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Article 1 : Cinquième Conférence de l’OMC à Cancun une Conférence pour rien ?

mardi 25 février 2003

Cinquième Conférence de l’OMC
à Cancun
une Conférence pour rien ?

Patrice Allard

Du 10 au 14 septembre 2003, s’est tenue, à Cancun, au Mexique, la cinquième conférence ministérielle de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC). La presse, nationale et internationale, a largement traité de l’événement et, de façon unanime, a conclu à l’échec de cette conférence. Cette conclusion n’est-elle pas l’aboutissement du traitement médiatique réservé à cette conférence ?
A priori, Cancun ne méritait pas d’être traitée d’événement. Elle n’est qu’une réunion biennale1, prévue par les statuts de l’OMC, où les ministres en charge du commerce extérieur des différents pays membres doivent se réunir pour faire le point sur les négociations en cours et / ou, en aplanissant certaines difficultés rencontrées, donner à ces négociations une impulsion nouvelle. En outre, dans le calendrier des négociations en cours, le mois de septembre 2003 ne correspond pas à une date de fin de cycle. Simple réunion de routine, certains observateurs se sont étonnés de la publicité donnée à ce non-événement2.

De Doha à Cancun
Pourtant, Cancun intervient deux ans après le lancement du programme de Doha qui constitue une tentative ambitieuse liant l’essor du libre-échange et le développement. A ce titre, cette conférence est l’occasion de mesurer les avancées — ou l’enlisement — de ce programme, d’en évaluer aussi le réalisme ou l’irréalisme. La conférence de Doha avait voulu créer, pour les pays des Périphé­ries, des opportunités nouvelles ; celles-ci tiennent en des promesses, certes souvent de peu d’envergure, qui s’écartaient du langage habituel de l’orthodoxie libérale. Six axes avaient été avancés3 : modalités de réduction des subventions agricoles, accès aux médicaments essentiels, clause de traite­ment spécial et différencié pour les marchandises produites dans les pays en voie de développement (PVD), ouverture des marchés aux produits non-agricoles exportés par les PVD, établissement d’un bilan des effets économiques, sociaux et culturels des accords précédents conclus dans le cadre de l’OMC et réforme de l’Organe de Règlements des Différends commerciaux. Ces promesses avaient acquis la confiance de nombreux pays des Périphé­ries. En effet, le lancement du cycle de négociation de Doha a été décidé dans un contexte lourd, après l’échec de la Conférence de Seattle, en 1999 et les attentats du 11 septembre 2001. Pour les pays des Centres, il devenait important d’obtenir un engage­ment des pays des Périphéries dans un cycle de négociation afin d’éviter une grave crise au sein de l’OMC et également de faire apparaître au grand jour une fracture Nord / Sud de la planète au lendemain du 11 septembre. Pour obtenir cet engagement, les pays des Centres avaient fait des concessions ; les promesses énoncées ci-dessus en faisaient partie. Il s’y ajoutait le report de l’ouverture de négociations sur quatre nouveaux champs évoqués lors de la conférence ministérielle de Singapour. Pour les pays des Périphéries, le souci de ne pas heurter de manière frontale les Etats-Unis a pesé lourd, les dissuadant de porter la responsabilité d’un échec à Doha. Dans l’optique du devenir des promesses issues de ce compromis, la conférence de Cancun apparaît, non pas comme un événement, mais comme un moment de vérité.
L’ordre du jour de Cancun
les thèmes inscrits au programme de la conférence étaient vastes :
– la libéralisation du commerce des produits agricoles, avec trois ordres de questions sensibles : les droits de douane frappant les produits agro-alimentaires, les subventions reçues par les exportateurs ou les producteurs et la mise en place d’une clause de « traitement spécifique et différencié pour les produits agricoles présentant un intérêt particulier pour les pays en développement » ;
– la libéralisation des produits non-agricoles où l’on trouve la question de l’accès au marché (des pays développés) pour les produits manufacturés en provenance des PVD et celle du traitement spécifique différencié à apporter à ces produits ; les objectifs sont assez confus : s’agit-il d’assurer la promotion des industries des PVD ou bien d’éliminer les pics tarifaires (produits manufacturés pour lesquels existent des tarifs douaniers élevés (par ex. chaussures, cuir, céramique, verre ou textile) ou bien encore, de se diriger, à plus long terme, vers une franchise douanière complète ;
– les mesures spécifiques exigées pour le développement des PVD, ensemble particuliè-rement vaste et hétérogène, qui comprend les dispositions relatives au traitement spécifique et différencié des produits des PVD, l’établissement d’un bilan des accords de libéralisation précédents (sous l’appellation de “mise en œuvre”), l’assistance technique demandée par les PVD, les produits de base, les relations entre le commerce et les transferts de technologie, la question de la dette et des finances et des aspects spécifiques posés par les “Petites économies” et les Pays les Moins Avancés ;
– l’examen des quatre nouveaux champs de négociation proposés à Singapour, “les questions de Singapour” qui comprennent : la concurrence, c’est-à-dire l’établissement de règles commerciales multilatérales réglementant le comportement de tous les compétiteurs, l’investissement, c’est-à-dire des règles multilatérales qui assurent aux investisseurs internationaux une non-discrimination et une égalité de traitement avec les investisseurs nationaux (ce qui est proche de l’accord multi-latéral sur l’investissement proposé puis rejeté à l’OCDE) ; la transparence des marchés publics, c’est-à-dire les règles multilatérales visant à ouvrir les procédures d’appel d’offre au plan international ; la “facilitation” des échanges, c’est-à-dire l’établissement de règles multilatérales visant à simplifier et à unifier les procédures d’entrée des marchandises importées (passage en douane, transit) ;
– enfin, le champ couvert par la négociation ne se limite pas à cette énumération ; il s’y ajoute les “autres questions”, à savoir, les relations entre le commerce et la protection de l’environnement, les questions particulières soulevées par l’application des droits de propriété intellectuelle en rapport avec la santé, le respect de la bio-diversité et la protection des savoirs traditionnels.
L’ordre du jour de la Conférence était copieux. Encore faut-il remarquer que certains éléments figurant dans le Programme de Doha avaient été écartés (par ex. les échanges de services). A l’inverse, au premier jour de la Conférence, quatre pays africains exportateurs de coton (Bénin, Burkina Faso, Mali et Tchad) ont demandé et obtenu l’inscription de cette question spécifique au programme de la Conférence (voir encart).
Il convient enfin de signaler que, à l’initiative de pays des Centres, deux accords sont intervenus au cours du mois précédant la conférence. Ils visaient, en aplanissant à l’avance certaines difficultés, à rendre plus aisé le travail ultérieur de la conférence.
Le premier d’entre eux a été conclu le 13 août entre les Etats-Unis et l’Union Européenne (UE) et concerne les échanges de produits agricoles et alimentaires. Les deux parties se sont engagées (sans précision de calendrier) à réduire :
– de 45 % les subventions à l’exportation,
– de 55 à 60 % les soutiens liés directement à la production,
– de 36 % les droits de douane frappant les produits agro-alimentaires.
La portée de cet accord bi-latéral était manifestement double. Il est, d’abord, une déclaration de paix entre Américains et Européens. Dans le cadre des accords de l’Uruguay Round, l’UE et les Etats-Unis s’étaient entendus sur une “clause de paix” (c’est-à-dire un engagement, pour dix ans, à ne pas ouvrir une guerre commerciale sur les questions agricoles). Bien qu’il ne comporte aucune référence à cette clause, cet accord témoigne des intentions des deux parties de parvenir à une entente plutôt qu’à courir le risque de relations conflictuelles. Vis-à-vis des autres membres de l’OMC, cet accord constituait à la fois un avertissement et une proposition. Un avertissement, UE et Etats-Unis, en écartant leurs différends agricoles ne pourraient en aucun cas porter la responsabilité d’un non-accord à Cancun. Une proposition, les deux parties, fournissaient une base de négociation à la conférence (leur propre base de négociation).
Le second concerne l’approvisionnement en médicaments génériques des PVD en situation d’urgence. Les accords sur les Aspects des Droits de la Propriété Intellectuelle relatifs au Commerce (ADPIC) ont réservé le commerce des substances actives récentes aux laboratoires inventeurs de ces substances (c’est-à-dire aux grandes firmes pharmaceutiques des pays des Centres ayant breveté ces produits) ou à des producteurs autorisés par ceux-ci moyennant redevances. La mise en œuvre de ces accords a écarté du commerce international de ces nouvelles substances les industries pharmaceutiques des pays les plus avancés des Périphéries (Brésil, Inde). Elle a soumis les PVD dans le besoin à des conditions de prix d’accès de ces produits incompatibles avec le niveau de revenus de ses habitants4. Alors que les accords sur les ADPIC prévoyaient une clause d’exception pour les cas d’urgence, celle-ci n’a pas pu être mise en œuvre (depuis huit ans) faute d’un accord sur les dispositions pratiques de son application. Les PVD, tout spécialement les pays africains frappés par l’épidémie de SIDA, ont été placés dans une situation de détresse. La question a été réglée par un accord conclu le 30 août 2003. Cet accord instaure les dispositions d’un commerce spécial, soumis à licences d’importation et d’exportation. Par son existence, cet accord écartait du champ des négociations une question fort embarrassante et donnait à l’OMC l’image d’une institution capable de sacrifier des intérêts commerciaux immédiats au profit de la satisfaction de droits essentiels de tout être humain. Dans la pratique, les dispositions de cet accord sont plus discutables (voir encart).

Les modalités formelles des négociations au sein de l’OMC
Connaître les champs ouverts à la discussion ne suffit pas à caractériser le travail d’une conférence, encore faut-il présenter les modalités formelles qui réglementent cette discussion.
Le but de la conférence est de parvenir à un texte unique couvrant l’ensemble des sujets inscrits à l’ordre du jour. La règle d’adoption d’un tel texte est celle du consensus explicite : une décision est adoptée par l’ensemble des membres de l’OMC « lorsque aucun des membres présents à la réunion où la décision est présentée ne formule formellement d’objection ou de réserve à sa formulation »5. Cette règle fixe d’un même coup le lieu où doivent être prises les décisions : l’assemblée plénière. Toutefois pour accélérer le déroulement des discussions, des groupes de travail sont constitués. A chacun est confié une partie du domaine inscrit à l’ordre du jour. Cinq groupes de travail ont ainsi été mis en place : agriculture, accès au marché des produits non agricoles, questions de développement, questions de “Singapour” et autres questions. Comme nous l’avons signalé, un sixième groupe, “initiative sur le coton”, a été ajouté aux précédents au début de la conférence. Les sujets de la compétence de chaque groupe ont été présentés à travers l’ordre du jour vu aux pages précédentes. L’objectif assigné à chaque groupe est de parvenir à dégager un consensus sur les questions relevant de sa compétence, les conclusions de celui-ci pouvant être alors intégré au texte final. Ces groupes délibèrent parallèlement à l’assemblée plénière et sont ouverts à toutes les délégations qui souhaitent participer, ce qui ne va pas sans poser des problèmes aux délégations peu nombreuses, en général, de “petits” pays. Le Président de la conférence, Luis Ernesto Derbez, Ministre des Affaires étrangères du Mexique (le pays organisateur), aidé par Panitchpakdi Supachaï, Directeur général de l’OMC, et de Carlos Perez Del Castillo, Président du Conseil général de l’Organisation et Ambassadeur de l’Uruguay auprès de l’OMC, a nommé, à la tête de chaque groupe, un “facilitateur”. Ainsi ont été désignés :
pour le groupe “agriculture”, George Yeo Yong-Bon, Ministre du commerce singapourien ;
pour le groupe “produits non agricoles”, Henry Tang Ying-Yen, Secrétaire aux finances de Honk Kong ;
pour le groupe “questions de développement”, Mukhisa Kituyi, Ministre kenyan du commerce ;
pour le groupe “questions de Singapour”, Pierre Pettigrew, Ministre canadien du commerce ;
pour le groupe “autres questions”, Clément Rohee, Ministre guyanais du commerce ;
pour le groupe “initiative pour le coton”, Panitchpakdi Supachaï a exercé la fonction de “facilitateur”.
La mission confiée à chaque “facilitateur” n’était pas simple ; ils devaient « aider le Président dans la recherche d’un consensus sur les sujets dont ils sont chargés et présider les réunions du groupe de travail »6. Nombre de critiques ont été portées à l’encontre de ceux-ci. Les unes portent sur le parti-pris de leur choix. Dans de très nombreux cas, il s’est agi de personnalités connues pour leur adhésion aux thèses libérales orthodoxes. D’autres critiques portent sur le sens trop souvent unique, donné à leur tâche de conciliation. En effet, il est du rôle du “facilitateur” d’écouter et de discuter pour rapprocher les différents points de vue, puis de produire une synthèse pouvant être approuvée par tous. La synthèse produite peut être l’expression du travail collectif du groupe, auquel cas le “facilitateur” n’est plus que le secrétaire du groupe, ce qui n’est pas sa fonction. Cette synthèse peut aussi résulter de la seule initiative du “facilitateur” qui a toute liberté d’y inclure ce qui lui paraît nécessaire. Dans ce dernier cas, toutes les dérives sont possible : trop de délégations des pays des Périphéries ont vu leurs propositions, même modérées, ignorées alors que celles, émises par des délégations de pays des Centres étaient reprises de manière systématique. Ce mode de fonctionnement n’est pas nouveau dans l’institution, mais aux yeux de tous, il était devenu insupportable. Ainsi Jim Wolfensohn, président de la Banque mondiale, devait-il déclarer à Dubaï le 23 septembre 2003 : « Ce qui s’est passé à Cancun doit être un signal d’alarme, car les pays en développement, plus de 3 milliards d’êtres humains, ont trouvé inacceptable une conception des négociations dans laquelle on attend d’eux seulement qu’ils répondent à des propositions des pays riches »7 .
Si nous laissons de côté ces critiques, l’intérêt du fonctionnement parallèle des groupes de travail et de l’assemblée plénière repose sur le rôle final de cette dernière : celle-ci approuve (ou désapprouve) par consensus un texte unique, de sorte que « rien n’est approuvé, tant que tout n’est pas approuvé ». Ceci rend possible une négociation sous forme d’un “paquet global”. Chaque partie peut proposer un assouplissement de sa position sur une question de la compétence d’un groupe de travail en échange d’un assouplissement réciproque des autres parties sur des questions traitées par d’autres groupes. Cette sorte de marchandage autorise la réalisation d’un compromis global quand bien même il serait impossible de parvenir à un tel résultat au niveau de chaque groupe.
Enfin, il convient de ne pas oublier, qu’avant même de commencer les négociations, les délégations préparent, arrêtent leurs positions ou, même, définissent des stratégies. A cette étape, l’importance des pressions que peuvent exercer, de manière ouverte ou occulte, les lobbies ne doit pas être sous-estimée. L’action occulte des groupes de pression apparaît, le plus souvent, sous la forme d’un ensemble de constatations et de recommandations, exprimant l’avis d’un groupe de chefs d’entreprise8. L’action ouverte peut aller jusqu’à l’établissement d’une véritable coopération entre représentants du monde des affaires et futurs membres de la délégation. On peut évoquer, ici, la manière dont la Commission européenne a préparé les négociations de Doha sur la question des investissements liés au commerce. La Commission ne s’est pas limitée à une coopération étroite avec (au moins) l’un des trois groupements d’entrepreneurs intéressés à la question (l’UNICE, fédération européenne des employeurs, les deux autres groupes étant l’ERT, table ronde des industriels européens et la CCI, chambre de commerce internationale). Dès 1998, les membres de la Commission pressentis pour aller à Doha ont constitué un réseau des investisseurs, une cinquantaine de firmes transnationales, pour obtenir de ceux-ci, à la fois des réponses à un questionnaire portant sur “l’identification des priorités des entreprises” et un soutien à sa future action. L’enquête fut, ultérieurement, étendue à 10 000 entreprises et ses conclusions permirent de préparer l’action de la Commission à Doha. Une démarche identique avait été suivie dans le cadre des négociations menant à l’Accord général sur le commerce des services (AGCS), avec l’appui effectif de l’ESE, forum européen des services. Dans chacun de ces deux cas, la délégation, ici européenne, accorde une importance primordiale aux préférences du monde des affaires, en risquant de confondre les intérêts de ce dernier avec les préférences et priorités de la communauté qu’elle est censée représenter9.

Quels résultats ?
Dresser le bilan de ces cinq jours de négociation revient à relever un ensemble de désaccords. Pour les présenter, nous reprendrons le type de classement des champs de l’ordre du jour de la Conférence que nous avons suivi jusqu’ici et qui correspond aux thèmes des six groupes de travail.

1/ L’initiative sur le coton
La plainte de 4 pays africains exportateurs de coton, adressée d’abord au Conseil général de l’OMC, puis à la conférence ministérielle, faisait état des distorsions commerciales créées par les subventions versées à certains producteurs (concurrence déloyale). Elle s’accompagnait d’une demande d’élimination de ces subventions (sous la forme d’engagements fermes assortis de calendriers) et de compensations financières des dommages subis (jusqu’à l’élimination des subventions). Le désaccord est né d’une proposition alternative, visant à élargir la question. Pour la délégation américaine, la baisse des prix du coton ne s’explique pas seulement par un état de surproduction créé par les seules subventions reçues par certaines agricultures ; les politiques industrielles de soutien à la production de fibres synthétiques, des tarifs douaniers trop élevés pour les produits finis à base de coton et la production excessive causée par de trop bonnes récoltes successives doivent aussi être pris en compte. La plainte des Etats africains a reçu le soutien de certains pays des Centres (Canada, Australie) et de nombreux pays des Périphéries (soutien qui n’est pas ici unanime : le cas du coton n’est pas unique, pourquoi faudrait-il le traiter à part ?). Cela n’a pas empêché, en l’absence de consensus, un véritable enterrement de cette question : la question des subventions pouvait être traitée par le groupe agriculture et celle des compensations, jugée hors du champ de compétence de l’OMC, devrait être confiée à d’autres organisations internationales.

2/ L’agriculture
Il s’agit du point d’achoppement de toutes les négociations. L’accord conclu le 13 août entre l’Union européenne (UE) et les Etats-unis souhaitait limiter la discussion à la réduction des droits de douane sur les produits agroalimentaires et à celle des subventions à l’exportation et à la production des produits agricoles. Les engagements du programme de Doha imposaient d’y ajouter l’élimination totale des subventions à l’exportation pour « les produits agricoles présentant un intérêt particulier pour les pays en développement » et la mise en place de “clauses de traitement spécial et différencié” pour les exportations agricoles de ces mêmes pays (pouvant aller de la possibilité de ne pas appliquer intégralement les engagements de libération conclus, à la complète exemption de l’application de ceux-ci).
La diversité des intérêts agricoles des pays membres rendait improbable la réalisation d’un consensus, même à minima. En effet, l’établissement de clauses spécifiques pour les pays en développement suppose des règles claires qui permettent de désigner les produits concernés ainsi que la manière dont ceux-ci pourraient l’être (choix négocié dans l’OMC ou décision laissée à l’appréciation des pays bénéficiaires). De plus il est attendu de ces règles qu’elles précisent les conditions d’accès au statut de bénéficiaire : faut-il le limiter aux seuls pays les moins avancés (PMA) ? Faut-il l’étendre aux pays en voie de développement (PVD) importateurs nets de produits agricoles, ou même à tous les PVD, y compris aux pays exportateurs nets ? La réduction des subventions pose également des questions délicates. L’ampleur des réductions est la première, mais sans doute pas la plus difficile. La force de l’engagement, c’est-à-dire l’établissement d’un calendrier précis des réductions en est une seconde, plus délicate. Enfin encore faut-il s’entendre sur les types de subvention qui seraient concernés, ce qui constitue une question-clé puisque conditionnant l’existence même de politiques agricoles nationales (ou communautaire).
Sur ces différents points, le groupe de travail et par suite la conférence, a débouché non seulement sur des désaccords mais encore sur une radicalisation des points de vue. C’est à partir des blocages constatés ici que la constitution, autour de l’Afrique du Sud, du Brésil et de l’Inde, du “groupe des 21” a été officialisée10 autour d’un projet de texte. Ces désaccords sont devenus affrontements lorsque les pays de l’Unité africaine, les pays de la zone Afrique, Caraïbes et Pacifique et les PMA prirent l’initiative, au troisième jour de la conférence, d’élaborer une véritable “plate-forme” de propositions reposant sur trois “piliers” dont les aspects agricoles sont les suivants :
– un traitement spécial en faveur des PVD incluant le droit pour ces pays de choisir librement les produits “spéciaux” bénéficiant de clauses spécifiques ;
– un mécanisme de sauvegarde protégeant les productions de ces pays contre les importations à bas prix (en raison, par exemple des subventions reçues) ;
– le maintien des systèmes de préférence commerciale dont bénéficient ces pays (ces trois premiers points constituant le premier “pilier”) ;
– un engagement ferme des pays développés sur une réduction importante des soutiens agricoles et des subventions à l’exportation (ce dernier point constitue le troisième “pilier”).
Cette plate-forme devait rassembler 23 pays11 (G 23) dont quatre faisaient déjà partie du G 21. Elle comprenait également un second “pilier” concernant les négociations sur les produits non agricoles. En avançant des exigences minimales concernant différents champs de négociation, elle place les différentes délégations dans l’impossibilité d’un marchandage de dernière minute, suivant le modèle du “paquet global”, à moins que de retenir ses exigences. Cette plate-forme fut l’un des tournants de la Conférence. Il serait illusoire d’attribuer implicitement ou explicitement la responsabilité du blocage des négociations aux pays des Périphéries. La plate-forme fut élaborée le 12 septembre, après trois journées de négociations infructueuses ; elle est donc plus la réaction à l’intransigeance de certaines délégations des pays des Centres que la manifestation de forces nouvelles ; et si elle a débouché sur l’impossibilité d’un consensus, c’est aussi du fait de la poursuite de cette intransigeance.

3/ L’accès aux marchés des produits non agricoles
Le groupe de travail a porté ses efforts sur deux questions : obtenir une diminution significative des droits de douane et, pour certains secteurs de produits, une franchise totale. Ces questions paraissaient difficilement compatibles avec le respect des engagements pris à Doha (le principal d’entre eux, un traitement spécifique pour les produits intéressant les pays en développement). En effet, à propos de la diminution des droits de douane s’est posée la question du rapprochement des taux existant dans les PVD (en général plus élevés) de ceux pratiqués dans les PDEM. Cela signifie une baisse plus importante des taux dans les PVD, alors que ces pays, au nom d’un encouragement aux activités locales naissantes, attendaient exactement le contraire : une baisse significative des droits pesant sur les produits manufacturés exportés vers le Nord et une protection plus élevée sur les produits importés.
De même, la mise en place dans certains secteurs de produits d’une exemption complète de droits contrarie directement le principe du traitement différencié. Le débat s’est donc situé au niveau des modalités précises de mise en œuvre : fallait-il considérer que l’exemption de droits s’applique de manière obligatoire à tous les pays membres ou bien que chaque pays reste libre d’accepter ou de refuser cette exemption. Là aussi, aucun consensus n’a pu se dégager.

4/ Questions liées au développement
Comme nous l’avons vu, le champ réservé à ce groupe de travail était très étendu. Deux questions ont été privilégiées :
– celle posée par le traitement spécifique des produits dont l’exportation offre un intérêt particulier pour les PVD ;
– celle de la “mise en œuvre”, c’est-à-dire de l’établissement d’un bilan des effets économiques, sociaux et culturels des mesures antérieures de libéralisation des échanges dans les PVD.
Concernant la première de ces questions, quatre-vingt-huit propositions avaient été formulées par différents pays membres. Seules vingt-quatre ont été retenues pour faire l’objet de discussions à la conférence. En d’autres termes, soixante-quatre propositions ont été écartées. Le rôle des PDEM a été jugé, ici, déterminant, surtout par les PVD qui ont vu leurs propositions très systématiquement écartées au nom du besoin de conserver une “flexibilité” dans les négociations à venir12. Il n’est donc pas surprenant que les PVD se soient partagés entre une position de refus de prendre en compte ces vingt-quatre propositions (les jugeant d’un intérêt économique faible ou nul) et une position plus modérée les rejetant en l’état, mais souhaitant les améliorer.
En ce qui concerne la question de la “mise en œuvre”, un ensemble de PVD ont proposé d’inscrire de manière prioritaire, à l’ordre du jour des groupes de négociations constitués, cette question pour ce qui entre dans leur compétence et de prescrire la constitution d’un nouveau groupe de négociations spécialement chargé de la “mise en œuvre” pour ce qui reste en suspend. Cette proposition n’a rencontré que l’opposition résolue de certains PDEM (parmi lesquels l’UE).
Il est lourd de conséquences que le groupe de travail spécifiquement chargé des questions intéressant les PVD n’ait pu déboucher sur un quelconque accord. Faut-il y voir une remise en cause du programme de Doha ?

5/ Questions de Singapour
Parmi les quatre questions de Singapour (cf. ci-dessus « L’ordre du jour de Cancun ») deux (investissement et concurrence) étaient appréhendées de manière critique par un grand nombre de PVD hostiles à l’ouverture de négociations sur ces sujets. De plus, la procédure en œuvre dans l’examen de la question de l’investissement était contestée (cf. encart). Les discussions menées au sein du groupe de travail ont très vite débouché sur un éclatement autour de trois positions :
– pour 68 pays sur 146, dont un grand nombre de PVD, aucun consensus n’était possible pour obtenir l’ouverture de négociations sur ces questions et il était nécessaire, avant celles-ci, de connaître l’incidence de telles mesures sur les économies nationales ;
– pour un petit nombre de pays, surtout des PVD, il convenait de dissocier les quatre sujets et de ne discuter que des questions de “facilitation des échanges” et de transparence des marchés publics ;
– pour les autres, principalement des PDEM, le principe de l’ouverture de négociations étant acquis, le groupe de travail doit exclusivement s’intéresser aux modalités des négociations, tout autre position étant considérée comme un recul par rapport aux engagements arrêtés à Doha.
Deux journées de discussion, pour le moins difficile, avaient permis au groupe de travail d’avancer vers des solutions de compromis. La proposition de ne retenir de ces 4 questions que celle des « facilitations » aux échanges et celle de la transparence des marchés publics semblait acceptable à tous. Toutefois un certain nombre de délégations, jouant la carte du “paquet global” ont subordonné leur acceptation de ce compromis à l’obtention de conditions plus favorables sur les sujets traités par les autres groupes (notamment sur l’élimination des subventions agricoles et l’octroi d’un meilleur accès aux marchés des PDEM pour les produits non agricoles exportés par le Sud). Nous savons ce qu’il en fut : l’absence de consensus dans ces autres groupes de travail a entraîné, par voie de conséquence, le blocage du travail de celui-ci.

6/ Autres questions
Dès le début de la Conférence, le champ couvert par ce groupe de travail ressemblait à un fourre-tout. Parmi les sujets traités, certains ont vu se rapprocher les positions des différents participants. Il en est ainsi du principe d’inviter les Organisations internationales spécialisées, à titre d’observateurs, sur les questions de l’environ-nement, de la protection des savoirs traditionnels et richesses naturelles pour les mettre à l’abri d’une éventuelle brevetabilité et du principe d’une convention sur le respect de la diversité biologique. D’autres sujets (les questions de labellisation des produits13, par exemple) n’ont pas pu faire l’objet d’un consensus.

L’aboutissement
La procédure normale de la Conférence renvoie à la présidence le soin d’établir, sur la base des rapports des “facilitateurs”, un projet de déclaration finale. Ceci fut fait dans la nuit du 12 au 13 septembre, ce texte étant discuté en assemblée plénière dans l’après-midi du 13.
Compte tenu des nombreux désaccords, la rédaction du texte s’est avérée délicate. La présidence n’hésita pas à produire un projet de déclaration partial (faisant la part belle aux propositions des PDEM et tout particulièrement de l’UE et des Etats-Unis) aux yeux de nombreux représentants des PVD qui l’ont accueilli avec consternation. En particulier, ce projet liait les questions agricoles aux questions de Singapour et des produits non agricoles. Il rejetait, également, les demandes des pays africains producteurs de coton.
Un consensus explicite autour d’un tel texte, même amendé, devenait difficile. D’ultimes tentatives de conciliation ont été menées sous la forme de réunions informelles (“green room”), rencontres entre certaines délégations et la présidence14. Ces négociations de la dernière heure n’ont pas permis de parvenir à des concessions mutuelles. Une déclaration mettant fin à la Conférence fut donc proposée et acceptée. Une déclaration qui prend acte des désaccords : « Tous les participants ont travaillé intensément et de manière constructive pour progresser comme il est requis dans le cadre des mandats de Doha. De fait, nous avons accompli des progrès considérables. Toutefois, il reste encore du travail à faire, dans certains domaines-clés pour nous permettre d’avancer vers la conclusion des négociations de manière à nous acquitter des engagements que nous avons pris à Doha »15.

Des perspectives nouvelles ?

1/ Des Périphéries éclatées
Dans un article publié à la veille de l’ouverture de la conférence16, Laurence Caramel posait une question centrale : les PVD, membres de l’OMC ne sont-ils pas devenus les nouveaux maîtres du jeu ? Le nombre croissant des nouveaux membres de l’Organisation, issus des PVD (plus des 3/4 des 146 membres) contrarie le pouvoir de négociation de la “quadrilatérale” (Etats-unis, Japon, Canada et Union Européenne). Le mode de décision, l’unanimité, donne à chaque pays le moyen d’exercer un droit de veto sur chaque proposition. Cela condamnerait, à terme, l’Organisation à un “enlisement” ou à la nécessité de réformer ce mode de décision.
L’OMC a joué un rôle de plus en plus central dans la construction d’un ordre économique international, répondant de manière presque exclusive aux besoins des pays des Centres. L’élargissement des compétences de l’Organisation (par exemple, à Cancun les “questions de Singapour”) l’illustre. La Conférence de Doha ouvrait de nouvelles perspectives concernant à la fois le rôle des PVD dans l’Organisation et leur capacité d’infléchir cette construction. La Conférence de Cancun devenait ainsi un test pour évaluer ces perspectives. Il faut souligner que, à l’occasion de l’investiture du président brésilien, Luis Ignacio “Lula” Da Silva, s’est esquissée, de manière informelle, l’idée d’une coopération entre quelques pays en développement. La constitution du “G3” marque la volonté de l’Afrique du Sud, du Brésil et de l’Inde d’infléchir dans un sens plus favorable aux PVD l’ordre économique et politique international. Pour ce groupe, l’OMC est perçue comme une organisation indispensable par son caractère multilatéral et la présence d’un Organe de Règlement des Différends. Encore faut-il que cette organisation soit à même de répondre aux besoins de tous, par exemple en préservant les intérêts agricoles des PVD. Au plan politique, après Cancun, le G3 a étendu son action à l’ONU par une initiative visant à réformer cette Organisation17.
Le G3 fait ainsi la preuve d’une capacité à élaborer des stratégies. Cela ne signifie pas, pourtant, qu’il ait la faculté de fédérer, autour de celles-ci, un grand nombre de pays des Périphéries. La force et la faiblesse de ces trois pays tiennent à leurs caractéristiques. Individuellement, par leur taille et leur niveau de développement, ils sont devenus, pour les PDEM, des partenaires respectables. Les asymétries de dimension leur sont beaucoup moins défavorables. Pris ensemble, ils deviennent incontournables, surtout lorsque se profile, en arrière-plan, la Chine qui a montré, à Cancun, sa capacité à ajouter son poids à celui des autres (à travers le G 21). Cette force s’accompagne de faiblesses. Ils sont devenus, aux yeux des occidentaux des puissances, mais, pour le plus grand nombre des PVD, ils sont des géants. Le rôle politique auquel ils peuvent prétendre, leurs intérêts économiques immédiats (la poursuite de leur industrialisation) les éloignent des aspirations des autres pays des Périphéries. Enfin, leur structure économique et sociale porte la marque d’une situation de développement inachevée, avancée pour certaines activités, en retard pour d’autres. Le cas de l’Inde est révélateur : 244 millions d’actifs vivent de l’agriculture, dont 60 % sous le seuil de pauvreté ; les intérêts de l’Inde, en matière de commerce de produits agricoles rejoignent donc ceux d’une bonne part des PVD. Ce pays compte aussi 68 millions d’actifs dans l’industrie et 1 million dans l’informatique ; ses intérêts, même s’ils ne se confondent pas avec ceux des PDEM, s’écartent largement de ceux du reste du Tiers-monde.
C’est à Cancun que l’on a pu prendre la mesure du poids du G3 : sur les questions agricoles, dix-huit pays l’ont rejoint. Cependant, on ne saurait expliquer ce résultat à partir de la spécificité des pays du G3. Une unité des pays des Périphéries est devenue improbable, pas seulement en raison des asymétries créées par leurs niveaux différents de développement, mais aussi, par les conditions de leur entrée dans l’ordre économique international actuel. Les programmes d’ajustement structurel, par l’ouverture internationale qu’ils ont imposée, les ont transformés en modestes vendeurs égoïstes de quelques produits, confrontés à des acheteurs rapaces. Le fardeau de la dette qui pèse diversement sur eux les a conduits à des degrés variables d’assujettissement politique à la volonté de leurs créanciers.
Le seul point commun de la majorité des pays du Tiers-monde — G3 exclu — était une position de faiblesse dans les négociations qui s’engageaient. Cette faiblesse se retrouve même dans la capacité de leurs délégations à instruire les questions soulevées. Sur 146 membres de l’OMC, 22 n’ont toujours pas les moyens d’entretenir à Genève un représentant permanent. Pour remédier à cette pénurie de représentants qualifiés, l’OMC organise tous les ans, un stage d’une semaine ouvert à deux fonctionnaires par pays18. Face aux effectifs fournis des délégations des PDEM, cette faiblesse devient, dans la négociation, un handicap d’autant plus lourd que l’ordre du jour est chargé. Au final, si Cancun a apporté quelque chose aux pays des Périphéries, c’est bien de leur montrer, sans déguisement, leur situation réelle. Il faut dire que l’intransigeance des pays des Centres compte aussi pour beaucoup dans cette révélation.
Les pays des Centres ont fait preuve, en effet, d’une indéniable intransigeance. Deux aspirations profondes de la majorité des pays des Périphéries, disposer de clauses de traitement spécifique et différencié pour leurs productions et obtenir un bilan des effets des mesures de libération des échanges les concernant, ont été repoussées. Cette intransigeance a été perçue comme méprisante lorsqu’il ne fut tenu aucun compte de la plainte des quatre pays africains producteurs de coton. Que dire encore des réactions de l’Union européenne et des Etats unis à la constitution des G 21 et G 23 ? Préférer user de tous les moyens pour tenter de dissocier des alliances naissantes plutôt que de dialoguer a eu un effet dévastateur. En témoigne un communiqué de parlementaires, membres de délégations africaines, rédigé dans les derniers jours de la Conférence : « Nous, parlementaires africains, nous dénonçons les négociations en cours à l’OMC qui ont été caractérisées par des manipulations flagrantes de la part des pays développés et par un total mépris pour les intérêts et les opinions des pays d’Afrique. Nous dénonçons le manque total de transparence pratiqué à travers un processus de “green room” organisé de telle sorte que nos ministres soient contraints d’accepter des solutions qui protègent les intérêts des pays développés tandis qu’elles ignorent totalement les préoccupations importantes relatives au développement de nos pays »19.
Parmi les pays des Centres, l’intransigeance européenne en ce qui concerne les “questions de Singapour” a surpris, provoquant les réactions de la presse : « Il est absurde de pousser, comme l’a fait l’Union Européenne, à ce que soient imposées des règles dans des domaines aussi complexes que la concurrence et l’investissement à des pays qui sont à ce point pauvres qu’ils n’ont même pas les moyens d’avoir une représentation diplomatique auprès de l’OMC. Si de telles règles ont une quelconque place à l’OMC, seuls les pays riches devraient être libres de choisir de les appliquer ou pas. Refuser cette flexibilité ne conduira qu’à la répétition de l’impasse qui a coulé Cancun »20.

2/ Un échec pour l’institution, ou la remise en cause de l’idéologie libérale ?
Au-delà des affrontements d’intérêts et de rapports de force qui les sous-tendent, Cancun se situe aussi dans le contexte d’une contestation de l’orthodoxie libérale. Bien que son discours inaugural à la Conférence ne se soit guère écarté de celle-ci, le président mexicain Vincente Fox n’a-t-il pas déclaré peu avant : « A partir de maintenant, notre priorité absolue sera de renforcer notre marché intérieur. Nous avons abandonné l’idée qu’il faille aller vers une économie néo-libérale qui ne nous a pas beaucoup réussi ces dernières années »21 ; il rejoint ainsi le nombre croissant des responsables politiques sceptiques.
Le programme de Doha pour le développement, dont Cancun n’est qu’une étape, élargi le champ des compétences de l’OMC à la question du développement. Cette extension implique que des échanges internationaux de plus en plus libres, pourvus qu’ils soient encadrés par des règles communes assurant la concurrence, soient le moyen privilégié du développement. Ceci implique que :
– le libre-échange, dans une économie mondialisée doit permettre aux pays qui y participent de connaître une croissance rapide ;
– cette croissance rapide, par la hausse du niveau de vie qu’elle induit, doit réduire la pauvreté et impulser le développement.
Chacune de ces propositions est contestable. La première repose sur trois mécanismes :
– le libre-échange, en mettant fin aux distorsions créées par les barrières aux frontières (emploi des facteurs dans des conditions de trop faible producti­vité, effets sur le pouvoir d’achat de prix augmentés par les droits de douane) permettrait une croissance rapide de la production et de la consommation ; un tel mécanisme ne peut se produire qu’à la condition d’une parfaite mobilité des facteurs et d’une concurrence qui assure la répercussion sur les consommateurs des baisses de coûts ; ces conditions ne se retrouvent que rarement dans l’économie mondiale ou dans les économies nationales, qu’elles soient développées ou en développement ;
– Le libre-échange, en conduisant à la spéciali-sation de chaque économie, la fait bénéficier d’économies d’échelle. Ce mécanisme oublie que, pour le plus grand nombre des PVD, les activités productives sont majoritairement agricoles ou extractives, activités pour lesquelles les rendements ont plutôt tendance à décroître ;
– Le libre-échange, parce qu’il place les produc-teurs locaux dans une situation nouvelle de concur-rence, devrait favoriser un climat d’innovation bénéfique à tous les habitants. Cette supposition, difficilement vérifiable, oublie, qu’en raison même de cette concurrence, un certain nombre de ces pro-ducteurs ne pourront innover, parce qu’ils auront disparu et que nombre d’innovations dans les PVD sont plus liées à une adaptation à la pauvreté (dans le secteur informel, par exemple) qu’à l’apparition d’une dynamique de progrès.
Si la première proposition ne manque pas de soulever des objections, que dire de la seconde ? Pour qu’une croissance économique s’accompagne d’une hausse du pouvoir d’achat du plus grand nombre, encore faut-il que les gains de cette croissance soient également répartis, ce qui reste, là encore, très hypothétique.
Ce n’est pas qu’un débat d’idées, comme le signalait José Antonio Ocampo22, en Amérique latine, où l’ouverture des économies sur le commerce international a été portée très loin dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix, la croissance n’a été que de 3,2 % par an dans les années quatre-vingt-dix. Elle est inférieure à celle observée dans les trois décennies précédentes (5,5 %), tant que l’économie restait protégée et fortement dirigée par des politiques étatiques.
Ce qui peut être ainsi remis en cause est l’ordre des priorités définies dans le programme de Doha. Le développement ne serait pas l’aboutissement du libre-échange, mais, à l’inverse, le libre-échange pourrait être une conséquence du développement. Comme l’écrit Dani Rodrik « L’intégration dans l’économie mondiale est un résultat, pas une condi-tion préalable de stratégies de croissance ayant réussi. La Corée du Sud et Taïwan, dans les années soixante, la Chine et l’Inde depuis les années quatre-vingt et, en réalité, les économies avancées d’aujourd’hui rentrent toutes dans ce schéma »23.
Faut-il alors parler d’un échec de la Conférence de Cancun ? L’usage de ce terme implique la réfé­rence à un objectif. Quel était celui-ci ? : intégrer davantage les PVD au commerce mondial ou bien promouvoir leur développement ? Ce qu’aura mon­tré cette Conférence est, qu’en bien des cas, ces deux buts s’opposent. Est-ce alors un échec ou bien une chance nouvelle pour que le développement soit replacé au centre des préoccupations de notre “village planétaire” ?
Le coton
Comme le montrent les tableaux ci-dessous, les producteurs d’Afrique de l’Ouest ont connu, en vingt ans, un essor spectaculaire de leur activité, sur un marché caractérisé par de fortes fluctuations du prix de la matière. Ainsi, au cours de l’année 2001, le prix de la livre-poids est passé de 64,95 cents à 36,65. Pour ces pays, l’origine de cette baisse de prix se trouve dans les subventions accordées à leurs producteurs par certains pays : « Avec les subventions, la production devient structurellement excédentaire et la baisse des prix structurelle » (I. Malloum, président de l’Association cotonnière africaine). Dans des pays pour lesquels le coton représente plus de la moitié des exportations, il en résulte une baisse des recettes d’exportations (un manque à gagner de 28,6 milliards de FCFA pour le Bénin, 40 pour le Burkina-Faso). Il en est de même pour les revenus des producteurs (10 millions de personnes vivent du coton en Afrique).

Le marché international du coton est approvisionné, à la fois par des pays développés et par des pays en développement, alors que les principaux acheteurs se situent dans la zone Asie du Sud-Est. Parmi les exportateurs, certains font bénéficier leurs planteurs de soutiens importants. Ces subventions ont pour objectif d’aider les producteurs nationaux dont les prix de revient sont plus élevés que ceux de leurs concurrents. La qualité du coton africain et la main d’œuvre bon marché permettent aux pays d’Afrique de bénéficier d’avantages certains.
L’enjeu de la démarche entreprise par le Bénin, le Burkina-Faso, le Mali et le Tchad est important pour l’OMC. Confrontée directement à une situation de distorsion de marché créée par des mesures de soutien, elle doit faire la preuve de son efficacité.
Il est pourtant hasardeux d’attribuer les difficultés que rencontre l’activité cotonnière africaine aux seules subventions américaines, européennes ou chinoises. La privatisation des sociétés cotonnières nationales et la libéralisation des économies ont profondément modifié les conditions de l’activité des planteurs comme des industries situées en aval (égrenage et production d’huile). Chacun se trouve soumis à chaque étape de la filière à une logique de marché qui répercute directement les baisses des prix internationaux1.
Enfin l’essor des plantations de coton se traduit par une mobilisation des ressources agricoles, en hommes, en terres et également en eau, au détriment des activités vivrières. L’envers de “l’or blanc” est une dépendance accrue de ces pays pour leur approvisionnement alimentaire. Le Burkina-Faso a ainsi vu ses importations de blé augmenter de 84 % en volume entre 1996 et 2000 (la baisse des prix du blé a permis de limiter à 16 % l’augmentation en valeur de ces importations). Une appré­ciation temporaire des prix d’exportation, obtenue par une réduction des soutiens américains ou européens, ne changerait pas grand-chose à la situation présente : une sécurité alimentaire rendue plus fragile par la nécessité d’importer toujours plus d’aliments.

1 André Linard signalait les effets produits sur les huileries africaines par la demande fortement accrue des producteurs de tourteaux euro­péens (aliments pour le bétail). Elle a eu pour effet de détourner les graines de coton de leur destination habituelle : les huileries dont la production alimente les marchés locaux. Faute d’intrants, ces huileries ont réduit des deux-tiers leur fabrication et la population a perdu une source locale d’approvisionnement. Cf. « Le coton africain sinistré », Le Monde diplomatique, septembre 2003.
Le commerce mondial des produits agricoles
Comme le montre le tableau, la première caractéristique de ce commerce mondial est sa concentration : les six premiers importateurs et exportateurs sont à l’origine des deux-tiers des échanges. Les échanges intra-régionaux sont aussi importants : le commerce intra-américain (5,8 % des exportations mondiales en 2002), intra-asiatique (11,1 %) et intra-européen (29,2 %) représentent, ensemble, près de la moitié des échanges mondiaux.
Les six premiers exportateurs et importateurs de produits agricoles en 2002 (milliards de $)

Export % du tot.
Import % du tot.

Union Européenne
233,73
40,1

Union Européenne
253,67
40,6

dt : commerce intra-UE
170,27
29,2

dt : commerce intra-UE
170,27
27,3

commerce extra-UE
63,46
10,9

commerce extra-UE
83,20
13,3

Etats-Unis
68,76
11,8

Etats-Unis
71,51
11,4

Canada
32,57
5,6

Japon
55,09
8,8

Brésil
19,44
3,3

Chine
21,85
3,5

Chine
18,80
3,2

Canada
16,31
2,6

Australie
17,06
2,9

Corée du Sud
13,37
2,1

Six premiers
390,36
66,7

Six premiers
431,80
69,0

Total monde
583,00
100

Total monde
624,00
100

source : OMC.

Une seconde caractéristique concerne la diversité des agricultures à l’origine de ces échanges. Elles se distinguent selon le caractère plus ou moins intensif de la production, l’importance des soutiens et de la protection, la structure foncière, la part relative des productions exportées et le degré d’autosuffisance du pays.
L’entrée des produits agricoles dans les cycles de négociations commerciales, à partir de l’Uruguay round (1994) vise à réduire les multiples obstacles qui limitent les échanges commerciaux. En ne retenant que les principaux, il est possible de les ranger en trois catégories :
– les droits de douanes, variables d’un pays à l’autre, mais de manière générale, plus importants pour les produits agricoles que pour les autres produits ; ils sont parfois progressifs, c’est-à-dire faibles pour le produit brut et plus élevés pour les produits transformés, ce qui constitue, pour les Périphéries, un obstacle à la transformation sur place des produits de la filière ;
– les subventions aux exportations permettent aux agricultures dont les prix de revient sont supérieurs aux prix internationaux de rester exportatrices ; l’Uruguay round a imposé la réduction du volume global de ces subventions, laissant au cycle suivant le soin d’aller vers leur élimination ; l’Union européenne et les Etats-unis résistent au projet de les faire disparaître à court terme, en acceptant de ne s’engager que sur un pourcentage de leur montant global, sans calendrier précis de mise en œuvre ;
– les autres subventions peuvent être déclinées en trois catégories :
* celles liées à la quantité produite, désignées par l’expression “boîte orange”, dans le cadre de l’OMC elles sont considérées comme des soutiens dont le volume doit être diminué,
* celles liées aux quantités de facteurs utilisés pour la production (surface cultivée, têtes de bétail pour les producteurs laitiers, etc.) constituent la “boîte bleue” qui, en janvier 2004, sera traitée comme la “boîte orange”,
* celles accordées aux exploitants indépendamment de leur production ou des facteurs constituent la “boîte verte” et se situent hors du domaine de l’OMC, peut-être à tort, puisque pouvant être analysées comme des moyens de dumping.
Les réformes récentes de la politique agricole commune, l’abandon, à partir de 1996, de la politique américaine de la politique de maîtrise de l’offre correspondent à une modification des systèmes de soutien, passant des subventions de type “boîte orange et bleue” vers des subventions de type “boîte verte”.
Les politiques d’ajustement structurel et la libéralisation des échanges impulsée par l’OMC ont conduit à un mouvement de baisse des prix des produits agricoles et, dans les Périphéries, à un certain déclin des productions vivrières. Ce déclin place la sécurité alimentaire de ces Périphéries sous la dépendance de deux prix : celui des cultures d’exportation et celui des importations alimentaires. Ils n’ont aucune maîtrise de ces prix et doivent les subir. Il est permis de s’interroger sur la pertinence de l’action de certains pays des Périphéries visant à obtenir de l’OMC la prohibition de toute subvention. Cette action remet, certes, en cause le pouvoir asymétrique des grandes puissances qui parviennent à protéger leurs agriculteurs de la baisse des prix et de la concurrence. Cela ne change pas les données de leur sécurité alimentaire qui restera dépendante des termes de l’échange. Les seuls gagnants de ce libre-échange seraient les acheteurs de ces produits agricoles — les entreprises agro-alimentaires — qui bénéficieront ainsi d’une concurrence plus vive de leurs fournisseurs1.
1 Jacques Berthelot, « Les trois aberrations des politiques agricoles », Le Monde diplomatique, septembre 2003.

La question de l’investissement à l’OMC
Cette question naît de la décision de la Conférence de Singapour (1996) de mener une réflexion sur les liens entre le commerce et l’investissement. Il s’agit d’une extension des champs couverts par l’organisation. Ceci n’est pas, à proprement parler, une nouveauté puisque, dans le cadre des accords sur les services (ADPIC) des dispositions concernant les investissements transfrontaliers relatifs aux prestations de service avaient été arrêtés. La perspective nouvelle est donc de les généraliser à tous les échanges commerciaux.
Situer la question des investissements à l’étranger dans le cadre de l’OMC suppose de suivre les règles qui respectent les principes fondamentaux de l’Organisation :
– principe de la nation la plus favorisée, qui conduit à appliquer les mêmes règles en tout pays ;
– principe de la non-discrimination qui impose une égalité de traitement entre investisseurs nationaux et investisseurs étrangers (ce qui revient à un accès libre à toutes les activités économiques pour les seconds) ;
– recours, en cas de litige aux mécanismes de l’Organisme de règlement des différends.
De plus, les investisseurs étrangers peuvent espérer, au cours de la négociation, l’établissement graduel d’un cadre de dispositions plus favorables, par exemple :
– libre mobilité des fonds, ce qui ouvre la porte à toute liberté de désinvestissement,
– élimination d’exigences en matière de “résultats” (contraintes en termes de créations d’emploi local, de transfert de technologie, d’achat d’intrants sur les marchés locaux, de restrictions pour les rapatriements des bénéfices),
– des garanties contre l’expropriation.
Il est ainsi à craindre, dès avant l’ouverture de négociations, que l’équilibre entre les intérêts des firmes des pays investisseurs et ceux des pays d’accueil ne soit guère respecté et qu’un nouveau cadre contraignant s’impose aux Périphéries. Pour celles-ci, un tel accord serait de nature à limiter toute capacité à mener une politique de développement ; ces craintes redoublent lorsque l’on sait que la notion même d’investisseur n’est pas clairement définie. Elle peut se réduire aux seuls investissements directs à l’étranger (IDE), mais pourrait aussi s’étendre aux investissements en portefeuille, voire aux diverses créances extérieures (dans ce cas, la dette du Tiers-Monde rentrerait dans les compétences de l’OMC).
Sans compter les manœuvres procédurières qui ont conduit à la remise en cause des conclusions qui se dessinaient à Doha : cette Conférence s’était achevée en renvoyant la décision d’ouvrir des négociations sur l’investissement, à la Conférence suivante ; certaines délégations utilisèrent l’ambiguïté d’un texte de dernière minute pour considérer comme acquise la décision d’ouverture, seules les modalités de la procédure restant en débat. On comprend la légitime indignation d’un certain nombre de pays des Périphéries.
De nombreux pays des Périphéries ont déjà spontanément réduit ou supprimé leur législation en matière d’investissements extérieurs, sous la pression des politiques d’ajustement structurel. Il est donc permis de s’interroger sur le sens que prendrait l’ouverture de ces négociations.

Les médicaments génériques, l’accord du 30 août 2003
Faut-il voir dans cet accord un premier pas vers un meilleur accès des pays en développement aux médicaments dont ils ont aujourd’hui le plus grand besoin ? Rien n’est moins certain. Les dispositions de l’accord peuvent paraître équilibrées, ménageant les intérêts des “inventeur” de médicaments nouveaux (c’est-à-dire les grandes firmes pharmaceutiques issues des pays des Centres) et ceux des pays, africains par exemple, confrontés à l’urgence. Elles peuvent se ramener à :
– un pays confronté à une situation préoccupante de santé publique pourra, de manière unilatérale, faire état d’une “urgence nationale” et se doter d’une “licence obligatoire” qui dispensera son fournisseur de payer les redevances prévues au titre des ADPIC (qui constituent une part très importante du prix des médicaments nouveaux) ; il devra en informer par lettre l’organe de l’OMC prévu à cet effet (le Conseil des ADPIC) en justifiant sa décision par la situation d’urgence nationale et en attestant de sa bonne foi. Cette information est la seule contrainte, ce conseil n’est en droit de se prononcer sur la question que s’il est saisi par un (autre) Etat membre ;
– si ce pays ne peut disposer sur place d’une production des médicaments requis, la procédure s’étend à son fournisseur ; le pays exportateur devra à son tour se doter d’une “licence obligatoire” et en informer le conseil par une lettre où il s’engage à vendre ces médicaments sans poursuivre une visée industrielle ou commerciale ; les médicaments couverts par ce régime particulier devront de plus faire l’objet d’un empaquetage spécifique pour éviter toute réexportation vers un pays tiers.
La mise en œuvre de ces dispositions divise les bénéficiaires en deux catégories. Le pays disposant d’une industrie pharmaceutique capable de produire les médicaments en question devra simplement se doter d’une “licence obligatoire” pour entamer cette production, sans attendre l’autorisation des “inventeurs”, ni avoir à leur verser une redevance (à moins, bien sûr d’une contestation).
Plus délicate est la situation du pays qui ne dispose pas d’une telle industrie. Il pourrait tout d’abord prendre prétexte de l’existence de cette procédure pour obtenir d’une grande firme la fourniture demandée à un prix minimum. En cas d’insuccès, il devra utiliser la procédure, ce qui demandera un certain temps. En effet, au délai requis pour la phase nationale de celle-ci, s’ajoutera un autre délai, celui nécessaire pour choisir un fournisseur (dans un pays des Périphéries par exemple), pour permettre au pays d’origine de ce fournisseur de se doter à son tour d’une “licence obligatoire”, et enfin pour assurer aux produits un emballage conforme aux exigences (dont le prix alourdira le coût final). Ce délai, déjà bien long en situation d’urgence, pourrait être encore allongé si un pays tiers (par exemple le pays d’origine du laboratoire “inventeur” du médicament) contestait le bien fondé de l’opération ou simplement exigeait un supplément d’informations, ce qui pourrait conduire “faire traîner” la procédure.
Ainsi, si cet accord paraît équilibré au plan formel, il ne l’est guère au plan pratique, d’autant plus que rien n’est prévu en matière de financement de ces achats par des pays très pauvres. Pourtant, des pays des Périphéries (Algérie, Kenya, Brésil, par exemple) s’en sont accommodés et seules quelques ONG ont protesté (pour l’OXFAM, « l’accord implique tellement de paperasserie qu’il en devient impraticable »). Faut-il voir en cela le souci de ne pas risquer d’entrer en conflit avec les pays des Centres1 ?

Dans l’attente d’un règlement de cette question, les Etats-Unis s’étaient engagés à ne pas créer de différend commercial avec tout pays qui, en situation d’urgence, déciderait d’employer, en toute illégalité à l’époque, des médicaments génériques. En dépit de leur situation, très peu de pays africains ont utilisé cette opportunité. Christian Losson, « OMC : nouveau hic sur les génériques », Libération, 30 août 2003.

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