce soutien par l’envoi de troupes sous commandement américain en Irak11. Il convient de noter que la participation d’une douzaine de ces nations restait symbolique, soit en raison de la faiblesse des effectifs engagés, soit en raison des restrictions apportées à leur engagement (les soldats japonais, ne devant pas être engagés en combat hors du territoire du Japon, devaient être protégés par un contingent hollandais)12. Depuis cette fin de 2003, la coalition a paru se fissurer. D’une part l’alternance politique intervenue le 14 mars 2004 en Espagne a entraîné un changement marqué de la politique extérieure de ce pays. Le nouveau Premier ministre, José Luis Zapatero, a annoncé le retrait de la coalition de son pays et le rapatriement des militaires espagnols engagés en Irak au mois de juillet. Il devait être imité par le Honduras et la République dominicaine. D’autre part, un certain nombre de pays participant à la force multinationale ont révisé leur engagement, soit en envisageant le retrait de leur contingent après la tenue des élections irakiennes, ce qui est le cas de la Hongrie, Norvège, Thaïlande, Ukraine, Philippines et des Pays-Bas, soit en songeant à réduire les effectifs de celui-ci après ces mêmes élections, ce qui concerne l’Italie, la Pologne, la République tchèque et la Slovaquie. Plus que jamais les Etats-Unis et le Royaume-Uni constituent la force vive de la coalition et en payent le prix.

II – De la guerre de l’après-guerre à la reconstruction politique de l’Irak
L’effondrement puis la dissolution de l’armée irakienne, la destruction de l’appareil d’Etat irakien politique et administratif (que l’armée d’occupation n’a en rien essayé d’empêcher en abandonnant au pillage la plupart des ministères) ont créé un vide. Du point de vue de la coalition un tel vide pouvait paraître heureux : il achevait de briser tout espoir de résistance et laissait la place à des forces politiques nouvelles. Pourtant ces perspectives furent vite écartées.

Une “guerre de l’après-guerre” ?
La première surprise de “l’après-guerre” fut l’apparition précoce, puis la multiplication des actes de résistance. Les premières opérations de harcèlement, les premiers attentats, les premiers enlèvements13 ont, non seulement été multipliés mais ont aussi débouché sur des actions de guérilla urbaine d’une tout autre ampleur. Nadjaf, Sadr City, Bagdad et surtout Fallouja (que les forces américaines, aidées par les forces de sécurité irakiennes ont dû reprendre, quartier après quartier) ont connu de violents combats de rue. Les conséquences de cette escalade sont lourdes par son prix humain comme par l’importance des destructions matérielles qu’elle ajoute aux dégâts de la guerre de printemps. Pour l’armée américaine, l’après-guerre est bien plus coûteux que la guerre elle-même. Au cours du seul mois d’avril 2004, 134 soldats américains y ont laissé la vie. Pour la population irakienne le prix payé est bien plus lourd encore. Mais que dire des dégâts matériels provoqués par la réaction des forces d’occupation à ces actions de guérilla urbaine ? Le 14 décembre, un militaire américain, le capitaine Paul Batty, évoquant le retour à Fallouja de la population qui avait fui la ville avant l’assaut, n’a-t-il pas déclaré : “La population sera très en colère quand elle verra le degré de destruction infligé à la ville. Je le serais à leur place.” L’Agence France-Presse ajoute : « au moins une habitation sur trois est tellement endommagée que ses occupants ne pourront pas y retourner. Les autres ont presque toutes subi des dommages ».14
Qui sont ces résistants ? Il est sans doute plus facile d’envisager ce qu’ils ne sont pas, en critiquant la portée de quelques idées reçues. Pendant longtemps les actes de résistance furent attribués aux “nostalgiques de l’ancien régime”. Pourtant la capture de Saddam Hussein n’a aucunement entraîné un relâchement de ces actions, bien au contraire. De plus les conditions d’isolement dans lesquelles il se trouvait au moment de son arrestation montrent à quel point il était à l’écart de cette résistance. L’activité de groupes étrangers, venus en Irak mener une “guerre sainte”, a également été une seconde explication souvent avancée. Si la présence de tels groupes, liés ou non à l’organisation Al Qaida, est établie, leur importance reste sans doute surestimée. La prise de Fallouja a apporté, là, un élément précieux d’information : « selon les premiers chiffres communiqués par la CIA aux services de renseignement occidentaux, seuls 40 individus étrangers auraient été recensés parmi les 2 000 prisonniers arrêtés à Fallouja lors des combats de novembre »15. De tels chiffres sont, bien sûr, peu fiables ; mais l’image qui en résulte paraît, elle, assez significative : 98 % des combattants de Fallouja étaient Irakiens.
Les informations sont rares, aussi est-il difficile d’approcher positivement cette question. Il est sans doute préférable, au vu du peu d’informations disponibles16, de parler de résistances dont les orientations sont multiples, parfois divergentes. Ces résistances constituent des forces vives, totalement opposées à l’agenda américain, puisque faisant du retrait de l’armée d’occupation le préalable à tout processus politique. Ces résistances se renforcent manifestement et on voit mal l’armée d’occupation, même aidée par les forces irakiennes de sécurité, en venir à bout à brève échéance. En ce sens, les élections de la fin janvier 2005 n’apportent aucune solution au conflit.
Les forces étrangères ont politiquement échoué dans leur projet d’apparaître comme une force de libération. Elles n’étaient aucunement prêtes à assumer une tâche d’administration et ont multiplié les erreurs17. Il y eut plus grave : le 28 avril 2004, éclatait le scandale de la prison d’Abou Ghraïb, premier épisode d’une liste de sévices qui ne cesse de s’allonger. Actes individuels de geôliers pervers ou techniques sophistiquées de recherche de renseignements, les procès qui en résultent n’ont pas tranché ni effacé l’image ternie des forces d’occupation : celle d’armées en train de perdre leur âme dans une aventure coloniale.
La mise sur pied d’une force irakienne de sécurité destinée, à l’avenir, à assurer les tâches de maintien de l’ordre est apparue comme la solution permettant un futur retrait des forces d’occupation. Si cette force de sécurité est parvenue à recruter des effectifs nombreux, elle devenue très vite la cible principale des actions de résistance. Accusée de trahison et harcelée quotidiennement par les uns, sans doute “infiltrée” par des groupes de résistants18, contrainte à la “coordination” avec les forces d’occupation, la position de ces gendarmes est très inconfortable et il est permis de mettre en doute la valeur effective de leur engagement.

Un après-guerre démocratique ?
La “guerre de l’après-guerre” n’est qu’un des aspects de la situation interne de l’Irak. La reconstruction politique de l’Etat en est un autre. Nous avons déjà évoqué les difficultés à installer un gouvernement intérimaire. Le choix de faire précéder les élections de la nomination d’un gouvernement intérimaire fût essentiellement américain contre l’avis du Conseil de gouvernement irakien. Il en résulte une situation complexe. Depuis le 28 juin 2004, l’Irak dispose d’un pouvoir exécutif, légitimé par la Résolution 1546 du Conseil de sécurité, dont le Premier ministre est Ayad Allawi installé par les Etats-Unis et par un Président de la République, Ghazi Al Yaour dont la désignation fût le dernier acte du Conseil intérimaire de gouvernement avant sa dissolution19. Dans l’attente des élections, le pouvoir législatif n’existe que de manière très informelle, celle d’une Conférence nationale représentative de la société irakienne.
Les élections de la fin janvier 2005 devraient mettre un terme à cette situation puisque apportant une légitimité populaire au processus. Il est permis, toutefois, de craindre que cette consultation ne soit que l’exercice d’une démocratie formelle. Ces élections devraient permettre la désignation des 275 membres de l’Assemblée nationale transitoire et les membres des 18 Conseils de gouvernorats, assemblées provinciales concernant la région de Bagdad et les dix-sept autres provinces irakiennes. Dans les seules régions autonomes kurdes, un troisième scrutin s’ajoute aux deux premiers. Il concerne la désignation des 111 membres du Parlement kurde.
Les modalités de la première de ces élections sont de nature à renforcer les craintes d’un exercice purement formel de la démocratie. Il s’agira d’un scrutin de liste à la proportionnelle intégrale sur une circonscription unique : l’ensemble du territoire irakien. Comme le soulignent Robert Malley et Loulouwa Al-Rachid20 il est permis de redouter :
– que la proportionnelle intégrale, en renforçant le poids politique d’une communauté majoritaire, n’affaiblisse d’autant les minorités ; le boycott annoncé de ces élections dans les provinces à dominante sunnite renforce ce risque de non-représentativité de l’Assemblée nationale transitoire ;
– qu’il ne rende inévitables les regroupements sur quelques grandes listes des différents courants de l’opinion pour éviter la dispersion des voix ; on peut craindre l’opacité des tractations pour constituer ces listes21.
De quelle légitimité pourront alors se sentir investis ces élus ? Celle d’une communauté ou celle du peuple tout entier ? Il reste, bien sûr, les hommes et les forces politiques auxquelles ils appartiennent ainsi que leur capacité à construire des compromis, des compromis qui restent bien improbables tant que demeure l’obstacle d’une occupation militaire étrangère.

III – Quelle reconstruction pour l’Irak ?
Reconstruction ou affairisme ?
Comme nous venons de le voir la situation politique est restée complexe. Il est donc permis, tout d’abord, de se demander s’il s’agit bien d’une reconstruction ?
La résolution 1483 du Conseil de sécurité avait créé, le 22 mai 2003, le Fonds pour le Développement de l’Irak (FDI), administré par l’Autorité jusqu’au 28 juin 2004 (puis par le gouvernement intérimaire), en vue de répondre aux besoins urgents du moment. Cette résolution définissait les activités de ce fonds. Il devait être alimenté par le produit des ventes d’hydrocarbure irakien, par les surplus du programme des Nations-Unies “pétrole contre nourriture” et par le transfert des avoirs irakiens à l’étranger, “gelés” depuis la mise en place de l’embargo. Ses missions étaient fixées de manière impérative par la même résolution :
– répondre aux besoins humanitaires du peuple irakien,
– permettre la reconstruction économique du pays et la réparation des infrastructures,
– poursuivre le désarmement irakien,
– répondre aux dépenses de fonctionnement des administrations civiles irakiennes,
– être utilisé pour tout autre action bénéfique au peuple irakien.
Parallèlement à la mise en place de ce fonds, le Conseil de sécurité avait créé un Conseil International Consultatif et de Contrôle (CICC, comprenant des membres nommés par le secrétariat général de l’ONU, le FMI, le Fonds Arabe pour le Développement économique et social et la Banque mondiale) pour en surveiller l’emploi.
Après la remise, les 14 juillet et 12 octobre 2004, de rapports de la société extérieure d’audit KPMD, le CICC publiait, le 14 décembre, son propre rapport sur les activités du fonds pour la période allant du 22 mai 2003 au 28 juin 2004. D’importantes critiques y figuraient :
– il ne semble pas que le Fonds ait bien reçu toutes les recettes issues des ventes d’hydrocarbures. Ceci s’expliquerait par l’absence de mesures des quantités de pétrole brut extraites, ce qui a permis l’existence d’une contrebande ; les accords de troc — hydrocarbures contre électricité ou d’autres produits — établis avec les pays voisins pour lesquels il est difficile d’apprécier le caractère loyal des rapports d’échange sont aussi source d’interrogations ;
– plus graves encore sont les critiques portant sur les dépenses de ce fonds ; elles soulignent l’opacité des comptes remis aussi bien par les ministères irakiens que par l’Autorité, les réticences opposées à l’action des enquêteurs, et surtout « plusieurs contrats mettant en œuvre des fonds du FDI ont été attribués à une filiale de la firme Halliburton, sans appel d’offre »22.
Si ce rapport s’arrête au 28 juin et ne permet donc pas de porter le regard sur la gestion du Fonds par le gouvernement Allawi, les accusations graves portées sur “la période Bremer” maintiennent la suspicion : s’agit-il d’une reconstruction ou bien de l’enrichissement des entreprises qui l’ont en charge ?

L’orthodoxie libérale à l’œuvre
La nature même du projet de reconstruction interroge. Il s’agit, bien sûr, de la réparation des dommages subis lors de la guerre du printemps 2003 et de la nécessaire modernisation de tous les équipements productifs, privés d’investissements pour cause d’embargo depuis 1990. Cela représente un investissement global de l’ordre de 60 milliards de dollars (2,8 fois le PIB irakien 2004). Mais la reconstruction ne se limite pas à cela. Elle est aussi entendue comme « un certain nombre de réformes qui doivent être mises en œuvre pour faciliter la conversion de l’économie vers une économie de marché »23.
Le projet pour l’Irak s’inscrit manifestement dans le mainstream de l’orthodoxie économique libérale. En effet la multiplicité des intervenants, l’unicité de leur orientation font que le gouvernement intérimaire irakien — même s’il le souhaitait, ce qui ne semble pas être le cas — ne peut en rien influer sur ce qu’il faut bien appeler une mise sous tutelle de l’économie irakienne.
Les intervenants sont nombreux. En ne retenant que les plus importants, nous trouvons le FMI à travers l’Emergency Post-Conflict Assistance to Iraq, les “donateurs” (conférence de Madrid), incluant la Banque Mondiale à travers l’International Reconstruction Fund Facility for Iraq, l’ONU dans sa mission de contrôle ainsi que le gouvernement américain, à travers les actions du Trésor américain et de l’USAID, le gouvernement anglais, à travers celles de la Banque d’Angleterre et l’UDFID.
Le pouvoir politique irakien se trouve dans une situation de subordination vis-à-vis de ces intervenants. Cette situation tient tout d’abord à l’occupation de l’Irak. Elle résulte également de la situation économique intérieure : une économie dont l’activité a été à peu près stoppée et dont le démarrage est difficile, ce qui rend les autorités irakiennes dépendantes des aides d’urgence. Enfin, plus classiquement, pèse sur le pays le fardeau d’une dette extérieure, estimée à 124,9 milliards de dollars hors les réparations de guerre dues au Koweït. L’importance de cette dette (près de six fois le PIB de 2004) fait qu’il est impossible d’en envisager le paiement, de l’avis même du FMI. Les institutions financières internationales ont la partie belle puisqu’elles seules peuvent calmer l’impatience des créanciers.
Cette tutelle se présente formellement comme une coopération entre le gouvernement intérimaire irakien et les institutions financières internationales, principalement le FMI. A la charge de ces dernières de fournir l’assistance technique, les conseils et l’aide ; aux autorités irakiennes de s’engager dans les voies prescrites. Le FMI dispose d’un schéma général à horizon des cinq prochaines années, fruit de cette “coopération”. Il est attendu des autorités irakiennes la production d’une stratégie nationale de développement centrée sur la transition vers l’économie de marché. Le FMI souhaite, d’ailleurs, que cette stratégie fasse l’objet d’un examen par l’assemblée des donateurs, dans des délais brefs, c’est-à-dire au risque que l’Assemblée nationale transitoire ne l’ait pas encore approuvée.
Le schéma général établi par le FMI constitue une ébauche sans doute probable de ce que sera cette stratégie. L’aspect premier de ce schéma concerne les réformes économiques de nature à organiser l’économie irakienne sur le modèle libéral le plus standard. Certaines de ces réformes ont déjà été faites.
L’opération de changement de la monnaie fiduciaire irakienne a permis d’établir un meilleur contrôle de la masse monétaire par la Banque centrale, de séparer son activité de celle de l’Etat et d’établir de nouvelles règles prudencielles en matière de crédit. Dans cette voie, d’autres réformes sont attendues pour instituer une politique d’open-market.
Des réformes d’une tout autre ampleur sont aussi attendues :
– une réforme fiscale (impôt sur le revenu et taxe à la valeur ajoutée) ;
– une réforme de la politique sociale (disparition de la subvention aux produits de consommation de base, des distributions de nourriture et mise en place d’un réseau de protection sociale instituant des aides monétaires en direction des pauvres et des chômeurs) ;
– une réforme des échanges et paiements extérieurs, orientée vers le libre-échange des biens et services et la libre circulation des capitaux ;
– une réforme du secteur public (restructuration et privatisation des entreprises d’Etat, dont les quinze entreprises d’Etat du secteur pétrolier).

Entre intérêts pétroliers et intérêts créanciers, quel futur pour l’Irak ?
L’enchaînement des priorités, dans ce schéma, reflète aussi des choix caractéristiques. Le premier d’entre eux est la restauration et le développement d’un secteur pétrolier exportateur de produits bruts24. Cette priorité peut être interprétée comme le souci de rétablir tout d’abord en Irak une capacité de financement. Il n’en reste pas moins que ce choix renforcera, dans un premier temps au moins, le caractère mono-exportateur du pays et que ce choix s’accorde parfaitement avec les intérêts des pays des Centres importateurs de pétrole puisque contribuant à réduire l’écart actuel entre la production et les besoins mondiaux d’énergie25. D’autres objectifs, à plus long terme, sont également envisagés, la diversification des activités productives du pays et l’amélioration du niveau de vie de sa population. Leur réalisation reste subordonnée à la concrétisation du premier, à savoir aussi bien l’augmentation des tonnages exportés que l’obtention d’un prix satisfaisant pour leur commercialisation.
Au milieu de l’année 2004, une certaine reprise de l’activité économique s’est fait sentir. Elle tient, bien sûr, à la relance des activités extractives (le secteur pétrolier représente 75 % du PIB irakien), mais également aux premiers effets positifs des premières actions de reconstruction, à une augmentation, limitée, de la production agricole et à une vive reprise du commerce de détail. Pourtant 30 % des actifs étaient encore au chômage en 2004 et 60 % de la population était toujours dépendante des distributions de nourriture par le secteur public.
Si nous laissons de côté la situation d’insécurité liée à la guérilla, le succès de cette reconstruction reste soumis, au moins, à trois incertitudes :
– La première tient à la possibilité d’articuler l’effort d’investissement et les attentes de la population en matière d’amélioration du bien-être. Celle-ci a supporté une régression sans précédent de son niveau de vie : le PIB par habitant est passé de près de 3 000 dollars au début des années 80 à 200 dollars au début des années 90. Il est remonté jusqu’à 800 dollars en 2001, pour chuter de nouveau en 2003 à 500 dollars ; il devrait atteindre 700 dollars en 2004. Cette régression s’est accompagnée d’une multiplication des situations de pauvreté et d’indigence.
– La seconde incertitude concerne l’apport de l’aide internationale. Dans le schéma du FMI, plus de vingt-quatre milliards de dollars sont attendus sur six ans au titre du financement de la reconstruction (vingt milliards en dons, quatre milliards en prêts) ; ce chiffre représenterait 40 % des investissements indispensables pour la reconstruction. Ce chiffre paraît réaliste : à la conférence des donateurs de Madrid, soixante-treize pays et vingt organisations internationales se sont engagés sur un montant total de l’ordre de 32 milliards de dollars en dons et prêts, à attribuer entre 2003 et 2007. Pourtant, en septembre 2004, le montant des financements apportés par ce canal (International Reconstruction Fund Facility for Iraq) se situait aux environs d’un milliard de dollars, soit 3 % des promesses.
– La troisième incertitude concerne la dette extérieure irakienne26. Le FMI la juge insupportable dans l’état actuel de l’économie : le service de la dette est disproportionné par rapport à la production et à l’épargne nationale. En 2004, l’Irak a bénéficié de deux aménagements de sa dette par ses créanciers en récompense, sans doute de son engagement “sur une bonne voie”, respectueuse du consensus libéral :
* un report du paiement du service de la dette pour les années 2004 et 2005,
** en novembre 2004, le Club de Paris a décidé d’alléger de trente-trois milliards de dollars le montant des créances sur l’Irak détenues par ses membres.
Cela ne suffit pas, bien évidemment, et tout laisse à penser que d’autres aménagements viendront ensuite… si l’économie irakienne accepte de rentrer plus avant dans la voie toute tracée des réformes.

Patrice Allard

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