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Article 6 : La globalisation et le nouveau rôle du commerce dans le développement. Quelques remarques sur la dernière Conférence Générale de la CNUCED

lundi 16 février 2004

La globalisation et le nouveau rôle
du commerce dans le développement.
Quelques remarques sur la dernière Conférence Générale de la CNUCED

Hakim Ben Hammouda

Nul doute que la globalisation a créé un contexte économique nouveau depuis quelques années avec la multiplication des échanges, l’accroissement rapide des investissements directs étrangers et la progression sans précédent des mouvements de capitaux financiers. Mais, au-delà de ces mouvements de capitaux et de marchandises, la globalisation s’est accompagnée d’une volonté de réduire le pouvoir économique des Etats-nations et de le dépasser comme lieu d’organisation de l’activité économique et de légitimation du politique. Cette nouvelle réalité a été à l’origine d’un grand nombre de questionnements notamment dans le domaine du développement. L’objectif des stratégies de développement de construire un appareil productif cohérent est-il toujours pertinent dans un monde de plus en plus globalisé ? Quel contenu donner à ces nouvelles stratégies de développement ? Quels rapports entre les politiques et stratégies nationales, et l’ordre multilatéral ? Comment le monde global pourrait-il contribuer au développement ? Ces questionnements, entre autres, ont été au cœur de la 11ième Conférence Générale de la CNUCED organisée du 13 au 18 juin 2004 à Sao Paolo au Brésil sous le thème « Renforcer la cohérence entre les stratégies nationales de développement et les processus économiques mondiaux pour la croissance économique et le développement ».
La question de la cohérence entre le processus de globalisation et de dépassement des Etats-nations et celui du développement et de la construction de structures économiques nationales compétitives est, depuis quelques années, au centre des débats sur le développement. Certes, plusieurs institutions internationales mettent l’accent sur la nécessaire cohésion entre les deux processus. Ainsi, la déclaration de la dernière Conférence Générale de la CNUCED souligne que « pour aider les pays en développement à tirer un plus grand parti de la mondialisation et à réaliser les objectifs internationaux de développement, notamment ceux énoncés dans la Déclaration du Millénaire, il faut accroître la cohérence et la cohésion des systèmes commercial, financier et monétaire internationaux et de la gouvernance mondiale. Il est important que le développement soit au centre des préoccupations économiques internationales. Une cohérence accrue entre les stratégies nationales de développement, d’une part, et les obligations et engagements internationaux, de l’autre, contribuerait à créer un cadre économique favorable au développement. Il faut élargir et renforcer la participation des pays en développement et des pays en transition à la prise de décisions économiques et à l’établissement de normes au niveau international ». Mais, au-delà de cet accord de principe, la question qui se pose est comment assurer cette cohérence ? Comment faire en sorte que les pays en développement continuent à poursuivre leurs objectifs de développement dans un contexte de plus en plus globalisé qui réduit les marges de manœuvre au niveau national ? Quel contenu donner au développement ? Le dévelop-pement passerait-il par une uniformisation croissante des modes de produire et de consommer, ou bien prendrait-il en considération les différences et les mettrait-il en valeur ? Ces interrogations sont d’autant plus importantes que, comme le reconnaît la déclaration finale de la conférence de la CNUCED, « l’interdépendance croissante des pays dans une économie mondialisée et l’apparition de règles régissant les relations économiques internationales font que la marge d’action dont les pays jouissent en matière de politique économique intérieure, en particulier dans les domaines du commerce, de l’investissement et du dévelop-pement industriel, est souvent restreinte par les disciplines et engagements internationaux et par des facteurs liés aux marchés mondiaux. Il appartient à chaque gouvernement d’évaluer les avantages découlant de règles et d’engagements interna-tionaux et les contraintes dues à la perte d’autonomie ».

L’intérêt de la dernière Conférence Générale de la CNUCED est qu’elle est arrivée à un moment crucial du débat sur l’avenir du développement. Elle a, par ailleurs, su reprendre et récapituler les questionnements évoqués depuis quelques années par les économistes et les spécialistes du développement. Elle a été en mesure par ailleurs de mettre en valeur les éléments de réponse esquissés depuis quelques années sur le futur du développement. A ce niveau, il semble de plus en plus que la réflexion sur les stratégies de développement doit se situer à un double niveau. D’abord au niveau national où les pays en développement doivent, en dépit de la globalisation et des appels, faire l’effort de formuler des politiques nationales qui suivent la logique rationnelle des marchés mondiaux, poursuivre leurs stratégies de développement et de diversification de leurs structures productives. Mais, le nouveau consensus sur le développement se distingue de celui de Washington en rompant avec l’un des slogans phares des années 80 « One size fits all » et qui met l’accent sur l’uniformité des recettes et des remèdes appliqués aux pays en développement. La Déclaration finale de la Conférence Générale de la CNUCED consacre cette évolution majeure du débat sur le développement en soulignant que « l’expérience des 20 dernières années, pendant lesquelles les politiques de développement ont été axées sur une plus grande ouverture aux marchés mondiaux et à la concurrence internationale et sur un repli de l’Etat, montre qu’il n’y a pas de convergence automatique des économies ouvertes et qu’il ne peut y avoir d’approche applicable à tous en matière de développement. Il est aujourd’hui largement admis que les stratégies de développement doivent être repensées à la lumière d’expériences plus ou moins réussies. Ces stratégies devraient être adaptées à l’évolution, aux besoins et à la situation de chaque pays. Les pays en développement ayant mieux réussi que d’autres à s’intégrer à l’économie mondiale ont connu une croissance rapide et soutenue qui a été favorisée par une transformation de la structure de leur économie – la place du secteur primaire y a diminué au profit de l’activité manufacturière et des services – qui s’est accompagnée d’une hausse progressive de la productivité. Le moteur de cette transformation structurelle a été une accumulation du capital rapide, efficace et soutenue dans le cadre d’une stratégie de développement cohérente ».

Nos bienfaiteurs nous avaient longtemps expliqué qu’il n’y avait qu’une voie d’accès l’universel, la leur bien évidemment ! Or, le nouveau consensus sur le développement vient consacrer l’idée de différence et met l’accent sur la spécificité des conditions locales et des trajectoires historiques qui justifient et légitiment les contenus différenciés des stratégies de développement. Les idées de différence et de spécificité ont été consacrées par la Déclaration de la dernière Conférence Générale de la CNUCED qui souligne que « les différentes mesures doivent être appliquées de façon pragmatique, en fonction des enseignements tirés de l’expérience concrète de ce qui, dans chaque pays, fonctionne ou ne fonctionne pas. D’où la nécessaire diversité des stratégies nationales de développement élaborées pour répondre aux objectifs d’une croissance économique et d’un développement soutenus, compte-tenu des possibilités de développement de chaque pays et de leur situation socioéconomique, ainsi que des conditions initiales concernant la taille, la structure économique et la situation géographique ». Mais, l’idée de différence ne doit pas ouvrir la voie à un relativisme total. Au contraire, les expériences et les stratégies de développement doivent être construites autour des éléments de base de ce qui est considéré comme un acquis commun en matière de développement. Ainsi, la Déclaration finale de la Conférence Générale souligne que « tout en reconnaissant la nécessaire diversité des politiques nationales, la CNUCED devrait recenser — dans le domaine du commerce et du développement, et compte-tenu des expériences plus ou moins réussies — les éléments de base de politiques macroéconomiques rationnelles qui favorisent une augmentation des capacités productives, une hausse de la productivité, l’accélération de la croissance et le maintien d’une croissance soutenue, la création d’emplois et la réduction de la pauvreté. Elle devrait analyser l’impact des politiques et processus internationaux sur la marge d’autonomie dont disposent les pays pour mettre en œuvre leurs stratégies de développement ». Ainsi, la nouvelle vision du développement s’inscrit dans le débat philosophique général sur la modernité et l’accès à l’universel. Jusqu’à une date récente, on considérait que l’accès au temps du monde devait prendre la voie de l’homogénéisation et de l’uniformisation avec l’Autre. Une attitude qui puise ses origines dans l’idée d’une supériorité de l’Occident par rapport à un Autre inférieur et plongé dans les mythes. A partir de là, l’accès à l’universel par le Sud passait par la réduction de son expérience historique à celle de l’Autre à travers, notamment, l’adoption de son modèle de développement. C’est dans cette posture philosophique qu’il faut chercher les tentations à l’uniformisation des recettes et des réformes adoptées dans les années 80 et 90 dans le cadre des programmes d’ajustement structurel. Or, cette vision hégémonique et impériale du discours philosophique a atteint ses limites et on assiste à l’émergence de nouvelles perceptions ouvertes sur la marche du monde et son expérience. En effet, la multiplication des échanges et des métissages depuis quelques années a abouti au renoncement de l’universalisme du Moi occidental. La relation avec l’Autre n’est plus perçue sous le prisme de l’homogénéisation et de la domination. Au contraire, on assiste de plus en plus à l’émergence d’un discours philosophique d’une modernité ouverte et d’un universel qui se décline et s’imprègne de l’expérience de l’Autre pour s’enrichir et se diversifier. Mais, la reconnaissance de la richesse de l’expérience de l’Autre et sa capacité à sortir la modernité de sa crise récente ne signifie pas le retour à un relativisme intégral et le renoncement à l’idée d’une utopie commune de l’humain. Au contraire, cette ouverture sur l’Autre se fait dans un contexte d’adhésion à des principes et à des valeurs communes mettant en exergue les idées de raison, de respect de l’Autre, de pluralité et de prise de conscience de la différence.

Mais, le renoncement à l’hégémonie d’un modèle unique et l’ouverture d’un champ de l’expérimentation économique et sociale ne peuvent se faire que dans un environnement international qui reconnaît le droit à l’autonomie dans la formulation des choix de politique économique et des stratégies de développement. Dans ce contexte, la CNUCED a introduit le débat sur la notion de “policy space” ou de marge de liberté et d’autonomie dans la formulation et la mise en œuvre des politiques. Certes, cette notion n’est pas nouvelle et son introduction dans le débat et la réflexion économiques date de la fin des années 80 avec la multiplication des travaux sur la globalisation et la prise de conscience des contraintes qu’elle impose aux pays en développement. L’introduction de cette notion par la CNUCED dans les sphères institutionnelles n’a pas été sans soulever des controverses de la part d’un grand nombre de pays. En effet, les Etats-Unis, par exemple, n’ont cessé dans les réunions préparatoires à la Conférence de déclarer leur opposition à une notion qu’il considère confuse et qui pourrait ouvrir la voie à la formulation des politiques nationales aventuristes et peu rationnelles. Cette opposition et la controverse suscitée autour de cette notion ont amené la CNUCED à préciser son contenu. La notion de “policy space” ou espace de liberté pour la formulation des politiques fait référence à la capacité des pouvoirs et des gouvernements nationaux à échapper aux contraintes multilatérales dans la formulation des politiques nationales. Cette notion fait surtout référence à l’accroissement des disciplines multilatérales, comme celles définies par l’OMC, qui réduisent la marge de liberté des pays en développement dans la formulation et la mise en œuvre de leurs choix et de leurs stratégies de développement. La notion d’espace de politique peut se décliner aux niveau de la formulation des priorités, de leur mise en œuvre et de l’interprétation des règles. La Déclaration finale de la Conférence de la CNUCED met l’accent sur la nécessité pour la communauté internationale de trouver « un juste équilibre entre la marge d’action nationale et les disciplines et engagements internationaux lorsqu’elle prend des décisions collectives concernant de futurs engagements et disciplines ainsi que la mise en œuvre et l’interprétation des engagements et disciplines en vigueur ». Cette notion a suscité un important débat dans les instances internationales. Mais, en dépit de la controverse et de l’opposition de certains pays, elle est devenue incontournable et les pays en développement considèrent qu’il est essentiel de leur reconnaître cette liberté dans la formulation de leurs choix de développement et dans l’ouverture d’un espace d’expérimentation économique et sociale.

La notion d’espace de politique a entraîné dans son sillage celle du nationalisme ouvert (“open nationalism”) qui met l’accent sur l’importance des économies nationales dans un contexte de globalisation poussée de l’économie mondiale. Cette notion reconnaît aux pays en développement le droit de poursuivre des choix et des politiques nationales dans un contexte d’une plus grande ouverture des économies nationales. Cette notion de nationalisme ouvert n’est pas récente et remonte également aux années 80 où l’accroissement des investissements étrangers aux Etats-Unis a suscité un débat académique et public sur la nécessité de défendre les industries nationales. Ce débat a été à l’origine de l’adoption en 1988 de l’Exon-Florio Amendment au Defence Production Act qui donne au Président des Etats-Unis le droit, sans aucune possibilité de recours judiciaire, de s’opposer à toute alliance entre une entreprise américaine et une entreprise étrangère qu’il considère contraire aux intérêts stratégiques américains. Le débat sur le nationalisme dans un contexte de globalisation n’est pas propre aux Etats-Unis et s’est étendu en Europe et dans certains pays en développement comme l’Inde, le Brésil, l’Argentine, la Malaisie et l’Afrique du Sud. Le nationalisme ouvert met l’accent sur la diversification et le renforcement de la compétitivité des économies nationales afin de favoriser une insertion dynamique dans l’économie internationale. Les politiques inspirées par le nationalisme ouvert diffèrent d’un pays à un autre compte-tenu de leurs niveaux de développement et de leurs conditions initiales, mais elles mettent l’accent sur l’éducation et la formation des ressources humaines, le développement du secteur privé, la présence d’un secteur public dynamique. Mais, le nationalisme ouvert met surtout l’accent sur les politiques de développement industriel qui ont été marginalisées par les programmes d’ajustement structurel dans les années 80 et 90. Ainsi, qu’il s’agisse de la notion d’espace de politique ou de nationalisme ouvert, le renouveau du débat sur le développement insiste sur la notion de politiques volontaristes, et rompt avec le consensus de Washington en vogue dans les années 80 qui a fait de la neutralité politique un élément essentiel de sa vision du développement. Cette neutralité se justifie par le fait que l’interventionnisme étatique a été à l’origine du développement de comportements rentiers et d’un gaspillage de ressources dans les pays en développement. Ainsi, la neutralité des politiques devait ouvrir la voie au fonctionnement des lois du marché supposées avoir une rationalité supérieure à celle de l’action publique. Or, la nouvelle philosophie sur le développement s’accompagne d’une revalorisation des politiques dans le développement. Une revalorisation que la Déclaration finale de la dernière Conférence Générale de la CNUCED a mis en exergue en indiquant que « pour améliorer la compétitivité, il faut appliquer des politiques nationales volontaristes, spécifiques et transparentes visant à favoriser le renforcement systématique des capacités de production locales. Ces politiques doivent porter sur différents domaines : investissement, développement des entreprises, technologie, politique de la concurrence, formation d’une main d’œuvre qualifiée, développement des infrastructures, aspects institutionnels du renforcement des capacités productives, et mesures propres à faciliter un apport continu d’investissements tels que des mécanismes de garantie des investissements et des mesures relatives à la promotion et à la protection des investissements ».

Mais, le nouveau consensus sur le développement dans un contexte de globalisation ne se limite pas à la mise en œuvre de stratégies de développement dynamiques et à l’élargissement des marges de liberté des pays. En effet, le développement exige également une réforme structurelle et profonde de l’ordre économique international afin de l’ouvrir aux pays en développement et de faire de l’ouverture des marchés internationaux le complément nécessaire aux efforts de développement au niveau national. Les pays en développement ont mis en œuvre dans le cadre des programmes d’ajustement structurel, dans les années 80, de véritables politiques de libéralisation commerciale qui ont permis une plus grande ouverture de leurs marchés nationaux. Or, les pays développés ont poursuivi jusqu’à nos jours leurs politiques commerciales stratégiques. Ainsi, sur les marchés agricoles les producteurs des pays du Nord disposent d’importants appuis à travers la production, les subventions à l’exportation ainsi que les fortes restrictions appliquées à l’ouverture de leurs marchés. Par ailleurs, les pays développés, en dépit d’une réduction des tarifs douaniers, continuent à défendre leurs produits industriels intensifs en travail et fortement concurrencés par les exportations en provenance des pays en développement à travers d’importants pics tarifaires. Ainsi, il apparaît clairement que les objectifs de développement et de construction d’appareils productifs dynamiques et compétitifs ne peuvent être atteints sans une profonde réforme du système commercial multilatéral. Ce principe a fortement été réaffirmé dans la Déclaration finale de la Conférence de la CNUCED qui a indiqué que « tous les pays ont intérêt à ce que le programme de Doha, qui vise à étendre encore les possibilités commerciales et à abaisser les obstacles au commerce entre les nations ainsi qu’accroître la contribution du système commercial au développement soit réalisé. Ce succès contribuerait à la réalisation de l’objectif consistant à soutenir et protéger un système commercial multilatéral ouvert, équitable, réglementé, prévisible et non discriminatoire. Un des grands mérites de la Déclaration ministérielle de Doha a été de placer les besoins et les intérêts des pays en développement au cœur du Programme de travail de Doha. Il convient de poursuivre cet objectif important afin que les négociations commerciales multilatérales débouchent sur des résultats concrets orientés vers le développement ».

Ainsi, un nouveau consensus sur le développement semble-t-il émerger depuis quelques années suite à l’échec de celui de Washington. Ce nouveau consensus met l’accent sur la nécessité de maintenir et de renforcer les marges de liberté des pays en développement dans la formulation de leurs politiques. Cette nouvelle philosophie du développement renonce à l’uniformisation et à l’homogénéisation qui étaient au cœur des réformes et des programmes d’ajustement structurel pour mettre l’accent sur la nécessité de construire et de préserver un espace d’expérimentation politique et social dans ces pays. Enfin, elle insiste sur l’importance de réformer le système multilatéral afin qu’il puisse renforcer et compléter le rôle joué par les politiques nationales. Ces idées sont devenues, depuis quelques années, le centre des préoccupations et des débats publics. Le choix de Sao Paolo pour tenir cette Conférence n’est, de ce point de vue, pas fortuit. Cette ville a été dans les années 40 et 50 au centre de l’expérimentation économique et politique avec la mise en œuvre des stratégies de développement basées sur l’import-substitution. La dernière Conférence Générale de la CNUCED n’a pas échappé au désir d’innovation et à cette volonté d’expérimentation. Elle est venue consacrer ce nouveau consensus et l’inscrire au centre des préoccupations des grandes institutions multilatérales. C’est probablement là que se situent le rôle et la place des Conférences Internationales. Elles jouent un rôle important dans la mesure où elles viennent sacrer les débats d’idées et participent à l’élaboration des consensus internationaux. Mais, des principes et des idées générales qui constituent la base des consensus à leur mise en œuvre sous forme de politique, il y un énorme cap que les pays doivent passer en abandonnant les sentiers battus et en inscrivant leurs politiques dans cette volonté d’innovation et d’expérimentation. N’est-ce pas là le choix de l’intelligence et de l’innovation par rapport à ceux du conformisme et du conservatisme social et politique !

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