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Article 4 : L’économie palestinienne, après la mort d’Arafat

lundi 16 février 2004

L’économie palestinienne,
après la mort d’Arafat

Nous reproduisons ici un extrait du chapitre 1 du Rapport sur l’assistance de la CNUCED au peuple palestinien, établi par le Secrétariat de la Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement, pour le Conseil du commerce et du développement, cinquante et unième session.
Genève, 4-15 octobre 2004, TD/B/51/2.

Les indicateurs économiques pour 2003 laissent penser que l’effondrement de l’économie palestinienne1 enregistré pendant la période 2000-2002 a été stoppé à la faveur d’une stabilisation précaire. Même si, du point de vue technique, le taux de croissance économique réelle, estimé à 4,5 % en 2003, pouvait être considéré comme une « reprise », le produit intérieur brut (PIB) en 2003 est très largement inférieur à celui de 1999, soit 28 % de moins (tableau 1)2. Au mieux, la forte progression du taux de croissance en 2003 est une réaction à la grave dépression de l’économie. Toutefois, il n’est pas sûr que cette amélioration soit durable ; cela dépendra de l’évolution politique et de la levée des mesures israéliennes imposées sur le territoire palestinien occupé.
Les conséquences pour l’économie et le peuple palestiniens de près de quatre années de restrictions israéliennes à la circulation des personnes et des marchandises, de destruction de l’infrastructure et de l’outil économique public et privé ainsi que de mesures strictes de bouclage interne et externe imposées sur la Cisjordanie et Gaza, sont très néfastes3. Même si la croissance estimative pour 2003 est positive, le PIB réel et le produit national brut (PNB) réel ont reculé de 21,6 et 29,2 % respectivement entre 2000 et 2003. L’impact sur la prospérité des Palestiniens était plus grave, le PNB réel par habitant chutant de 41 % entre 1999 (soit 1 750 dollars) et 2003 (estimé à 1 040 dollars). La pauvreté continue donc de progresser fortement. Au quatrième trimestre de 2003, 72 % des ménages palestiniens (66 % en Cisjordanie et 83 % à Gaza), soit 2,9 millions de Palestiniens, vivaient en dessous du seuil de pauvreté de 3,6 dollars par jour et foyer composé de quatre personnes4 — ce qui représente un retournement presque complet de tendance par rapport aux 20 % enregistrés, il y a cinq ans seulement.
Le coût économique de cette crise est très élevé car la Cisjordanie et Gaza ont enregistré un manque à gagner potentiel de 6,3 milliards de dollars environ depuis 20005. Les répercussions sur l’outil économique palestinien sont également énormes. Par exemple, depuis septembre 2000, les forces israéliennes ont détruit 1 497 bâtiments (essentiellement des logements) à Rafah (bande de Gaza) seulement, faisant plus de 15 000 sans-abri6.

Tableau 1 : Economie palestinienne (Cisjordanie et bande de Gaza) :
Indicateurs clefs pour certaines années*

Résultats macroéconomiques
1995
1999
2000
2001
2002Est
2003Est
Taux de croissance du PIB réel (%)
6,1
8,6
- 5,6
- 7,0
- 14,5
4,5
PIB - millions de dollars E.-U.
3 225
4 201
4 108
3 665
2 903
3 179
RNB - millions de dollars E.-U.
3 699 
4 932
4 793
3 992
3 090
3 363
PIB par habitant (dollars E.-U.)
1 299
1 391
1 304
1 111
842
884
RNB par habitant (dollars E.-U.)
1 490
1 633
1 522
1 210
896
935
Croissance du RNB réel par habitant (%)
7,9
4,1
- 10,7
- 16,4
- 20,0
- 0,4
Dépenses intérieures (% du PIB)
151,8 
163,0 
155,4 
149,2
159,6
159,1
Inflation (indice des prix à la consommation, % annuel)
10,8
5,5
2,8
1,2
5,7
1,0
Population et emploi

Population (millions)
2,48
3,02
3,15
3,30
3,45
3,60
Chômage (en % de la main-d’œuvre)**
26
21,7
24,6
36,2
41,2
33,4
Nombre total d’emplois (milliers)
417
588
597
508
486
591
Dans le secteur public
51
103
115
122
125
128
En Israël et dans les colonies
50
127
110
66
47
53
Solde des finances publiques (en % du PIB)

Recettes publiques
13,2
23,8
23,1
7,4
11,6
23,5
Dépenses courantes
15,3
22,5
29,1
29,8
36,2
34,4
Total des dépenses
25,5
29,8
34,9
35,5
43,0
41,1
Solde courant
- 2,1
1,3
- 5,9
- 22,4
- 24,6
- 10,9
Solde global
- 12,3
- 6,0
- 11,8
- 28,1
- 31,5
- 17,6
Balance des paiements

Exportations de biens et services (en millions de dollars E.-U.)
499
684
657
534
423
459
Importations de biens et services (en millions de dollars E.-U.)
2 176
3 353
2 926
2 336
2 155
2 338
Balance commerciale (en % du PIB)
- 52,0
- 63,6
- 55,2
- 49,2
- 59,6
- 59,1
Balance des comptes courants (en % du RNB)
- 21,7
- 31,7
- 20,9
- 7,6
- 4,5
- 11,2
Balance commerciale avec Israël (en millions de dollars E.-U.)
- 1 388
- 1 644
- 1 506
- 1 188
- 991
- 1 116
Balance commerciale avec Israël (en % du PIB)
- 43,0
- 39,1
- 36,7
- 32,4
- 34,1
- 35,1
Balance des comptes courants avec Israël (en % du RNB)
- 24,7
- 18,5
- 17,1
- 21,6
- 26,0
- 27,7
Importations en provenance d’Israël/ consommation
privée de l’Autorité palestinienne (%)
56,5
52,4
50,7
43,3
40,3
41,5
Total des échanges de l’Autorité palestinienne avec Israël / total des échanges d’Israël (%)§
3,7
3,6
2,8
2,3
1,9
1,9
Echanges de l’Autorité palestinienne avec Israël / total des échanges de l’Autorité palestinienne (%)§
78,8
67,1
71,2
66,9
60,6
60,2

Source : Les données historiques émanent du Bureau central palestinien de statistique ; les données pour 2002-2003 ont été estimées par le secrétariat de la CNUCED à partir des données commerciales récemment publiées par le Bureau et des estimations de croissance du Ministère des finances de l’Autorité palestinienne (www.mof.gov.ps/english-bud/economics/general-tabel.htm), qui concordent avec celles du FMI7. Les données commerciales israéliennes proviennent du Bulletin mensuel de statistiques du Bureau central israélien de statistique (2003).
* A l’exclusion de Jérusalem-Est.
** Parmi les chômeurs figurent les travailleurs découragés, qui sont inclus dans la définition large du chômage.
§ Les données sur le total des échanges palestiniens et israéliens portent sur les marchandises et sur les services facteurs et non facteurs.
La Banque mondiale estime que les dommages matériels causés par la destruction d’infrastructures et de bâtiments privés et publics pendant la période allant d’octobre 2000 à décembre 2002 sont de l’ordre de 1,7 milliard de dollars8. Si l’on y ajoute les dégâts subis en 2003 et au premier semestre de 2004, le montant total des dommages matériels causés depuis octobre 2000 est estimé à plus de 2,2 milliards de dollars9. Cela représente près de 19 % de la valeur estimative du stock de capital palestinien pour 1998 en Cisjordanie et à Gaza10. En d’autres termes, le territoire palestinien occupé a perdu au moins un cinquième de son outil économique au cours des quatre dernières années en raison de la guerre et de l’occupation11.
En effet, l’érosion économique récemment enregistrée dans le territoire palestinien occupé pourrait être sans précédent dans l’histoire, du moins depuis la Seconde Guerre mondiale12, et sa rapidité aurait mis en péril n’importe quelle société. Toutefois, la solidarité sociale, les filets de sécurité novateurs, les stratégies d’adaptation et surtout la volonté du peuple palestinien de survivre ont empêché la désintégration sociale et l’effondrement économique. Un autre facteur contribuant à la cohésion sociale et à la résilience économique est la survie de l’Autorité palestinienne, qui représente plus de 22 % de l’emploi total, essentiellement grâce à l’assistance des donateurs, d’un montant annuel de près d’un milliard de dollars, qui finance des secours d’urgence et une aide budgétaire à l’Autorité palestinienne.
L’ajustement de l’économie à la crise se traduit par une augmentation de la part de la consommation privée dans le PIB, qui a bondi de 93 % en 1999 à 104 % en 2003. Dans le même temps, la part de l’investissement dans le PIB a chuté d’un tiers, passant de 43 % en 1999 à 15 % en 2003. Cette évolution laisse penser que si la consommation totale est bien moindre qu’il y a trois ans, les Palestiniens consomment davantage qu’ils ne produisent et privilégient la consommation au détriment de l’investissement dans leurs dépenses.
On estime que les dépenses intérieures (de consommation privée et publique et d’investissement) sont passées de 152 % du PIB en 1999 à 159 % en 2003 ; cela implique que les dépenses de l’économie palestinienne sont supérieures d’environ 60 % à la production intérieure. Cet excédent de dépenses est compensé par une hausse nette des importations par rapport aux exportations. On estime que le déficit commercial s’est creusé entre 2002 et 2003, passant de 1 732 millions à 1 880 millions de dollars, mais a légèrement diminué en pourcentage du PIB à 59,1 % contre 59,6 %, soit cinq points de pourcentage au-dessus de la moyenne pour la période 1995-1998. Le déficit de la balance des comptes courants s’est creusé entre 2002 (140 millions de dollars) et 2003 (376 millions de dollars), passant de 5 % à 11 % du RNB. L’évolution du taux de change du nouveau shekel israélien, qui s’est apprécié en 2003 après s’être déprécié au premier semestre 2002, n’a pas eu d’impact notable sur les importations palestiniennes du point de vue des partenaires commerciaux13. Il existe une autre conséquence économique de l’occupation, qui a été modifiée en 1994 par le Protocole israélo-palestinien sur les relations économiques, lequel ne permet pas à l’économie palestinienne de changer de partenaire commercial pour tirer parti des fluctuations monétaires ou de la politique de taux de change.
On estime que le déficit commercial avec Israël représente près de 60 % du déficit commercial total de l’Autorité palestinienne en 2003, soit moins que la moyenne enregistrée pour la période de 1995-1998. Si les importations de l’Autorité palestinienne en provenance d’Israël représentent 42 % de la consommation privée palestinienne, le déficit commercial avec Israël représente 35 % du PIB palestinien. Les chiffres reproduits dans le tableau 1 indiquent que les échanges avec les Palestiniens jouent un rôle négligeable dans le commerce total d’Israël, mais que les échanges avec Israël sont très importants dans le commerce palestinien. En 2003, seuls 2 % des échanges israéliens avaient lieu avec l’Autorité palestinienne alors que 60 % du commerce de l’Autorité palestinienne était réalisé avec Israël. Ces indicateurs confirment la vulnérabilité de l’économie palestinienne, sa dépendance persistante à l’égard de l’économie israélienne et l’urgence de réexaminer le régime commercial israélo-palestinien en vigueur.
Sur le plan budgétaire, la marge de manœuvre de l’Autorité palestinienne, si elle existe, continue d’être très limitée. L’Autorité palestinienne est pratiquement incapable de financer des dépenses d’équipement, lesquelles représentaient moins de 3 % du montant total des dépenses en 2003 (36 millions de dollars). Le poste de dépense le plus important était les salaires des fonctionnaires, d’un montant de 743 millions de dollars, soit 57 % des dépenses publiques totales. Les autres dépenses courantes essentielles représentaient 27 % des dépenses totales. Malgré une marge de manœuvre étroite, l’Autorité palestinienne a réussi à réduire son déficit budgétaire, qui est passé de 32 % du PIB en 2002 à 17,6 % (558 millions de dollars) en 2003. Cette amélioration a été essentiellement due à un élargissement des recettes, à des transferts accrus provenant des entreprises publiques et à la reprise des transferts de recettes fiscales bloquées par Israël. Si 41 % du déficit de 2003 a été financé grâce à des aides budgétaires des donateurs, le reste l’a été par le déblocage de recettes fiscales retenues par Israël (en tant que source de financement ponctuelle) et, dans une moindre mesure, par des crédits intérieurs.
Les chiffres sur l’emploi figurant au tableau 1 montrent qu’en 2003, l’économie palestinienne a réussi à employer davantage de travailleurs qu’en 1999. Alors que les emplois intérieurs sont passés de 461 000 en 1999 à 538 000 en 2003, les emplois palestiniens en Israël sont tombés de 127 000 à 53 000 dans le même temps. Même si cette évolution était involontaire et si les nouveaux emplois étaient moins bien rémunérés et moins productifs, l’économie palestinienne a néanmoins absorbé plus de 60 % du nombre record de travailleurs palestiniens en Israël, soit 77 000, dont 52 000 ont été embauchés par le secteur privé et le reste par le service public. Cela montre aussi que dans les conditions difficiles, l’économie palestinienne a été capable de s’adapter et d’accroître l’emploi afin de redistribuer les quelques ressources qu’elle avait pu acquérir en état de siège économique. Désormais, la difficulté pour l’économie palestinienne est, avec l’aide de la communauté internationale, d’augmenter la productivité et les salaires de la main-d’œuvre intérieure et d’accroître aussi durablement les emplois. Le chômage est encore élevé, même s’il a baissé par rapport à 2002. Selon la définition large du chômage de l’OIT (qui est la plus pertinente en l’espèce), ce taux en Cisjordanie et à Gaza atteignait 33,4 % en 2003, contre 41,2 % en 2002. Les chiffres pour le premier trimestre de 2004 indiquent une fourchette de 32,3 – 31 % en Cisjordanie et 35,1 % dans la bande de Gaza14.
L’évolution structurelle de l’économie palestinienne face à la crise est indiquée au tableau 2. La contraction du PIB et la hausse du chômage se traduisent par une baisse de la productivité. Les secteurs qui sont les plus grands employeurs ont constitué le filet de sécurité de l’économie au cours des trois dernières années et demie. Ils devraient être considérés comme prioritaires dans toute stratégie future afin de stimuler la productivité et les salaires. À cet égard, le secteur de l’agriculture serait un choix parfait. Il a accru sa part à la fois de la production et de l’emploi —soit 12,6 % de l’emploi total en 1999 contre 15,7 % en 2003. L’agriculture a ainsi représenté 25 % des emplois créés pendant ces quatre années. De ce point de vue, les « services et divers » pourraient être un autre secteur prioritaire.

Un autre facteur important qui a commencé à avoir des répercussions néfastes sur l’économie palestinienne est la construction par Israël du mur de séparation. Seuls 10 % des 630 km du tracé prévu du mur correspondent à la ligne verte (frontière de 1967). Le reste du tracé pénètre jusqu’à 22 km à l’intérieur de la Cisjordanie et englobe environ 975 km2 ou 17 % de ce territoire, soit environ 20 % de la population de la Cisjordanie. Les autorités israéliennes ont exproprié 2 800 hectares (28 km2) pour la construction du mur. L’impact sur l’agriculture palestinienne en particulier est énorme : les terres agricoles confisquées pour la construction du mur sont parmi les plus riches et les plus productives du nord de la Cisjordanie et certaines des meilleures sources d’eau de Cisjordanie ne seront plus accessibles. Le mur entravera aussi gravement les échanges d’intrants et de produits agricoles, ce qui fera augmenter de manière considérable des coûts de transaction déjà élevés et affaiblira donc l’investissement. Au total, 238 km2 de terres, soit environ 13 % des zones cultivées de Cisjordanie et de Gaza15, seront isolées entre la ligne verte et le mur.
Si l’on additionne tous les facteurs susmentionnés, l’impact économique du mur sur l’agriculture palestinienne pourrait se traduire par une réduction de 20 % au moins des capacités productives du secteur.
En résumé, la croissance positive estimative des revenus et de l’emploi en 2003 témoigne de la pérennité de l’économie palestinienne et de sa capacité de se régénérer. Toutefois, il n’est pas sûr que cette croissance soit durable sans l’adoption de mesures concrètes et constantes allant dans le sens de la mise en œuvre de la Feuille de route et sans perspectives sérieuses de création de l’Etat de Palestine envisagé. En 2003, la résilience de l’économie palestinienne a été due à quatre facteurs : i) la solidarité sociale, qui a permis à l’économie de s’ajuster et de s’adapter à la crise ; ii) la survie de l’Autorité palestinienne ; iii) l’assouplissement relatif des restrictions à la mobilité et de la politique de bouclage ; iv) l’aide des donateurs, qui s’est élevée à environ 1 milliard de dollars par an en 2001-2003. Dans le contexte d’un désengagement éventuel allant dans le sens de la création de deux Etats, la Banque mondiale a récemment préconisé la mise en œuvre d’un programme financé par les donateurs d’un montant de 1,5 milliard de dollars sur deux ans pour faire repartir l’économie palestinienne et rendre plus viable tout règlement politique.
Toute intervention de ce type devrait être fondée sur une stratégie socioéconomique palestinienne qui tienne compte de la particularité des Palestiniens et vise à rattacher l’aide des donateurs (secours d’urgence, relèvement ou développement) aux objectifs de développement des Palestiniens.

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