Le développement en questions

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Article 5 : Les stratégies de développement en Algérie

mardi 25 février 2003

Les stratégies de développement en Algérie

Mohamed Liassine

Le discours politique et économique des deux dernières décennies, en Algérie et hors d’Algérie, ne cesse d’imputer la crise économique qui perdure depuis les années 80, sinon tous les malheurs du pays, à la politique de développement économique mise en oeuvre avant 1978. Cette politique est désormais présentée comme le contre exemple du développement. Ces appréciations sont contestables. En effet :
– le résultat des actions algériennes de développement est loin d’être aussi mauvais que certains veulent le faire croire. Il est même remarquable en termes de transformation de la géographie économique et en termes d’éducation scientifique et professionnelle ;
– ce résultat peut être apprécié à travers le fonctionnement des structures mises en place tout au long des épreuves du pays depuis le milieu des années 80. N’était la capacité de réaction de ces structures, l’Algérie aurait peut-être connu une situation bien pire que celle qu’a vécue récemment l’Argentine ;
– il faut se demander si les effets négatifs observés depuis les années 80, qui sont réels, résultent des modèles de développement mis en oeuvre auparavant, ou bien d’autres choses, en particulier la qualité de ce qu’on appelle maintenant la gouvernance de l’Etat et dont la stratégie de développement n’est qu’un élément.
Mon propos est d’apporter une contribution à la réflexion en la matière, non seulement pour défendre des conceptions et des actions auxquelles, comme beaucoup, j’ai adhéré, mais essentiellement parce que c’est l’amélioration de cette gouvernance de l’Etat qui exige cet examen rétrospectif.

Cette contribution est d’abord un témoignage — celui d’un acteur qui se trouve être un ingénieur, dont les connaissances économiques ou sociologiques se limitent évidemment à celles de l’« honnête ingénieur », c’est-à-dire le minimum qui découle des besoins de dialogue entre la sphère technique, la sphère managériale et les sphères de la planification.
Ce témoignage s’interdit bien sûr d’être objectif : il s’agit de ma façon de voir les choses et, parmi ce que j’ai observé, je parle de ce qui m’a (à tort ou à raison) semblé déterminant dans l’évolution des choses.
Ce témoignage ne peut pas être exhaustif. Aussi, ai-je pris le parti de parler abondamment de certains éléments trop souvent occultés par la littérature, et de ne faire que des références à ce qui a fait l’objet de thèses et d’ouvrages.

1 – Rappel de certains faits marquants
C’est la période qui va de 1965/67 à 1978, celle pendant laquelle il existait un projet de développement et que certains qualifient d’industrialisation à outrance, qui est concernée par la controverse. En fait, et même si le principe de la planification centrale n’a été proclamé qu’en 1966 par le Conseil de la Révolution et même s’il n’a été mis en oeuvre de façon organisée qu’à partir de 1967 avec le Plan triennal, beaucoup des choix déterminants qui caractérisent cette période avaient été faits de façon implicite et mis en oeuvre effectivement dès l’indépendance. De la sorte, il existe une totale continuité entre les politiques et actions mises en oeuvre avant 1965 et celles conceptualisées et développées à partir de 1967.

1.1 – La période 1962 – 1965
La situation de l’Algérie au moment de l’indépendance — l’état des lieux — n’a pas fait l’objet, à l’époque, d’analyses en profondeur. En raison du caractère unique de la colonisation subie par l’Algérie, cette situation mérite, même encore aujourd’hui, de vrais débats. Les éléments qui avaient été explicités alors se limitaient à la crise économique : ce n’est qu’après 1967/1968 que le PIB algérien a atteint son niveau de 1960.

Les comportements économiques ont été, dès la formation en octobre 1962 du premier gouvernement, marqués par :
– une méfiance envers les opérateurs microéconomiques privés, et la volonté de les « contenir ». Il s’en est suivi la promotion d’opérateurs publics pour accomplir les tâches jugées vitales,
– une volonté de contrôle des activités économiques à travers des modes administratifs, qui reflétait la méfiance envers, et une volonté de marginaliser ou d’instrumentaliser tout ce qui ne relevait pas de la sphère financière et de la sphère de planification considérées comme le lieu d’exercice du pouvoir économique. Les établissements publics et les entreprises publiques ont ainsi été contenus dans un rôle technique et industriel et strictement exclus des fonctions financières. A terme, cela s’est traduit par des mécanismes de planification centrale, non seulement des investissements, mais même de la production et de la distribution commerciale,
– la crainte d’une fuite persistante des capitaux, qui se traduit par le contrôle des changes et la non convertibilité de la monnaie.

Sans insister sur les problématiques spécifiques de l’autogestion, on peut signaler les éléments ci-après qui font apparaître que beaucoup de principes développés à partir du Plan triennal avaient déjà été mis en œuvre dès 1962 :
– un Plan d’urgence de développement industriel avait été décidé dès octobre 1962. Il s’agissait essentiellement du développement, par l’Etat, de la filière habillement (textile et cuir) caractérisée par le fait que la quasi-totalité de la demande, très importante, était satisfaite par des exportations des industries françaises. Faute de structures appropriées, sa réalisation avait été confiée initialement à l’administration centrale, puis à des établissements publics (le bureau d’études et de réalisations industrielles et minières, BERIM, transformé en bureau d’études et de réalisations industrielles, BERI) agissant en maîtres d’ouvrages délégués pour la réalisation, et à des entreprises publiques pour l’exploitation des usines :
– dès 1962, un établissement public, l’office national de commercialisation, ONACO, a été créé pour pallier les défaillances des anciens importateurs de produits essentiels à la consommation et des anciens grossistes. L’ONACO a été immédiatement chargé de la gestion d’un monopole d’Etat pour l’importation d’une gamme de produits de plus en plus large et du monopole d’exportation de certains produits sensibles :
– le code des investissements promulgué en 1963 ne concernait que les investissements étrangers, ce qui d’une certaine façon interdisait l’investissement privé national. Beaucoup moins incitatif que ne l’avait été le code des investissements en vigueur au cours des dernières années de la colonisation, qui comportait de substantielles primes d’équipement et primes d’emploi, il n’a suscité que très peu de projets ;
– l’Etat s’est donné en 1963 le droit de nommer des commissaires du gouvernement dans toute société privée, ce commissaire pouvant, à l’issue de son mandat, proposer l’intégration de l’entreprise au secteur autogéré ;
– pour les besoins du management, le secteur industriel autogéré a été organise à partir de 1963 :
* en complexes, associant dans chaque métropole les unités artisanales de même nature telles que les ébénisteries, les ateliers de pressing- dégraissage, les ateliers agro-alimentaires,
* ou en unions, regroupant autour d’un noyau technique et commercial des entreprises travaillant sur devis ;
– toujours dans la période 1963-1964, et après dissolution des chambres de commerce ainsi que de toutes les structures constitutives de l’espace méso-économique, les entreprises privées et autogérées étaient tenues d’adhérer à des groupements professionnels créés sous la forme d’établissements publics. Ces groupements ont d’abord agi comme centrales d’achat pour leurs membres. Elles ont été ensuite dotées du monopole d’importation de tous les produits susceptibles d’être des inputs pour leurs membres et souvent, en fin de compte, du monopole d’importation et d’exportation des produits susceptibles d’être des outputs pour leurs membres ;
– les décrets de mars 1964, qui fixaient le cadre de développement et d’épanouissement de l’autogestion, disposaient, dans leurs textes d’application, que les entreprises autogérées devaient verser au Trésor la totalité des amortissements comptabilisés ;
– indépendamment de la structuration du secteur industriel autogéré, l’Etat a créé des entreprises publiques pour des objets déterminés : Sonatrach pour la construction et l’exploitation d’un oléoduc, et SNS pour la construction dune usine sidérurgique.

Dans la même période, ont été prises de nombreuses décisions, en apparence frappées du sceau du bon sens, peut-être prises pour le court terme, mais qui, telles les décisions absurdes, ont fait subir aux activités économiques des handicaps considérables pendant des décennies, sans évaluation ou correction. On peut citer notamment :
– le refus de faire appel à des compétences étrangères, sauf pour des postes techniques pointus (travaux publics, télécommunications). Les personnels étrangers occupant des fonctions administratives, tous français, ont été remerciés. Le coût de cette décision reste à mesurer : il est probablement considérable, et se mesure dans le fait que la vitesse d’acquisition de la compétence professionnelle dans les fonctions purement administratives a été et reste très lente ;
– la mise hors la loi des intermédiaires économiques considérés comme des parasites. Encore aujourd’hui, les marchés de biens et services fonctionnent très mal en Algérie parce que les métiers d’intermédiation des marchés ne sont pas définis et organisés ;
– la décision d’interdire l’émission d’actions autres que nominatives. Cette décision a modelé le visage des sociétés privées en Algérie, qui sont essentiellement des sociétés de personnes. Elle n’a été annulée qu’en 1993 et, encore aujourd’hui, il n’existe pratiquement pas de sociétés « anonymes », c’est-à-dire qui recourent à l’épargne publique ;
– la réduction drastique de l’éventail des salaires. Indolore en 1962, cette décision a constitué un lourd handicap à partir du milieu des années 70. Elle est à l’origine du développement des comportements de la petite corruption, et probablement de la grande corruption ;
– la fixation à 90 % du niveau de l’impôt sur le revenu des entreprises a été dissuasive et a probablement provoqué une tendance à la fraude fiscale et au passage vers l’économie informelle.

1.2 – Les plans pluriennaux de développement extensif
C’est par une résolution du Conseil de la Révolution, en 1966, qu’ont été annoncés la volonté de développement économique et social, le recours à une planification centralisée et impérative du développement, et le principe de l’intervention directe publique dans les investissements productifs. Cette annonce était concomitante avec celle d’une organisation appropriée des circuits bancaires ainsi que de celle d’un code des investissements.
Les banques commerciales étaient nationalisées en 1966 et le processus de planification était mis en oeuvre en 1967 avec le Plan triennal, qui se voulait une préparation aux plans quadriennaux. Un code des investissements était promulgué, dont les effets sur l’investissement privé, national ou étranger, ont été nuls.
Plutôt que de redire le contenu de chacun des plans mis en oeuvre entre 1967 et 1978, il est sans doute préférable de mettre en relief certains éléments caractéristiques. L’un d’entre eux est que l’Etat, après avoir annoncé ses ambitions de développement, s’est doté des moyens de les réaliser.

1.2.1 – Structuration de l’espace micro économique

La nouvelle politique de développement appelait la multiplication des entreprises publiques. Il existait certes plusieurs variantes pour densifier l’espace micro économique public, les déterminants de ces variantes étant, par exemple, la possibilité de concurrence entre entreprises publiques, le degré de spécialisation de chaque entreprise, leur degré d’autonomie et les modalités de leur administration, leur taille et les modes de relations entre les entités constitutives de chaque société. Il est bien évident que ces questionnements ont plusieurs réponses possibles, les avantages et inconvénients variant selon le point de vue dans lequel on se place : l’entreprise elle-même d’un côté, l’administration, notamment la planification, d’un autre côté. Il n’y a pas eu de débats sur ces questionnements. Les réponses apportées transparaissent à travers les statuts des entreprises créées. Il apparaît ainsi que les solutions ignorent totalement les problématiques d’entreprises et cherchent à rendre plus faciles la planification et l’exercice des différents pouvoirs de tutelle. On peut noter en effet :
– sauf dans le secteur des travaux (travaux publics, hydrauliques), il a été créé une seule entreprise publique par filière de production. Cette entreprise détenait alors de facto un monopole d’activité. Il ne pouvait y avoir de concurrence entre entreprises publiques, qui étaient censées agir en coordination. Dès le début du processus de développement, on a observé l’existence simultanée, dans une filière, d’une entreprise publique industrielle disposant du monopole d’activité et d’une entreprise publique de commercialisation disposant du monopole de distribution, d’importation et d’exportation. Beaucoup de ces entreprises publiques de commercialisation ont été créées à partir des groupements d’entreprises constitués à partir de 1964 ;
– en matière d’autonomie des entreprises vis-à-vis de l’Etat, il y eut une période courte pendant laquelle les entreprises publiques étaient placées sous l’autorité d’un conseil d’administration, et gérées par un directeur général. Le rôle du conseil d’administration a cependant dégénéré, en raison sans doute de sa composition (uniquement des fonctionnaires désignés en tant que représentants de ministres) et de conflits et de blocages nés de divergences de points de vue entre membres du conseil consécutives à des divergences entre leurs mandants. Les entreprises publiques ont été alors placées directement sous l’autorité des ministères (le ministère de tutelle sectoriel d’un côté, les ministères fonctionnels des finances, de la planification, du commerce, du travail, de l’autre). En 1974, la « gestion socialiste des entreprises » (GSE) consacrait ces modalités en affirmant l’absence totale d’autonomie du directeur général d’entreprise publique vis-à-vis de son ministre de tutelle. Cette GSE posait en même temps le principe d’une quasi-cogestion avec les représentants élus des travailleurs ;
– du point de vue de la structuration interne des entreprises de branche, dont la plupart étaient composées de plusieurs dizaines d’unités de production de biens ou de services, le recours à la filialisation d’unités ou de groupes d’unités était interdit et une certaine lecture de la GSE interdisait la création de structures hiérarchiques de coordination entre la direction générale et les unités : les organigrammes des entreprises publiques prévoyaient donc toujours une direction générale à laquelle étaient rattachées directement toutes les unités de production de biens et de services.

Parallèlement à la densification de l’espace micro-économique public, les entreprises publiques elles-mêmes se sont rapidement développées grâce à :
– l’absorption des unités industrielles et commerciales autogérées ;
– l’attribution des sociétés nationalisées en 1968 et en 1972 relevant de leur objet social ;
– la création ex-nihilo de nouvelles capacités de production — le développement extensif — dans les conditions définies par les différents plans. Les stratégies de développement de la période étaient applicables surtout à ce développement extensif ;
– l’octroi de monopoles d’importation.
Dans les faits, alors que les entreprises publiques de la première période étaient de simples entreprises industrielles et commerciales concernées, les entreprises publiques de la seconde période étaient devenues, en plus, des organes de planification de branche détentrices d’une part de puissance publique. Elles se substituaient largement à des organes administratifs (les directions sectorielles des ministères spécialisées, mais aussi les administrations fiscales par exemple) qui, de ce fait, « dégénéraient » et perdaient tout désir et toute capacité de développement de leurs compétences.

1.2.2 – la dynamique du développement par la planification

a – Planification et anticipation de la croissance de la consommation
Jusqu’en 1967, l’Algérie a traversé une longue crise économique caractérisée par une disparition de la demande solvable. Tous les marchés étaient émiettés et, alors que l’appareil de production était embryonnaire, l’offre excédait largement la demande. La seule industrie sidérurgique du pays, un laminoir de fer à béton d’une capacité de 20 000 t / an, et la seule cimenterie du pays devaient exporter leur production et l’usine de montage de camions et d’autobus Berliet, d’une capacité de 3 000 unités par an, tournait à moins de 50 % de ses capacités.
Sauf cas particuliers comme ceux traités dans le Plan d’urgence, les études de marché conduites de la façon habituelle montraient que les besoins du marché ne justifiaient pas d’investissement. Bien sûr, cette façon de raisonner, qui adoptait l’hypothèse que l’on pouvait encore accepter pour les Algériens un niveau de consommation aussi faible, ne pouvait être durablement acceptée. La stratégie de développement planifié découle des options suivantes :
– il faut anticiper sur les besoins futurs et le développement de la consommation. Le niveau de consommation per capita visé était souvent défini comme devant être celui de tel pays de référence une vingtaine d’années auparavant ;
– cette logique d’anticipation devait être adoptée par tous les opérateurs micro économiques. Le refus des entreprises privées d’anticiper sur le développement de la consommation a justifié les nationalisations et le recours systématique aux entreprises publiques.
Ainsi, dans la logique de la nouvelle politique et de la stratégie de développement, il ne s’agit pas de satisfaire les besoins solvables de la population, mais de rendre solvables les besoins planifiés de la société. Puisque les revenus du pétrole existent, il faut les utiliser pour le développement social et économique. C’est la logique du slogan « semer le pétrole pour récolter du développement ».
Cette logique de développement ne peut se déployer que si :
– dans les processus d’évaluation des projets,
– dans les modalités de financement des activités économiques, notamment des investissements,
– dans les mécanismes d’évaluation des performances micro économiques et macro économiques, il est décidé d’ignorer délibérément la logique financière, notamment si le concept de rentabilité financière est totalement « remisé ».

Malheureusement :
– ce concept a été ignoré dans les étapes d’évaluation des projets antérieures aux prises de décisions d’investir, puisque, en réalité, il n’y a pratiquement pas eu d’évaluation financière ni d’évaluation économique des projets, le seul critère décisif étant l’existence d’un marché réel ou potentiel ou l’occasion de « noircir la matrice des échanges » ;
– il l’a été également dans le mode de financement des projets puisqu’il a été rapidement décidé que la totalité des activités planifiées des entreprises publiques, d’exploitation et de développement, seraient financés par des crédits, certes garantis par le Trésor (par l’intermédiaire de la Banque Algérienne de Développement). De façon annexe, il a été décidé également de ne pas doter les entreprises publiques d’un capital social. Dès lors, les entreprises publiques ne s’intéressaient qu’à leur compte d’exploitation et n’accordaient aucune importance à leur bilan comptable ;
– il ne l’a jamais été au niveau de l’évaluation de la performance des entreprises publiques : dès la fin des années 60, le ministre des finances déclarait que « les entreprises publiques avaient échoué puisqu’elles ne payaient pas d’impôt sur le revenu » et que, depuis la fin des années 70, on ne cesse, pour tenter de convaincre l’opinion publique de l’échec de l’intervention publique dans les sphères micro économiques, de mettre en relief les montants, fallacieux du reste, de ce que les entreprises publiques auraient coûté à la Nation.
Dans l’essentiel, cette anticipation était fondée puisque l’on a observé une croissance rapide de la consommation, due au développement de l’emploi consécutif aux programmes de développement, et a sans doute été aidée par la politique des prix - elle-même rendue possible par la densification de l’espace micro économique public et par l’instauration de monopoles systématiques du commerce extérieur. Bien avant que les unités de production conçues soient entrées en production, la consommation nationale globale avait considérablement augmenté et le niveau de la demande rendue solvable justifiait largement les investissements engagés.

b – Choix technico-économiques
Sans aller jusqu’à la présentation de chacun des plans de la période, il semble pertinent de souligner certains éléments :
– alors que la croissance de la consommation a été correctement anticipée et planifiée, l’on a pensé pendant très longtemps que les infrastructures économiques et sociales héritées de la colonisation, certes importantes, suffiraient pendant des décennies, de sorte que très peu de moyens leur ont été consacrés. Dès le début des années 70, cela s’est traduit par la saturation des moyens de transport et une crise du logement ;
– la seule contrainte acceptée par les instances politiques pour déterminer le rythme du développement était la disponibilité en devises. Lorsque, après 1974, la nouvelle donne pétrolière a permis une réactivation du processus, il est apparu que les limites réelles du rythme des investissements se trouvaient ailleurs :
* dans les capacités managériales des dirigeants d’entreprises et des dirigeants politico-administratifs. Ces insuffisances ont d’abord été de nature quantitative avant de devenir qualitatives et de se traduire en lourdeurs bureaucratiques,
* dans les capacités des entreprises de travaux, et de façon générale dans les capacités de production de biens et services de nature publique (infrastructures de transport, eau...),
* dans les capacités des entreprises publiques à maîtriser l’exploitation des unités industrielles réalisées

c – Les objectifs généraux assignés au développement industriel étaient notamment :
– le développement industriel devait être un instrument de la politique d’aménagement du territoire. L’implantation des unités industrielles était décidée (toujours au niveau central) pour servir, non pas l’optimisation des coûts d’investissement et d’exploitation, mais le développement régional ;
– le développement industriel devant se faire ex nihilo, chaque projet industriel devait réaliser la totalité des infrastructures nécessaires. Or, le plus souvent, ces infrastructures sont peu dépendantes de l’importance du projet, en ce sens que des infrastructures nécessaires pour un atelier peuvent accueillir plusieurs autres projets. Il s’en est suivi que les entreprises publiques, après avoir investi dans des infrastructures pour viabiliser un site, recherchaient naturellement à implanter dans ce site viabilisé le maximum d’installations ;
– l’intégration, dans le sens de la maximisation de la production des inputs. Cet objectif a eu des implications considérables : il ne s’agissait plus seulement de concevoir la production de produits à partir d’inputs appropriés, éventuellement importés, et de rester en veille permanente pour améliorer les produits au fur et à mesure de l’évolution des inputs. L’objectif de fabrication en Algérie des inputs impliquait un choix d’inputs pour toute la durée de vie des unités de fabrication et, d’une certaine façon, rendait plus difficile et même interdisait l’évolution qualitative des produits fabriqués et rendait l’approvisionnement complémentaire en inputs fortement dépendant du partenaire industriel retenu. De façon paradoxale, l’objectif d’intégration visant au moins en partie l’indépendance du point de vue de l’approvisionnement en inputs a fini par augmenter la dépendance en la matière ;
– très rapidement au demeurant, cet objectif a été dénaturé : au lieu de rechercher l’intégration dans le développement d’échanges entre entreprises dans le cadre de relations de sous-traitance, beaucoup d’entreprises — et même beaucoup d’unités industrielles — ont voulu fabriquer le maximum des inputs nécessaires à leurs ateliers de production de produits finis ;
– du fait des contraintes liées à la viabilisation de nouveaux sites et aux modalités de prise en charge de l’objectif d’intégration, les entreprises publiques, notamment dans le secteur des ISMEE, ont préféré créer des complexes intégrés, disposant d’ateliers « en chaîne », les uns alimentant les autres en inputs ainsi que, souvent de plusieurs chaînes de production pourtant indépendantes les unes des autres, plutôt que plusieurs installations indépendantes les unes des autres. Ce choix s’est révélé coûteux en matière de coordination des investissements et de maîtrise de l’exploitation.

d – Au niveau des entreprises publiques, les démarches dominantes dans la mise en oeuvre de la politique de développement ont souvent été marquées par les éléments suivants :
– du fait de la rareté des capacités d’études en Algérie, rares étaient les entreprises qui ont pu procéder elles-mêmes (au demeurant, toujours avec l’assistance de bureaux étrangers spécialisés) à la conception des industries dont elles avaient la charge et qui ont pu, de ce fait, assurer elles-mêmes l’ensemble des responsabilités de maîtrise d’ouvrage. Dans le cadre de méthodes de réalisation clé en mains ou produit en main, la plupart des entreprises ont confié la conception de leurs projets industriels aux entreprises étrangères chargées contractuellement de la réalisation ;
– lorsqu’il s’agissait de réaliser des complexes ayant un grand nombre d’unités de production interconnectées, les « itinéraires de développement » se sont faits d’amont vers l’aval en ce sens que la programmation de la réalisation et des démarrages des différentes unités a presque systématiquement prévu que toutes les unités soient réalisées en même temps et démarrent les unes après les autres, en commençant par celles qui sont le plus en amont dans les processus techniques. La pratique montre que ce mode de programmation est le plus difficile à maîtriser et, effectivement, beaucoup de complexes ont mis un nombre considérable d’années pour assurer une qualité technique suffisante des inputs ;
– souvent, les entreprises publiques, lorsqu’elles avaient le choix entre plusieurs technologies, choisissaient, pour éviter de se retrouver avec des équipements de production obsolètes ou simplement pour tenir compte des effets de taille, les équipements les plus puissants et les plus « modernes », c’est-à-dire souvent ceux que développaient les leaders mondiaux de la branche - sans malheureusement pouvoir s’interroger sur la compatibilité de ces choix avec l’environnement algérien, ni sur les possibilités de maîtrise de ces technologies.

1.3 – L’évaluation des stratégies de développement et l’après 1980
Une réflexion en profondeur sur les politiques de développement économique et social, les modalités de leur mise en oeuvre et les voies et moyens d’en améliorer l’efficacité avait été lancée au printemps 1977 par le Chef de l’Etat. Le décès du Président Boumediène n’a pas permis de conduire à son terme le processus engagé, mais le travail technique de préparation de cette évaluation ex post a permis de recenser dans les secteurs industriels les nombreuses possibilités d’améliorations des démarches de développement.
Malheureusement, une « évaluation politique » s’est substituée à cette réflexion en profondeur : au sommet de l’Etat, il a été vite proclamé que la politique de développement fondée sur l’effort public et sur des entreprises publiques était un échec et il a été décidé d’arrêter tous les investissements publics programmés dans la sphère productive, y compris ceux qui avaient pour objet de parachever les projets déjà réalisés. Ainsi suspendu, alors qu’il n’était pas encore achevé, le développement industriel, condamné à avorter, ne pouvait plus produire l’ensemble des effets attendus. L’annonce officielle de l’échec du développement et la décision de cesser d’œuvrer pour le développement ne pouvaient que conduire effectivement à l’échec.
A partir du début des années 80, les stratégies de développement ont concerné les infrastructures économiques, sociales et de loisirs. Il est utile de faire référence au Programme anti-pénuries (PAP) marquant la fin de l’austérité qui avait caractérisé la fin des années 70.
Du point de vue du développement des activités productives, on peut relever :
– la première restructuration organique des entreprises publiques. Avec le changement d’orientation vis-à-vis des entreprises, le Pouvoir trouve désormais que c’est indûment que les entreprises publiques ont été dotées de certaines prérogatives ; il met en relief les pertes comptables qu’elles enregistrent et considèrent que leur « gigantisme » les rend ingérables et risque d’en faire des « Etats dans l’Etat ». Il est donc décidé de revoir leurs structures. La restructuration organique à laquelle il a été procédé au début des années 80 est un acte, conscient, de destruction du système de production à cause des choix et des techniques de fractionnement des entreprises qui ont été mis en oeuvre. En effet :
* une modalité de fractionnement selon les lignes de clivage entre filières techniques ou entre produits homogènes aurait pu avoir des effets bénéfiques. Cette modalité de clivage n’a malheureusement été retenue que dans quelques cas,
* dans beaucoup de cas, le clivage s’est fait, non pas entre filières techniques, mais entre les grandes fonctions qui caractérisent une entreprise : une fraction prenait en charge la production, une autre fraction la commercialisation, une troisième fraction le développement. Cette modalité de clivage ignorait l’essence de l’entreprise, qui a besoin d’accomplir des fonctions de production, de commercialisation et de développement pour exister pleinement,
* quel que soit le mode de clivage retenu, la restructuration organique a dissous les anciennes directions générales des entreprises de branches et dispersé leurs personnels. Or, comme indiqué ci-dessus, ces directions générales remplissaient les fonctions de certaines administrations. Leur dissolution a eu pour conséquence non pas le transfert de leurs dossiers et de leurs compétences vers des ministères, mais la disparition, au niveau du pays, des activités correspondantes.

– l’encouragement du secteur privé. La marginalisation du secteur public était, normalement, accompagnée de l’encouragement du secteur privé. Cet encouragement a été marqué par :
* une véritable amnistie fiscale pour les capitaux investis, l’Etat s’interdisant de demander la justification de l’origine des capitaux investis. On peut, au passage, signaler que cette disposition figure encore dans le code des investissements en vigueur en 2003,
* l’intégration des investissements privés dans la planification nationale. Les projets privés d’investissements doivent faire l’objet d’agrément et, une fois agréés, la planification du commerce, notamment du commerce extérieur, doit prendre en considération leur production programmée,
* l’accès garanti aux biens et services publics notamment les crédits bancaires, les devises au taux de change officiel, les terrains des réserves foncières (à un prix symbolique). Dans une étape ultérieure, ils avaient accès au commerce extérieur pour leurs inputs et leurs biens d’équipements.
A partir du milieu des années 80 commence la période des réformes économiques. Nous n’en parlerons pas, sauf pour dire qu’il est bien connu que, dans le passage entre l’économie administrée et l’économie de marché, c’est la période de transition qui est la plus délicate, qui est celle de toutes les occasions d’enrichissement sans cause et de tous les déséquilibres. En Algérie, cette période de transition, commencée en 1988, ne cesse de se prolonger : en 2003, il y a encore coexistence dans l’économie de marché de nombreux segments de marchés administrés.

2 – Fragments d’analyse, supputations et conjectures
Puisque l’important consiste à tirer les leçons du passé - même s’il est rarement envisagé de recourir à nouveau à cette logique -, la pratique de développement mise en œuvre en Algérie avant 1980 mérite une véritable analyse critique :
* existait-il de réelles alternatives aux choix qui ont été opérés ?
* cette pratique de développement constituait-elle une stratégie véritable de développement ?
* est-il possible d’identifier les « dérapages » et les « ratés » de cette stratégie ?
* est-il possible d’identifier les raisons profondes qui ont rendu possibles ou inévitables ces ratés et ces dérapages ?
Il serait présomptueux de prétendre répondre à ces questionnements - et, d’ailleurs, il est probable qu’à ces questionnements, il y aurait autant de réponses différentes que d’analystes. Au risque de déplaire à presque tout le monde, nous nous risquerons quand même à des supputations.

2.1 – L’état des lieux en 1962
Il ne fait pas de doute que l’état des lieux en 1962 est un facteur déterminant : il l’est de toute évidence pour les premières années, mais rien ne permet de dire qu’il ne l’est que pour ces premières années. Notre point de vue personnel est qu’il continue à être le facteur le plus déterminant de la pratique économique et sociale algérienne et que, par conséquent, il importe toujours de l’analyser comme il importe d’analyser l’héritage des décennies passées.
Les éléments les plus significatifs de l’état des lieux en 1962 ont fait l’objet de descriptions, notamment dans la littérature française : la situation économique, l’échec relatif de la mise en œuvre du « Plan de Constantine », « l’asservissement » de l’industrie algérienne aux intérêts français, la dualité économique et sociale, la destruction du monde rural, la faiblesse des revenus et de la consommation, mais aussi le niveau de l’analphabétisme, l’insuffisance de personnel qualifié dans l’industrie, l’agriculture et les services et le nombre dérisoire de diplômés de l’université.
Ainsi, un numéro spécial de la revue Les Temps Modernes présentait au cours de l’été 1963 d’éminents points de vue : il est remarquable que les analyses, qui prenaient en compte les efforts, les résultats du Plan de Constantine qui s’inscrivaient dans une optique de planification indicative à l’intérieur d’une économie de marché libérale, prônaient le recours à la planification impérative ou le prédisaient, le considérant comme pertinent et inéluctable. D’ailleurs, la philosophe Simone WEIL, qui considérait ce recours comme inapproprié, le pressentait dès 1937 pour tout pays se décolonisant par la guerre, et prévoyait même le recours inévitable à l’industrie lourde comme vecteur de développement.
Ainsi, les principaux choix liés à l’organisation économique et sociale du pays peuvent être considérés comme « déterminés » en quelque sorte par l’histoire : il n’y avait pas d’autre choix réaliste. Ce constat déterministe résulte aussi du fait, peu souligné dans l’état des lieux en 1962, que l’administration algérienne était particulièrement indigente1. Une fois formé le gouvernement algérien, une fois remerciés les hauts fonctionnaires français qui avaient assuré la transition, l’administration algérienne et les sphères politiques algériennes ne pouvaient envisager de faire que ce qu’elles espéraient pouvoir faire : une économie administrée et une planification autoritaire, car, pour une administration faible, ces modalités de direction de l’économie sont certainement plus faciles à concevoir et mettre en œuvre2 que les instruments de régulation d’une économie de marché.

2.2 – Volonté de développement ou stratégie de développement ?
Les démarches décidées et mises en œuvre à partir de 1962 témoignent incontestablement d’une ambition nationale de développement. Pour autant, s’agit-il d’une véritable stratégie de développement ? Dans la mesure où l’idée de stratégie implique notamment une coordination de tous les acteurs pour la satisfaction de finalités qui dépassent les objectifs et même les horizons de chacun d’entre eux, la repense est malheureusement négative : dans la mise en œuvre des plans de développement, l’on peut observer que chacun des acteurs a privilégié ses objectifs propres au détriment des finalités globales.

2.2.1 – Les conditions de mise en œuvre des plans de développement

Il y a eu très probablement un consensus large et sincère sur l’expression de l’ambition nationale de développement économique et social. Le consensus sur le rythme du développement et son caractère volontariste et systématique a été certainement moins large et moins sincère, même si les points de vue opposés se sont peu exprimés.
Il n’y a pas eu d’analyses sur les ressources nécessaires pour servir cette ambition de développement, ni d’examen approfondi des différentes variantes susceptibles d’être mises en œuvre pour la servir. Des lors, de façon systématique, une seule variante est retenue pour le traitement d’une problématique, variante qui s’impose comme un dogme à tous les opérateurs même si elle n’est pas appropriée. Surtout, il n’y a pas eu de réflexion collective sur les conditions de succès des politiques mises en œuvre ni d’anticipation suffisante des modalités de mise en œuvre des options stratégiques retenues — ce qui est une cause probable de l’absence de synergie entre les acteurs essentiels de la politique de développement.
Dans les faits, il y a eu très vite une sorte de sectorialisation de la vie publique, chaque ministère ayant des responsabilités propres autonomes (en ce sens qu’elles n’étaient pas conçues pour converger vers une finalité commune) ainsi que des prérogatives et des moyens. Chaque ministère utilisait la plénitude de ses prérogatives sans se soucier des effets de cette utilisation sur ce qui ne relevait pas de ses seules responsabilités. Il ne rendait compte que de ce qui relevait de ses responsabilités et ne pouvait pas interférer sur les prérogatives des autres.
Cette façon de faire a engendré des situations rendant impossible l’efficacité micro-économique. En effet, observées du point de vue de l’entreprise publique, les choses se sont schématiquement passées ainsi :
– le ministère de tutelle fixait les choix stratégiques les plus essentiels : choix des investissements, des implantations, calendriers cibles ; …
– les autres ministères, qui n’avaient pas les moyens institutionnels de discuter ces choix stratégiques, avaient par contre les moyens de mettre en œuvre leurs prérogatives propres pour prendre des décisions allant à l’encontre de ces choix stratégiques : la planification était maître des décisions de planification des infrastructures nécessaires aux installations programmées ; la planification et les finances étaient maîtres de la mobilisation des ressources financières, y compris les crédits bancaires externes et internes, nécessaires aux investissements ; …
– les ministères chargés des fonctions de régulation (les ministères à responsabilité fonctionnelle) développaient simultanément des systèmes de gestion, souvent très sophistiqués, qu’ils avaient latitude d’imposer aux entreprises publiques.

Conçus uniquement pour permettre à ce ministère :
* d’atteindre au mieux ses objectifs particuliers
* mais exécutoires par toutes les entreprises publiques,
ces systèmes ont rapidement engendré des contraintes de gestion insurmontables.

Parce qu’ils étaient :
* construits à partir d’une vision prédéterminée de « ce que devraient être les choses » en matière de gestion,
* fondés sur la conviction que des gestionnaires dignes de ce nom devraient être capables de prévoir 18 à 24 mois à l’avance, avec une précision absolue — au dinar près — chacun des actes micro économiques de l’entreprise relatifs à chaque unité de production, à chaque input et à chaque output,
* conçus indépendamment les uns des autres,
ces systèmes de gestion ont imposé des « normes de comportement », quelquefois contradictoires3, donc sources de dysfonctionnements et de pertes de repères. Du fait de leur prévalence sur tous les actes de gestion ainsi que de leur caractère impératif4, ils ont été l’instrument principal du totalitarisme de la planification (comprise au sens large, c’est-à-dire l’ensemble des activités de régulation : plan, finances, commerce extérieur, travail). De plus, ce totalitarisme se caractérisait d’une part par ses contradictions internes (les différents systèmes n’étant pas compatibles entre eux), d’autre part par son incohérence intrinsèque puisque chacun des systèmes, transformant des prévisions de gestion d’entreprises en objectifs de planification et en objectifs budgétaires à caractère obligatoire, créait automatiquement un nombre de « contraintes » trop élevé. Ces incohérences, contradictions et impossibilités convergeaient vers les entreprises publiques qui étaient le seul « lieu » où elles pouvaient trouver leur dénouement, ce dénouement prenant la forme d’arrêts de chantier, de rupture de stocks des inputs et d’arrêt de production, souvent de stocks excessifs résultant d’approvisionnements de précaution pour se prémunir contre des ruptures de stocks, de blocages des comptes bancaires, … Ces dénouements ne pouvaient qu’avoir des conséquences désastreuses sur les entreprises publiques.

Sans décrire en détail les systèmes particuliers constitutifs du totalitarisme subi par les entreprises publiques, on ne peut manquer de citer, en plus de la gestion socialiste des entreprises (GSE) :
– le système de planification des investissements caractérisé par l’absence de mécanisme d’évaluation des projets, mais par des décisions d’individualisation prévoyant, année par année, des montants de dépenses répartis par rubrique (études, travaux, équipements…). Les contradictions venaient du fait que toute modification (par exemple des modifications, même à somme nulle, de rubriques dans un même projet) nécessitait une procédure de plusieurs mois ;
– le système de financement des activités d’exploitation et d’investissement, notamment les procédures d’approbation des contrats par les banques avant toute domiciliation (Avis 72), elles aussi très longues ;
– le système d’administration des prix de vente des outputs par les entreprises publiques, visant à interdire aux dites entreprises de devenir des creusets d’accumulation financière. Le prix de vente étant fixe et le pouvoir d’achat augmentant, il s’en est suivi, une hausse de la demande qui a fini par dépasser le niveau de l’offre, puis des pénuries (qui ont probablement été à l’origine de l’adhésion populaire au passage à l’économie de marché), la création de marchés parallèles où les produits se vendaient beaucoup plus cher que dans le marché officiel et, bien entendu, des actes de spéculation d’une ampleur croissante ;
– le système de contrôle des importations fondé sur l’attribution annuelle à chaque entreprise publique d’une AGI (autorisation globale d’importation) fixant pour chaque produit défini par la nomenclature douanière à six chiffres le montant financier des importations autorisées. Ce système péchait par le fait que les Agi n’étaient notifiées qu’avec un retard de 3 à 6 mois – ce qui, combiné avec les délais dus à l’obligation de respect du code des marchés publics, créait de véritables impossibilités – et par le fait que les modifications des AGI, même celles à somme nulle qui consistaient à transférer un montant d’une rubrique à une autre, requéraient des délais considérable ;
– le système de gestion des ressources humaines fondé sur le Statut Général du Travailleur (SGT) qui soumettait la totalité des salariés algériens de l’administration, des entreprises publiques et des entreprises privées, à des règles uniformisées relatives aux procédures de gestion, à la classification du personnel en catégories professionnelles et à la rémunération.

Les causes du développement de ces systèmes restent un mystère : comment a-t-on pu développer des systèmes dont l’utilité, uniquement de nature bureaucratique (rendre plus faciles et plus « rationnelles » les tâches des ministères), est sans commune mesure avec leurs coûts ? Compte tenu de la « qualité formelle » de ces systèmes, on peut supposer que les concepteurs se sont laissés séduire par la technicité de l’instrument qu’ils forgeaient au point d’oublier les finalités que devait servir cet instrument et de s’intéresser aux effets négatifs de son utilisation. Il est possible aussi d’envisager que ces systèmes constituaient une modalité pour des ministères de récupérer, en agissant sur les actes opérationnels, une partie de leur pouvoir sur les entreprises en vue de faire contrepoids aux décisions stratégiques portant sur le développement dont ils étaient exclus.

2.2.2 – Les coûts économiques de l’absence de synergie

Les gestionnaires d’entreprises publiques n’ont jamais compris pourquoi les coûts que ces systèmes leur faisaient subir — les surcoûts dus à la bureaucratie — n’ont jamais été pris en considération par les analystes algériens et les observateurs étrangers. Quant aux responsables politico-administratifs qui constataient l’existence de coûts excessifs, ils ont toujours préféré les imputer, sans autre forme de procès, à ce qu’ils appelaient la médiocrité des gestionnaires publics.
Ces coûts, inacceptables parce qu’ils n’avaient aucune contrepartie, se sont retrouvés notamment dans :
* les pénuries de biens mis à la consommation,
* le recours à des modes de réalisation qui permettaient de réduire certains effets de la bureaucratie, notamment les modes « produit en main » qui ont ralenti les process d’acquisition de la technologie,
* l’augmentation des coûts des investissements et des retards de réalisation,
* des pertes de production dues à des ruptures de stocks d’inputs,
* des structures financières d’entreprises publiques caractérisées par des bilans qui, une fois venu le temps des reformes économiques, ont mis les entreprises publiques dans l’impossibilité de tirer profit des politiques d’ouverture de l’économie.
Ces surcoûts ont fait l’objet de chiffrages : pour l’investissement, entre 20 et 30 % du coût des investissements et, pour les activités d’exploitation, autour de 20 % du chiffre d’affaires — ces montants s’ajoutant bien entendu aux coûts, réels eux aussi, engendrés par le manque de professionnalisme des managers et des travailleurs du secteur public.

En guise de conclusion
Même si les évaluations officielles des résultats des politiques de développement mises en œuvre entre 1962 et 1980 sont largement contestables, tout le monde s’accorde pour reconnaître que ces résultats restent en deçà des ambitions affichées et que les actions mises en œuvre ont eu des coûts excessifs au regard des potentialités du pays. Comment cela a-t-il été rendu possible, pourquoi n’avons-nous pas été capables de constater les dérapages et d’en analyser les causes pour y remédier ? La question est d’importance et ne relève pas seulement de « l’archéologie industrielle ». C’est une question qui est encore actuelle, car on constate que la mise en œuvre des politiques de reforme économique rencontre des difficultés de toutes sortes – les mêmes, fondamentalement, que celles qui existaient sous d’autres aspects avant 1980 -, qui se manifestent dans les coûts excessifs des transactions, que les gestionnaires appelaient la « viscosité » des activités micro économiques. La persistance de ces phénomènes continuera à contrecarrer les efforts en vue d’attirer l’investissement national et l’investissement étranger.
Il est nécessaire d’effectuer une analyse en profondeur des politiques économiques, même si cela est profondément contraire à la culture politique algérienne. Il n’est pas possible d’espérer améliorer les performances de l’économie algérienne en s’en tenant à des évaluations politiques qui n’ont été que des prétextes pour justifier des changements de cap. C’est la réflexion sur les erreurs d’analyse du passé, c’est-à-dire aussi bien les « erreurs d’analyse » du passé, celles qui ont été commises ex-ante pour définir les politiques à mettre en œuvre que les erreurs « d’analyse du passé », celles qui ont été commises ex-post pour en apprécier les résultats.
C’est une tâche qui requiert des compétences multiples, qui vont largement au-delà des sphères techniques, managériales et économiques. Notre vœu est que ce travail prenne en considération l’hypothèse du manque de professionnalisme dans la gouvernance du pays, qui n’a rien à voir avec les qualités intrinsèques des dirigeants politico-administratifs et serait une dernière séquelle de la période coloniale, la plus grave parce qu’elle est insidieuse et qu’il est difficile de la « regarder en face ».

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