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Éditorial La « malédiction des matières...

jeudi 15 décembre 2016

Éditorial


La « malédiction des matières premières », une fatalité insurmontable ?

Parler de « malédiction des matières premières », c’est-à-dire affirmer que les richesses naturelles ne profitent pas aux habitants des pays qui les possèdent sur leur sol ou dans leur sous-sol, peut sembler n’être qu’un mythe. Pourtant le souvenir des mines d’argent de Potosi conserve la valeur exemplaire et décevante d’un Eldorado resté imaginaire. Exploitées au cours des premiers siècles de la colonisation espagnole, elles enrichirent la métropole mais pas la colonie. À leur épuisement, que resta-t-il aux Boliviens ? Un vide et la pauvreté. Disposer sur son territoire de telles richesses, fussent-elles des métaux rares ou précieux, et ne compter que sur elles pour espérer bâtir le développement souhaité par la population seraient pour les pays des Périphéries de l’ordre du mirage. Cette fatalité condamnerait alors bon nombre de ces pays à demeurer dans le sous-développement, n’ayant guère pour atout que des matières premières à produire et exporter. Quel crédit peut-on donner à cette malédiction ?
Les arguments, qu’ils soient économiques, sociaux ou politiques, ne manquent pas pour la justifier. Ces arguments sont d’autant plus forts qu’aujourd’hui la production, la commercialisation et la transformation de ces matières premières sont largement entre les mains de grandes firmes occidentales et que certaines d’entre elles ont acquis là une bien mauvaise réputation. Quelles sont donc ces objections qui feraient d’un gisement de matières premières, hydrocarbures ou bien minerais, un obstacle plutôt qu’une opportunité pour le développement ? Il est aisé d’en énumérer quelques-unes.
L’exploitation d’un gisement connaît toujours la même fin à un terme plus ou moins éloigné : son épuisement ; la date de celui-ci restant souvent peu prévisible dans les premiers temps de l’exploitation, et même après, du fait de la confidentialité qui entourent la connaissance des « stocks en terre ». Faut-il compter sur cette ressource pendant une ou deux générations, ou plus ? Il y a là une incertitude supplémentaire qui pèse sur le processus de développement.
Les recettes issues de cette exploitation subissent les fluctuations du prix de la matière première. La croissance et les capacités de financement de l’économie nationale s’en ressentent. Cette « volatilité » des cours produit, en période de hausse, un optimisme qui permet de consommer et d’investir davantage. En période de baisse, la réalisation de projets ne peut qu’être retardée ou annulée. Comment inscrire la programmation d’étapes et de projets de développement dans un calendrier lorsque leurs moyens de financement deviennent imprévisibles ?
Ces recettes constituent une rente dont la mobilisation au service du développement n’est pas assurée. Cette rente peut être accaparée en partie ou en presque totalité par la (ou les) compagnie exploitante qui peut jouer sur les avantages fiscaux qu’elle a obtenus ou sur l’opacité de ses opérations. Elle peut également tomber entre les mains d’une classe d’affairistes locaux toute prête à se transformer en une bourgeoisie, souvent compradore. Elle peut enfin être gaspillée par le pouvoir politique du pays qui l’utiliserait pour satisfaire des besoins immédiats sans rapport avec le développement ou l’amélioration du bien-être du plus grand nombre de ses habitants.
Les activités extractives connaissent des rendements élevés, bien que fluctuants, de sorte que, dans une économie où le marché oriente la circulation du capital, les autres activités économiques du pays sont délaissées. Cela est d’autant plus sensible pour des activités nouvelles peu performantes à leur début. Il en résulte une faible diversification de l’économie cependant que l’importance croissante du secteur minier exportateur accroît la dépendance de l’économie du pays. Cette situation de non développement peut encore être aggravée lorsque ce secteur exportateur, sans relation avec l’économie du pays, constitue une enclave économique. Il ne joue aucun rôle dans une meilleure articulation économique des différentes activités du pays, il tend, à l’inverse, à en accroître la désarticulation.
Les exploitations minières sont souvent sources de dégâts environnementaux. Les « passifs existants », c’est-à-dire les détériorations subies par l’espace naturel où elles se situent pendant ou après l’extraction, posent la question de sa réhabilitation, tout comme les dégâts futurs estimés interrogent sur les moyens à mettre en œuvre pour les prévenir. Ce sont là des charges que la compagnie exploitante cherche trop souvent à éviter. Ces dégâts environnementaux sont bien connus et masquent d’autres effets immédiats exercés sur l’espace naturel et humain. Ces exploitations sont installées sur des superficies d’autant plus importantes qu’elles sont, pour certaines le plus souvent « à ciel ouvert », ce qui réduit l’accès à la terre des populations locales, et, parfois, impose le déplacement de celles-ci. L’accès à l’eau de ces populations peut de même se trouver réduit ou supprimé.
Le progrès social n’est pas souvent le résultat heureux attendu de ces activités. Au plan local, elles sont peu créatrices d’emploi1 du fait des technologies avancées qu’elles utilisent. Même si les salaires versés peuvent paraître attrayants, elles ne jouent guère des rôles pionniers en matière de progrès dans les conditions de travail ou la protection sociale. Les appuis locaux leur sont souvent utiles pour bénéficier de meilleures conditions d’exploitation, ce qui peut entraîner des pratiques de corruption ou à la constitution d’un clientélisme. De plus les réponses données aux contestations qu’elles suscitent sont facteur de montée de la violence, tout comme peut l’être, dans certains cas comme celui de la République démocratique du Congo, les luttes menées pour l’accaparement des minerais et de la rente.
Enfin leurs conséquences politiques ne sont pas non plus à négliger. Au plan interne, comme l’écrit Thierry Vircoulon2 : « la rente des matières premières est tout simplement le meilleur atout des régimes dictatoriaux ». La redistribution d’une partie de cette rente à une fraction de la population peut en effet créer l’illusion d’une amélioration des conditions de vie et renforcer les soutiens au pouvoir, cependant que cette rente renforce le caractère patrimonial du pouvoir. Au plan externe, l’importance des gisements et la nature stratégique de leurs produits attirent la convoitise des grandes puissances, soucieuses de garantir la sécurité de leurs approvisionnements. La domination politique ou des relations conflictuelles sont alors à redouter.
La liste des arguments constituant ce « tableau des horreurs » est longue. Faut-il en conclure à une fatalité irrémédiable ? Sans doute pas. Il est des exemples qui montrent que certaines des conséquences néfastes vues précédemment peuvent être réduites, au moins temporairement, et que certains progrès peuvent être réalisés. L’examen de ces expériences ne peut manquer d’être riche d’enseignements pour mieux comprendre cette malédiction, même si chacune d’elles s’inscrit comme un cas particulier.
Cas particulier, l’Arabie saoudite l’est certainement. Tout d’abord parce que la matière première extraite de son sous-sol, le pétrole, est un produit économiquement (et pas seulement !) stratégique. Ensuite par l’importance de sa production : 12 % de la production mondiale en 2009, et des réserves dont elle dispose : 20 % des réserves mondiales, la même année. Enfin, dans sa région, le Golfe, où elle est la seule à se distinguer du modèle de l’émirat pétrolier par son étendue et sa population (26 millions d’habitants). Ces spécificités redoublent lorsqu’est pris en compte le choix, jamais remis en cause, d’un mode de développement capitaliste. Comment certaines des conséquences négatives constituant la malédiction des matières premières ont-elles pu être écartées pour rendre possible une croissance économique importante ?
La première question qui se pose à tout pays souhaitant bénéficier d’un retour sur l’exploitation d’une richesse naturelle est celle de la captation de la plus grande part possible de la rente dégagée et, au départ, l’Arabie saoudite se trouvait dans la situation caractéristique de nombreux pays périphériques : des compagnies étrangères exploitent librement des concessions3 qui leur sont accordées en échange de redevances versées à l’État. Au cours des années 1970, portée par l’élan d’un Tiers-Monde cherchant à imposer « un nouvel ordre économique international », l’Arabie saoudite a pu nationaliser les activités pétrolières exercées sur son territoire, à travers son contrôle de la compagnie exploitante locale, l’Arabian American Oil Company (ARAMCO). Le pays, en devenant sans intermédiaire vendeur de la ressource, réduit le pouvoir des grandes firmes transnationales pétrolières américaines (des firmes issues de l’ancienne Standard Oil et Mobil Oil) qui d’exploitantes deviennent clientes. La rente pétrolière n’est plus partagée entre l’exploitant et le pays producteur sous la forme des profits de l’un et des redevances perçues par le second, mais se trouve captée dans les recettes des ventes de la compagnie nationale qui exploite les gisements. Dans ce mouvement de nationalisation, l’Arabie saoudite n’était pas un précurseur mais suivait un mouvement qui se généralisait dans toute la région.
Encore faut-il que le pays producteur ne risque pas de perdre de tels avantages par des prix de vente trop faibles. De ce point de vue la situation initiale était peu favorable. Les acheteurs-exploitants-raffineurs étaient un petit nombre de grandes firmes transnationales (FTN) parvenant à s’entendre4 pour imposer un bas prix. De plus, le pétrole brut se payant en dollar, les recettes du pays producteur devaient subir toute dépréciation de la monnaie américaine. Leur réponse a été collective, opposer une entente des pays producteurs à l’entente des acheteurs. L’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) est fondée5 en 1960. Renforcée par l’adhésion de nouveaux membres, l’OPEP a été peu à peu capable de peser sur les marchés pétroliers, le quadruplement du prix du pétrole brut en 1973 en est l’exemple habituel. Dans cette entente, l’Arabie saoudite a joué un rôle moteur du fait de son poids dans la production mondiale. Elle a pu à la fois contribuer à l’établissement des différentes stratégies suivies par l’Organisation et tirer avantage de celles-ci. Dans un premier temps (celui de 1973) la lutte contre des prix trop faibles est passée par la fixation et le respect par les vendeurs d’un prix minimum. Dans un second temps, l’augmentation des quantités extraites, les « économies d’énergie » pratiquées par les plus gros consommateurs et la mise en place d’un marché échappant à l’OPEP (le marché spot sur lequel ne s’échangent plus seulement des produits raffinés mais du pétrole brut) ont rendu inapplicable le respect de prix minimums. L’OPEP a répliqué par la mise en place de quotas de production afin d’éviter une baisse plus grande des prix, ce qui implique, pour chacun des pays producteurs de faire le sacrifice de recettes immédiates dans l’espoir de ventes futurs à un prix meilleur6. Aujourd’hui, cette politique commune de quotas vise à maintenir le prix dans une fourchette où le prix plancher rend possible la production dans des gisements de coût d’extraction élevés (souvent ceux de pays non membres de l’Organisation) et le prix plafond reste suffisamment bas pour éviter la mise en œuvre d’énergie de substitution. Une telle stratégie reste avantageuse pour l’Arabie saoudite qui, du fait de l’exploitation à un rythme élevé des gisements les plus coûteux et de leur épuisement accéléré, préserve ses propres réserves et fait partie des rares pays à disposer encore de capacités d’extraction inemployées dont elle peut à tout moment décider de la mise en œuvre (ou pas)7.
Les deux leviers qui ont permis la mobilisation de la rente pétrolière sont donc la nationalisation de l’activité et la constitution d’un cartel. S’ils restent dans une logique capitaliste (le pétrole n’est pas vu comme un bien essentiel au patrimoine commun de l’humanité mais demeure une marchandise), ils ont été un moyen efficace de réduire l’asymétrie de pouvoir existant, sur ce marché, entre les pays consommateurs des Centres et les producteurs périphériques. Dans le contexte d’une pénurie redoutée, le prix élevé du pétrole a poussé cette rente à des niveaux très élevés, justifiant une opulence et une abondance de moyens de financement.
La question ultérieure posée par cette rente liée aux cours du pétrole concerne ses fluctuations permanentes. Ainsi, entre 1981 et 1986, les recettes pétrolières saoudiennes passent de 122 milliards de dollars à 19. Les pays exportateurs de produits bruts confrontés à ce problème ont trop souvent utilisé l’endettement pour maintenir des flux d’investissement et d’importation en période difficile. La suite en est trop connue. L’Arabie saoudite, bénéficiant très vite de la situation heureuse d’un excès de recettes par rapport à la capacité d’absorption d’investissement de son économie, a pu procéder de manière différente. Elle s’est employée à conserver la part toujours importante de la rente non utilisée à des fins de financement d’investissement dans les années d’abondance et d’employer cette épargne dans les années de baisse des prix du pétrole ou de la réserver pour des financements ultérieurs. Cette transformation d’une partie de la rente en capital financier, conforme à la logique capitaliste du modèle de développement saoudien, a été facilitée par l’ampleur des fonds disponibles et une situation internationale favorable en raison, dans un premier temps, des besoins de financement des pays importateurs de pétrole, puis ensuite, grâce à la libéralisation des mouvements internationaux de capitaux. Déjà centralisé parce que concentré entre les mains des conglomérats privés contrôlés par la famille royale et des familles alliées, ce capital accumulé a fait du pays une puissance financière dotée d’un pouvoir de négociation lui permettant de ménager ses intérêts propres face à ceux des grandes puissances des Centres.
Il restait à employer productivement cette abondance financière. Les dépenses publiques et une politique incitative d’investissements privés ont été et sont les moyens utilisés dans ce but. Les dépenses publiques ont été orientées à la fois pour développer les principaux services sociaux, particulièrement l’éducation où le taux de scolarisation dans l’enseignement secondaire passe d’une moyenne de 48 % entre 1995 et 1997 à 73 sur la période de 2001 à 2009 et pour le développement d’infrastructures. L’extension des villes et aujourd’hui la construction de villes nouvelles est remarquable : le taux d’urbanisation de la population qui était de 58,4 % en 1975 dépasse aujourd’hui 80 %. L’effort d’investissement a porté sur le développement, sur le territoire national, d’industries fortement utilisatrices d’énergie (pétrochimie, aluminium, matériaux de construction) et de services (dont les services financiers). Ces choix, couplés à l’activité pétrolière, ont été payants en terme de croissance économique, le produit intérieur brut (PIB) par habitant passe de 10 815 dollars en 1999 à 19 022 en 2008. Les moteurs de cette croissance sont donc l’extraction pétrolière et l’essor des activités non pétrolières, ce qui dénote une diversification de l’activité économique. La valeur ajoutée dégagée par ces dernières a crû de 3 % par an entre 1991 et 2002 (contre 1,2 pour le PIB pétrolier) puis de 4,6 % entre 2003 et 2008 (contre 5,8 pour la valeur ajoutée pétrolière)8. Il convient toutefois de ne pas oublier un troisième moteur de cette croissance : une main d’œuvre immigrée nombreuse et peu qualifiée, percevant des rémunérations très faibles9. Ces migrants, venus principalement d’Asie du Sud ou de pays non pétroliers de la région, représentaient 27,8 % de la population totale du pays en 2010.
Les leçons qui se dégagent de cette expérience de croissance économique tiennent donc en une heureuse opportunité : avoir bénéficié d’un capital financier dès les premiers temps de la globalisation en échappant partiellement ainsi au pouvoir de la finance internationale, une stratégie, impulsée par l’État, de diversification des activités tournées vers l’exportation, dont des activités industrielles, compensant la faiblesse de leurs premiers résultats (industries naissantes) par le bon marché de l’énergie et la faiblesse des salaires des peu qualifiés.
Ce mélange d’événements chanceux, comme la richesse du sous-sol ou les opportunités créées par la mondialisation financière, et de choix pertinents, tels que l’entente avec les autres pays producteurs pour constituer un cartel ou le pari d’une diversification, n’explique pas tout. Les relations établies avec les États-Unis, très présents dans la région, méritent d’être examinées.
Si l’on excepte les relations économiques entre des entreprises américaines et le royaume saoudien, les liens politiques étroits noués entre ces deux États débutent par l’accord de 1945 conclu entre Ibn Saoud et Franklin D. Roosevelt. Aux termes de cet accord, l’Arabie saoudite réserve une partie de sa production pétrolière aux États-Unis en échange d’une protection militaire (les États-Unis obtenant même à l’époque une base militaire sur le territoire saoudien). Cet accord plaçait donc le royaume dans une situation de dépendance politique et économique que les asymétries de dimension, de puissance économique et d’importance dans le concert des nations ne pouvait que renforcer et pérenniser. Pourtant les États-Unis ont fait preuve à l’égard de leur allié d’une certaine tolérance, offrant donc à ce dernier des marges de manœuvre. Ainsi, avant la nationalisation, les compagnies pétrolières américaines implantées en Arabie ont obtenu le droit de déduire des impôts payés par elles dans leur pays d’origine les redevances qu’elles versaient à l’État saoudien ; ce qui revenait à les subventionner pour accorder à ce pays une part plus importante de la rente pétrolière10. Par ailleurs, il faut se rappeler que le premier État de la région à avoir nationalisé les activités pétrolières exercées sur son sol, en 1951, est l’Iran sous l’impulsion de son premier ministre de l’époque, Mohammad Mossadegh. La réaction américaine fut brutale : le renversement de Mossadegh et la remise de l’exploitation pétrolière à un consortium anglo-américain11. Une vingtaine d’années plus tard, une même nationalisation, appuyée par l’OPEP, et pratiquée par différents pays de la région dont l’Arabie saoudite, n’a pas entraîné une réaction américaine de la même ampleur. La création et l’essor de l’OPEP ont fortement réduit le pouvoir et les recettes d’entreprises américaines figurant parmi les plus puissantes en termes économiques comme en termes politiques. Cette organisation a pu exercer sur le marché international une influence fortement combattue par ces mêmes entreprises. Pourtant cet affrontement permanent sur le marché n’a guère affecté les relations diplomatiques entre ces deux pays. Enfin, lorsque, en 2003, sous une forte pression intérieure, le royaume a demandé la fermeture de bases américaines installées sur son territoire, les États-Unis l’ont accordée, là encore sans complication exagérée.
Cette capacité de l’Arabie saoudite à tirer de sa position d’alliée des États-Unis des marges de manœuvre lui permettant de faire valoir ses intérêts propres peut recevoir plusieurs explications. Certaines sont conjoncturelles telle que le renversement du Shah d’Iran en 1979 qui a fait de l’Arabie saoudite l’unique allié parmi les pays producteurs de la région ou bien, dans le contexte de la guerre froide, de faire du pays une « vitrine » pour freiner dans la région la montée d’un nationalisme réformiste perçu comme suspect. D’autres relèvent des marchandages toujours possibles dès lors que le soutien diplomatique saoudien, assez systématique, est précieux pour la puissance dominante. Quelles que soient les explications, il n’en demeure pas moins que l’opportunisme saoudien a souvent été capable de profiter des circonstances pour prendre des libertés qui la distinguent des économies asservies.
La croissance économique saoudienne que nous venons de voir suffit-elle pour écarter la « malédiction des matières premières » ? Il est indiscutable que les engrenages néfastes de non mobilisation de la rente, de non diversification de l’économie ou d’endettement accompagnant les fluctuations des cours de la ressource ont été au moins temporairement écartés. D’autres subsistent. Ce mode spécifique de croissance fondé sur la valorisation d’une matière première engendre des formes de société particulières, sans qu’un progrès social généralisé à tous ne paraisse possible. La société saoudienne répond à cette crainte. Elle est duale. D’un côté les « nationaux » qui bénéficient de manière très inégale de la redistribution d’une partie de la rente pétrolière et en retirent un certain progrès, malgré les inégalités astronomiques qui séparent les proches du pouvoir des autres. De l’autre, des migrants sans droit, que tout sépare des nationaux. C’est donc une société qui ne trouve de cohésion que dans l’ignorance de ces travailleurs étrangers qui représentent, rappelons-le, 27,8 % de la population totale.
Au plan de la politique intérieure, en suivant Thierry Vircoulon, nous avions signalé que les matières premières font mauvais ménage avec la démocratie. L’Arabie saoudite ne dément pas cet avis. Son régime politique reste une monarchie héréditaire. Le pouvoir absolu du souverain, le roi Abdallah ben Abdul Aziz Al-Saoud, qui nomme les ministres et préside le conseil des ministres, n’est qu’à peine amoindri par le Conseil consultatif. Ce Conseil n’est en rien un parlement : ses 150 membres sont choisis et nommés pour 4 ans par le monarque et ne sont consultés qu’à la seule demande de ce dernier12. Toutefois, depuis 2003, ce conseil dispose d’un pouvoir d’initiative des lois, qui sont approuvées ou rejetées par le gouvernement, le souverain arbitrant les désaccords éventuels. De même en 2005 se sont tenues les premières élections municipales : la moitié des conseillers municipaux sont désormais des élus. C’est donc un régime aux antipodes de la démocratie parlementaire dont la volonté de réforme reste mince. Ceci ne compromet en rien les amitiés diplomatiques des puissances occidentales pourtant attachées, dans d’autres pays, à la promotion de la démocratie. 20 % des réserves mondiales de pétrole justifient peut-être une exception à la règle. Au plan extérieur, la « malédiction des matières premières », qui reconnaît les tensions et conflits qui marquent les régions abondamment dotées en richesses naturelles et tout particulièrement lorsqu’il s’agit d’hydrocarbures reste d’actualité. Le Golfe n’échappe pas à cette apparente fatalité. Ceci conforte le choix initial d’Ibn Saoud de placer le pays sous la protection militaire des États-Unis. Cela ne le dispense pas d’assumer de lourdes dépenses d’armement (1,5 milliard de dollars d’achat d’armes américaines entre 2001 et 2008 en attendant un futur « contrat du siècle » portant sur 60 milliards) pour entretenir un ensemble militaire de grande dimension pour un pays qui ne compte que 26 millions d’habitants.
L’Arabie saoudite a connu une croissance économique importante. Faut-il parler d’un développement ? Si nous le faisions, il s’agirait d’un développement bien éloigné d’un progrès « pour tout l’homme et tous les hommes ». Que faut-il donc penser de cette malédiction qui frapperait tous les producteurs de matières premières ? Le cas particulier de l’Arabie saoudite montre qu’il ne s’agit nullement d’une fatalité. Des relations économiques et politiques se constituent entre pays et entreprises consommatrices ou productrices, dans une profonde inégalité de richesse, de puissance et de pouvoir d’influence. Les asymétries, qui en sont les fondements perdurent lorsque la logique de dépendance chez les uns et de domination chez les autres reste inchangée. La saisie des opportunités, lorsque celles-ci existent, et d’heureux choix politiques et de stratégies constituent des moyens d’agir pour infléchir des rapports de force trop longtemps défavorables aux plus faibles. Les réactions des plus forts pour conserver les privilèges produits par leur puissance sont, à l’inverse, des réalités qui amenuisent l’espoir des premiers.

Patrice Allard

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