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Article 5 : Les luttes pour l’eau dans le cadre des nouvelles réglementations en Équateur et en Bolivie

vendredi 17 octobre 2014


Les luttes pour l’eau dans le cadre
des nouvelles réglementations
en Équateur et en Bolivie

Oscar Campanini
Dennis García

Modèles de développement et problème de l’eau dans les Andes

En règle générale, un trait caractéristique du secteur de l’eau, surtout en zone rurale, tant en Equateur qu’en Bolivie, a été l’absence de l’Etat au moment de garantir l’accès de la population à l’eau, que ce soit pour la consommation domestique ou pour l’irrigation. En Équateur, entre les années 1960 et 1970, l’État a pu réaliser des investissements grâce à son adhésion aux politiques conçues par la CEPAL3, tandis qu’en Bolivie, de la même façon, des investissements ont été réalisés dans les grandes capitales départementales, par le biais de prêts d’organismes multilatéraux ; dans les deux cas, ces investissements ont cessé dans les décennies 1980 et 1990. Cette absence historique explique qu’une grande partie de l’eau dans ces pays soit gérée dans le cadre de systèmes communautaires ou de coopératives ; c’est-à- dire que ce sont les usagers eux-mêmes, des communautés ou des quartiers organisés qui construisent des réseaux d’eau potable ou d’irrigation de petite ou moyenne envergure, autogérant et autofinançant cette nécessité de base.
Les politiques néolibérales mises en place en Amérique Latine depuis le milieu des années 1980 et 1990 par les organismes multilatéraux tels que la Banque Mondiale (BM), le Fonds Monétaire International (FMI) et la Banque Interaméricaine de Développement (BID) ont visé à réduire la taille de l’Etat, « moderniser » et décentraliser ses opérations, privatiser les entreprises publiques et encourager le renforcement de marchés compétitifs. Dans le cas de l’eau cela a entraîné le fait que les entreprises multinationales en position de monopole à l’échelle mondiale assument la prestation des services de l’eau potable et de l’assainissement à la place des entreprises publiques, et dans certains cas en passant outre les systèmes communautaires. Les organismes de l’État, affaiblis par le processus de « modernisation et décentralisation » n’ont même pas pu jouer le rôle d’arbitre du marché. C’est ainsi que des entreprises privées ont pris en charge les services de l’eau potable et de l’assainissement dans les deux principales villes de Bolivie : Cochabamba et La Paz - El Alto et dans le principal port équatorien : Guayaquil.
Une des principales conséquences des politiques néolibérales a été la déstructuration de l’État qui, ajoutée à son absence historique dans ce secteur, a eu pour effet que ces politiques soient appliquées au mépris des systèmes communautaires et de leurs droits à l’usage de l’eau. Ce mépris et les menaces sur l’usage de l’eau par les communautés ont été le détonateur du déclenchement de la « Guerre de l’eau » à Cochabamba en 2000, contre les politiques publiques et les abus de l’entreprise Eaux du Tunari (à participation majoritaire de la multinationale Bechtel) et par la suite d’un conflit similaire dans les villes de La Paz et El Alto, contre l’entreprise Eaux de l’Illimani (dont le principal actionnaire était la multinationale Suez). Ce dernier conflit a révélé les résultats réels de la gestion privée de ce service de base : environ 200.000 personnes n’ayant pas accès à l’eau potable4, une augmentation des tarifs de plus de 19 %, indexés de surcroît sur le dollar5, un bénéfice garanti contractuellement de 13 % pour l’entreprise, qui, dans les faits, s’est traduit par un taux de rentabilité de 45,6 %.
L’Organisation des Nations unies dans son rapport sur le Développement Humain 2006 reconnaissait l’échec de ces politiques de privatisation : « De l’Argentine à la Bolivie et des Philippines aux États-Unis, la conviction selon laquelle le secteur privé détient la formule magique pour engendrer l’équité et l’efficacité nécessaires à l’accélération du progrès en matière d’eau pour tous a démontré qu’elle était hors de propos (...). En l’absence de solides capacités réglementaires pour protéger les intérêts publics à travers la mise en place de règles en matière de tarification et d’investissement, il existe des risques d’abus monopolistiques »6.

Résistances sociales et gouvernements progressistes : les avancées

Les grandes asymétries économiques et sociales provoquées par le modèle néolibéral ont suscité progressivement un rejet de la part de mouvements sociaux dans toute la région. En Équateur, par exemple, les premières lois d’inspiration néolibérale au début de la décennie 1990 ont provoqué des mobilisations massives appelées par un nouvel acteur politique : le mouvement indigène. Il s’est passé la même chose en Bolivie avec la révolte du mouvement cocalero et le mouvement indigéniste pour la terre et le territoire. Les mobilisations populaires et l’instabilité politique ont caractérisé cette période. Ainsi, en Équateur, trois présidents ont été renversés entre 1997 et 2004 (Bucaram, Mahuad y Gutierrez) ; et en Bolivie, entre 2003 et 2005 trois présidents se sont succédés (Sanchez de Lozada , Mesa Guisbert et Rodriguez Veltzé).
Concernant les politiques directement liées à la question de l’eau, les politiques néolibérales ont eu principalement trois conséquences.
En premier lieu, l’affaiblissement de la capacité de l’État à gérer et contrôler les ressources hydriques. Cet affaiblissement est le résultat d’une série de règlementations légales recommandées par les organismes multilatéraux qui, édictées à partir des années 90, se superposent et peuvent même se contredire. Ces règlementations insistaient sur les politiques de décentralisation et de privatisation qui ont atomisé la gestion et le contrôle des ressources hydriques au sein d’une multitude d’institutions. Résultat : les États ont perdu la capacité de gérer et de contrôler les ressources hydriques.
En deuxième lieu, la promotion et l’ouverture d’un « marché de l’eau ». Ces mêmes règlementations légales permettent et encouragent la participation des entreprises privées dans la prestation de services publics en lien avec l’eau. Les services de distribution de l’eau potable sont devenus un marché très convoité.
En troisième lieu, le triomphe d’une structure inégalitaire de distribution des droits de l’eau, tant pour la consommation humaine que pour l’irrigation. Dans les années 90 et au début de ce siècle, les États ont réduit de plus en plus les budgets destinés à l’investissement dans le domaine de l’eau potable et de l’assainissement et ont cherché à faire assumer ces services par des entreprises multinationales et privées. Dans la plupart des cas, les investissements ont été couverts par les organismes multinationaux, et garantis par les États eux-mêmes, entraînant ainsi une réduction des risques pour les entreprises transnationales et privées et une augmentation de l’endettement externe. Mais une grande partie de ces investissements a été destinée à des villes et des quartiers où le service était rentable et la population solvable. C’est ainsi que les zones rurales et périurbaines ont été exclues du service de distribution de l’eau potable et de l’assainissement, qui ont été assumés par les systèmes communautaires.
Le mécontentement populaire provoqué par les profondes injustices sociales du modèle néolibéral explique, en grande partie, l’élection d’Evo Morales à la Présidence de la Bolivie et celle de Rafael Correa à la Présidence de l’Équateur. Les mouvements sociaux ont choisi ces présidents et leur ont confié la mission de réaliser des transformations profondes de l’Etat et du modèle économique, social et politique hérité du néolibéralisme. Il s’agissait, comme l’a dit le Président Correa, de « sortir de la longue nuit libérale ».
Une question-clé pour réaliser ces transformations a été d’assumer la modification des constitutions politiques des deux pays, avec comme présupposé qu’en changeant le cadre constitutionnel on jetait les bases de la construction d’un nouvel État, en termes économiques, sociaux, politiques et culturels. L’Équateur a changé sa Constitution en 2008 et la Bolivie en 2009.
Pour ce qui est de l’eau, les mobilisations sociales qui se sont déroulées dans les deux pays dans les années 1990 et au début du nouveau siècle ont avancé et élaboré des propositions de transformation du modèle néolibéral et pour un rôle plus actif de l’État dans la gestion de l’eau. En Bolivie, on a créé le Ministère de l’Eau et de l’Environnement et en Équateur le Secrétariat National de l’Eau (SENAGUA). Mais surtout, de nombreuses propositions énoncées par les mouvements sociaux et les réseaux liés à l’eau ont été incluses dans les nouvelles constitutions politiques des deux pays.
Les constitutions d’Équateur et de Bolivie ont plusieurs principes en commun.
Elles reconnaissent l’eau comme droit humain fondamental et par conséquent l’eau ne peut pas être privatisée.
Elles reconnaissent la nécessité d’une participation sociale/citoyenne à la gestion de l’eau.
Elles reconnaissent la nécessité d’une gestion globale des ressources hydriques et des bassins comme unité de gestion.
Elles reconnaissent la priorité de l’eau pour la vie, devant ses usages économiques.
Elles reconnaissent la gestion communautaire.
Elles proposent le « Bien vivre » comme modèle de développement.
Il faut souligner aussi quelques particularités de la constitution équatorienne.
Elle reconnaît que la nature a des droits.
Elle propose la nécessité d’une autorité unique de l’eau.
« Elle interdit la grande propriété et la concentration de la terre ainsi que l’accaparement ou la privatisation de l’eau et de ses sources. »
Elle définit l’eau comme « patrimoine national stratégique d’usage public », concept qui va au-delà du concept de « bien commun » ou de « ressource stratégique ».
Les avancées que constituent les principes constitutionnels sur l’eau, consacrés dans les deux constitutions, ont fait croire que, sans grand problème, au moment de les traduire en lois, elles porteraient leurs fruits, juridiquement parlant, enterrant ainsi définitivement la « longue nuit libérale » et garantissant une gestion sociale équitable, participative et démocratique de l’eau.

Les insuffisances et les blocages

Trois ou quatre ans après, les attentes — du point de vue des organisations sociales au moins — restent toujours latentes. Au cours de ces années, pourrait-on dire, il s’est avéré que, même si les réformes constitutionnelles constituent un outil fondamental pour envisager des changements futurs, elles ont un pouvoir limité de transformation de la réalité, surtout si elles ne sont pas accompagnées d’une volonté politique d’opérer des changements structurels en profondeur et si elles sont, en revanche, l’objet de pressions de secteurs économiques jouissant toujours d’une importante influence politique.
On peut sans aucun doute parler de quelques avancées dans les deux pays. La plus significative est sans doute la récupération par l’État de certains espaces publics fondamentaux pour garantir la qualité de vie des citoyens. En Équateur, il y a des progrès indéniables en matière de routes, éducation, santé, investissement social, politique fiscale, politique internationale. En Bolivie on pourrait également noter quelques progrès dans le domaine de l’éducation, la santé, les infrastructures routières.
Cependant, la poursuite des activités extractives, pétrolières et minières, est préoccupante, du fait de la dépendance qu’elles supposent, des conséquences environnementales graves qu’elles entraînent, et des violations des droits des populations indigènes qu’elles génèrent parfois dans les territoires où elles se développent, qui se sont avérées être des sources importantes de conflits. D’autre part, on peut considérer comme incohérent l’appui à l’agriculture extensive des grandes exploitations, au détriment d’une politique de souveraineté alimentaire qui suppose nécessairement de renforcer l’agriculture des petits et moyens producteurs.

La loi sur l’eau : l’impossibilité d’élaborer des cadres juridiques cohérents

En Équateur comme en Bolivie, les organisations sociales travaillent depuis des années sur les projets de Loi sur l’eau, considérée comme l’une des normes juridiques les plus importantes à développer. En Équateur, le Forum des Ressources Hydriques et les organisations indigènes et paysannes ont élaboré des propositions de loi dès la fin des années 1990 et elles ont transmis une proposition de loi à l’Assemblée Constituante en 2007. En Bolivie, différentes propositions ont été discutées depuis 2001 par la société civile qui se sont cristallisées entre 2009 et janvier 2011 en une proposition concertée qui a été remise aux organes exécutif et législatif.
Cependant, dans les deux pays, l’approbation de la loi est bloquée. Dans les dernières années, aucune autre loi que celle sur l’eau n’a démontré de façon aussi crue les profonds conflits politiques, économiques et sociaux qui se sont développés historiquement autour de la question de l’eau.
Le processus d’adoption de la Loi sur l’eau met en évidence les déficiences et les limites de cette « époque de changements ». Le poids et la force que conservent certains secteurs patronaux liés à l’exploitation de l’eau sont indéniables. Entreprises agro-exportatrices, minières, de mise en bouteille ont tout fait pour conserver leurs privilèges en matière d’usage et d’exploitation de l’eau.
L’inconsistance des gouvernements est apparue au grand jour. Alors qu’ils disposaient de tous les éléments constitutionnels, du temps nécessaire, de l’opinion favorable d’amples secteurs des usagers et des citoyens pour le faire, ils ne sont pas parvenus à impulser l’adoption de ces lois à vocation plus universelle pour le développement des deux pays. Au contraire, les enjeux stratégiques (secteur extractif et agro-industriel) coïncident avec des vides normatifs et une absence de contrôle étatique que la loi devrait réguler ; les efforts initiaux pour renforcer la gestion de l’eau, les mécanismes de régulation, la résolution des conflits pour garantir les droits à l’eau liée à la vie, une gestion concertée des bassins, la protection des sources et la diminution des impacts environnementaux, se sont affaiblis ou ont pratiquement disparu.
L’incapacité des Assemblées nationales à produire une loi aussi importante pour le futur de leurs pays est préoccupante. En règle générale, sauf honorables exceptions, les parlementaires souffrent de sérieuses lacunes, et manquent des connaissances et expertises adéquates pour prendre en charge une loi d’une telle importance et d’une telle portée, ce qui montre bien que les critères de sélection de ce type de personnel ne se sont guère détachés des anciens critères utilisés par la partitocratie.
Par ailleurs, il faut souligner aussi la faiblesse et la dispersion des organisations sociales. Elles ne constituent pas des espaces homogènes, elles renferment en leur sein de nombreuses positions politiques, sociales et économiques et énoncent de multiples propositions plus ou moins inclusives ou intolérantes. De nombreuses organisations sociales n’ont pas évalué le contexte de cette période politique ni les possibilités réelles d’exercer une influence ; et surtout, elles manquent d’un programme à long terme et d’une politique d’alliance claire et ouverte.
Sans espaces de dialogue légitimes entre tous les acteurs de l’eau, sans la volonté politique du pouvoir exécutif et sans processus authentiques d’unité entre les organisations sociales qui permettent une réelle capacité d’influence, il sera difficile de parvenir à des lois sur l’eau qui répondent aux principaux défis que vivent les deux pays : préserver les écosystèmes et les sources d’eau ; garantir le droit humain à l’eau, surtout dans les zones rurales ; assurer la redistribution de l’eau d’irrigation ; dé-privatiser tout ce qui a été privatisé tout au long de la « longue nuit libérale » ; prendre des mesures contre les phénomènes de contamination causés par l’industrie, l’exploitation minière, les eaux usées des villes et de l’agriculture ; garantir une réelle participation dans la formulation, l’exécution et le contrôle des politiques publiques.
Actuellement, tant en Bolivie qu’en Équateur, les institutions de l’État ont exprimé leur souhait de renouer avec le processus de discussion et d’adoption des lois sur l’eau, mais on a l’impression que ce ne sont que des déclarations qui vont se heurter à de nombreux obstacles et à de nombreuses résistances économiques et politiques, jusqu’au sein même des gouvernements.

Conclusions

L’élaboration de lois n’est pas une démarche exclusivement technique ou juridique, étrangère aux mécanismes complexes du maintien au pouvoir. Il peut paraître simpliste d’affirmer que les lois sont l’expression des rapports de force des différentes classes existantes à l’intérieur d’un État, à un moment historique donné. La Loi sur l’eau, en Équateur comme en Bolivie, a fait apparaître, plus qu’aucune autre loi, les profonds conflits politiques, économiques et sociaux construits au fil de l’histoire.
En Équateur et en Bolivie apparaissent de nouvelles fractions du capital dans différents secteurs de l’économie, des entrepreneurs modernes et liés au capital transnational, jouissant d’une grande capacité d’adaptation et d’une grande souplesse et liés au pouvoir politique. Le secteur de l’eau ne fait pas exception. Les entreprises agro-exportatrices, minières, de mise en bouteilles de l’eau, exercent des pressions indiscutables sur toutes les instances de l’exécutif et du législatif. Pour eux, la préoccupation fondamentale n’est pas le modèle de gestion de l’eau mais de conserver leurs privilèges et de garantir des institutions qui le permettent.
Derrière les principes consacrés dans les constitutions des deux pays au sujet de l’eau, est présent un nouveau projet de développement fondé sur l’harmonie des êtres humains, entre eux et avec la nature : le Bien vivre (Sumak Kawsay en quichua). Ce nouveau modèle de développement implique le dépassement du modèle économique fondé sur l’extractivisme qui dégrade la nature, la rationalisation de l’usage des ressources naturelles, en tenant compte des effets possibles sur la nature et la qualité de vie des êtres humains, l’élimination des déséquilibres sociaux, de toute forme de discrimination, du gaspillage éhonté de l’eau et la garantie de sa redistribution équitable par une réelle participation des communautés.
Une des plus grandes faiblesses qui apparaît à la base des gouvernements d’Équateur et de Bolivie est leur incapacité à établir un dialogue authentique avec les organisations sociales en vue de parvenir à des accords. Les inconsistances concernant le modèle de développement qu’ils proposent (le Bien vivre) sont évidentes, car ce dernier est incompatible avec l’extractivisme non durable, et elles ont provoqué diverses mobilisations et affrontements avec les organisations sociales. Particulièrement préoccupants sont les symptômes de criminalisation des protestations sociales. Ainsi, non seulement on a fabriqué des conflits mais les gouvernements perdent leur base d’appui et leur légitimité sociale.
Les lois ne peuvent être élaborées sans des assemblées législatives conséquentes, en termes politiques et techniques. Il est évident que le choix que font les partis de leurs candidats au Parlement reste ancré dans des critères de clientélisme, fondés sur l’inconditionnalité et la soumission. De toute évidence, il existe quelques rares exceptions respectables, mais elles ne sont pas la majorité. Les parlementaires responsables de l’adoption de la Loi sur l’eau, à quelques respectables exceptions près, souffrent de sérieuses limitations, manquent des connaissances et de l’expertise nécessaires pour mener à bien une loi d’une telle importance. Ces faiblesses donnent à l’exécutif un rôle de protagoniste au niveau de la législation et lui confèrent un pouvoir hégémonique.
Enfin, la faiblesse, la dispersion et le sectarisme du mouvement populaire (organisations, réseaux et partis) sont évidents et entraînent ses difficultés à conserver l’autonomie et la vision stratégique que les luttes revendicatives lui avaient permis de construire dans le passé. Il n’a ni proposition stratégique ni politique claire d’alliances. Et les différentes positions des organisations sociales et politiques vis-à-vis de leur gouvernement respectif montrent qu’au lieu d’être des facteurs d’unité, elles finissent par être des facteurs de division.

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