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Article 4 : Pluralité des normes et des valeurs au travail

dimanche 13 septembre 2015


Pluralité des normes et des valeurs au travail : Analyse d’un projet de développement de compétences au Congo-Kinshasa

Tine Manvoutouka

L’objet de cet article est de présenter un projet de développement de compétences au sein du Ministère congolais de l’Environnement à Kinshasa sous l’angle de l’appropriation des nouvelles compétences par les protagonistes impliqués dans le projet. Le transfert de compétences d’un milieu culturel à un autre sera au centre de notre questionnement. Dans un premier temps, nous dirons quelques mots sur les notions de travail et de développement, sachant que tous deux interrogent la production de connaissances pour l’action. Dans un deuxième temps, nous présenterons une analyse d’une étude de terrain réalisée à Kinshasa en République Démocratique du Congo, pour avancer en conclusion quelques hypothèses de travail dans le cadre d’une intervention extérieure dans un milieu multiculturel.
I. Articulation entre travail et développement
La relation entre travail et développement peut être envisagée d’un point de vue très générique : depuis l’époque du néolithique, le développement des sociétés repose sur le travail. En effet, si le développement fait appel au rapport des hommes à la nature, le travail – entendu comme activité humaine finalisée – est la composante majeure de ce rapport de transformation du milieu de vie. C’est pourquoi, il nous semble essentiel de s’intéresser au travail et au sens que les personnes donnent à leur activité de travail pour comprendre les processus de développement à l’œuvre dans des pays d’Afrique où, à la fois le travail et le développement, sont des concepts importés par une ancienne puissance coloniale qui a exercé son pouvoir de domination politique et économique sur des pays dont la souveraineté reste encore fragile.
Le concept de travail sera en effet compris dans une dimension anthropologique large, et non pas dans sa seule acception juridico-économique, c’est-à-dire la forme salariale. Quelque soit la définition du travail que l’on retienne – une définition marxiste, comme rapport à la nature, ou une définition économique, comme facteur de production – l’important est de reconnaître au travail une caractéristique essentielle, celle d’un lieu de débats de normes où se matérialisent les choix effectués par les protagonistes entre différents systèmes de normes et de valeurs. Le travail est ainsi un lieu où les acteurs se livrent quotidiennement à des choix entre ce qu’on exige d’eux – normes organisationnelles, juridiques, politiques – et ce qu’eux-mêmes exigent d’eux-mêmes – normes individuelles, vitales, morales.
Par ailleurs, si l’acception économique du terme développement est très récente, l’histoire du concept de développement fait difficilement consensus au sein des sciences sociales. Néanmoins, la thématique du développement est omniprésente dans les sciences politiques, économiques et sociales des pays dits en voie de développement. En effet, le concept de développement alimente encore la confusion et autorise les discours les plus variés, car les pratiques ont souvent eu des effets contraires à ceux escomptés dans les théories de développement. Notre posture n’est pas ici de porter un jugement sur le concept de développement, ni de fournir un inventaire conceptuel de toutes les connotations du terme – ce qui serait d’ailleurs impossible, tant il engage des disciplines différentes – mais de comprendre à travers lui un ensemble de pratiques sociales. La définition que l’on retient du développement entraîne néanmoins des postures très différentes quant à la manière de conduire un projet de développement. Généralement analysé comme un objectif, une norme, une finalité, érigeant les pays du Nord en modèle à suivre3 et considérant la situation des pays du Sud comme un retard, les projets de développement représentent ainsi un instrument de rattrapage, de modernisation, d’ajustement des pays dits en voie de développement. Par contre, si l’on considère le développement comme un processus d’ap-propriation du milieu de vie, alors les projets de développement doivent permettre aux individus et aux collectifs de faire des choix en fonction de leurs valeurs et normes de vie. Ainsi, pour notre étude, nous allons nous référer à une conception non pas normative, mais descriptive d’une des formes de changement social qu’est le développement, à savoir un ensemble de processus sociaux induits par des opérations volontaristes de transformation d’un milieu social, entreprises par le biais d’institutions ou d’acteurs extérieurs à ce milieu mais cherchant à mobiliser ce milieu, et reposant sur une tentative de greffe de ressources et/ou techniques et/ou savoirs4. Les activités analysées dans le cadre de notre étude de terrain portent effectivement sur des activités de formation, d’organisation et de planification du travail, induits par une volonté de renforcer les capacités d’un Ministère, entrepris par le biais de bailleurs étrangers qui cherchent à mobiliser des agents publics pour adopter de nouvelles méthodes d’organisation du travail, notamment la formation continue, la planification, le suivi et l’évaluation. Nous allons effectivement voir comment des agents publics du Ministère congolais de l’Environnement se positionnent par rapport à ces nouvelles normes organisationnelles et ces compétences techniques, managériales et administratives apportées par des institutions étrangères.
En effet, il existe aujourd’hui manifestement en Afrique subsaharienne une pluralité de systèmes de normes plus ou moins formalisés auxquels les protagonistes prêtent toutefois une valeur contraignante dans la réalisation de leur travail. Il convient de s’interroger d’une part sur la nature de ces normes : normes techniques, exogènes, issues de l’extérieur et normes coutumières, endogènes, issues de l’histoire et des multiples traditions locales ; et d’autre part, de se demander comment ces systèmes normatifs hétérogènes s’articulent au sein d’une même activité de travail.
Afin de comprendre l’écart entre les normes organisationnelles prescrites et l’organisation du travail au quotidien, nous envisageons de considérer cet écart non pas comme une mauvaise application des normes ou une insuffisante compréhension de celles-ci, mais d’analyser l’activité des agents publics congolais au regard des normes pratiques, c’est-à-dire au plus près du fonctionnement réel de l’administration publique congolaise. Pourquoi les agents du service public – et plus particulièrement ceux du Ministère congolais de l’Environnement – agissent-ils comme ils le font ? Nous tentons ici d’examiner – en nous intéressant au service public soumis officiellement à un seul type de normes – d’autres modalités de cette « pluralité de normes ». La compréhension de ces normes pratiques est essentielle pour la réflexion sur l’efficacité du travail. En effet, le changement passe par la capacité des acteurs à faire appel à des systèmes différents de règles et à construire de nouvelles normes, et la compréhension de ces normes pratiques nous semble être un point de passage obligé pour toute réforme. Celles-ci sont-elles modifiables ? Et dans quelles conditions ?
Une analyse du travail de mise en œuvre d’un projet de développement, à savoir un transfert de normes organisationnelles et techniques permettra de mettre au jour la complexité des entrelacs de normes qui jouent dans l’activité de travail d’un groupe de travail composé par des agents publics congolais ayant pour objectif de formaliser un plan de formation pour le Ministère congolais de l’Environnement. Le travail d’analyse porte essentiellement sur les débats de normes et de valeurs de ces agents publics dans leur travail d’élaboration d’un plan de formation pour le Ministère congolais de l’environnement, élaboré conjointement avec des consultants étrangers. Nous verrons par exemple, comment ils ajustent le nouveau modèle d’organisation du travail au contexte local, aux normes pratiques de travail en vigueur dans leur administration. Qu’est-ce qui motive ces choix, ces ajustements ?

II. Etude de terrain

Tout d’abord, quels sont les acteurs en présence et les objectifs de ces différents acteurs ? Le projet de développement « Conservation de la biodiversité et de la gestion durable des forêts » (PBF) est un programme de développement bilatéral négocié entre le gouvernement congolais et le gouvernement allemand. Le porteur du projet est représenté par le Ministère congolais de l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme et le bailleur est le Ministère fédéral allemand de la coopération internationale représenté par son agence de développement international, la GIZ5. Les protagonistes du projet sont les agents publics du Ministère congolais qui travaillent avec une équipe d’experts employés par la GIZ.
Le Ministère congolais de l’Environnement a pour mission la définition et la mise en œuvre des politiques nationales concernant la gestion durable des forêts et des aires protégées. La conservation de la nature est un enjeu vital pour la population congolaise car elle dépend directement de la forêt comme moyen économique et comme moyen de subsistance. Elle subit ainsi les conséquences d’un déboisement incontrôlé et de la dé-fertilisation des terres qui s’en suit. L’économie est essentiellement agricole, 70 % de la population vivant directement ou indirectement de la nature. À l’heure actuelle, très peu est fait au niveau politique et au niveau opérationnel de la part des institutions étatiques responsables de la gestion des ressources naturelles, notamment forestières. Les causes invoquées pour ce manque d’implication du gouvernement congolais dans la protection de l’environnement sont les faibles capacités techniques et organisationnelles du Ministère de l’Environnement, liées à un manque de qualification et de motivation de la part des cadres de direction, à une absence de stratégies nationales, enfin, à une communication interne et une présence étatique insuffisantes.
L’intérêt social de cette étude réside dans l’identification des avancées et des contraintes rencontrées lors de la mise en œuvre du projet de coopération technique. Comment les objectifs sont-ils tenus, quelles sont les difficultés rencontrées, quels sont les freins à l’atteinte des objectifs fixés ?
Dans leur ensemble, les actions de la coopération technique allemande s’inscrivent dans la stratégie de développement des capacités. Celle-ci se focalise sur le développement des compétences des cadres de direction des institutions publiques à travers la formation et le conseil, ainsi que sur l’accompagnement des processus organisationnels de changement au sein du Ministère congolais de l’Environnement dans le but d’une meilleure gestion durable des forêts et des aires protégées au niveau national et provincial. En effet, le Congo-Kinshasa possède la plus grande forêt équatoriale au monde, appelée le « poumon de la planète », ce qui explique l’intérêt de la communauté internationale pour préserver sa biodiversité, pour limiter la déforestation incontrôlée, le braconnage. Concrètement, le changement préconisé vise en premier lieu une restructuration globale de l’administration et une réforme législative concernant l’exploitation forestière artisanale et industrielle afin de permettre dans un deuxième temps au Ministère de l’Environnement d’effectuer un contrôle efficient sur tout le territoire congolais6.

a) Points de méthode

Pour notre étude de terrain, nous avons choisi de nous concentrer sur le transfert de compétences, à savoir de nouvelles normes organisationnelles, de gestion, de planification, de suivi et d’évaluation de travail. Les questions de départ étaient les suivantes : quelles sont les différentes normes pratiques qui déterminent l’activité de travail des agents du Ministère de l’Environnement ? En fonction des contraintes identifiées, comment s’organise concrètement l’activité de travail des personnes rencontrées ? Quelles sont les normes et les valeurs qui favorisent, ou à l’inverse empêchent, les agents publics de l’administration de faire leur travail ?
Le groupe cible retenu est un « groupe de travail formation continue » composé par des agents publics congolais du Ministère de l’Environnement, qui ont été mis à disposition par leurs Directions respectives pour élaborer un plan de formation continue pour leur Ministère. L’intérêt de l’observation des séances de travail organisées par le « groupe de travail formation continue » dans différentes Directions du Ministère de l’Environnement repose sur la confrontation entre le plan de formation élaboré conjointement avec des consultants internationaux et l’expérience des agents publics rencontrés dans les Directions concernant les compétences qui leur semblent nécessaire d’acquérir ou pas. L’écoute de ces discussions permet de mesurer les difficultés réelles auxquelles les personnes sont confrontées. Les entretiens menés individuellement avec les agents congolais du Ministère de l’Environnement à la suite des séances de travail ont été l’occasion de revenir sur leur perception du travail et sur leur implication personnelle dans le travail. Nous avons ainsi recueilli du discours et de la parole sous différentes formes – entretiens, réunions, ateliers.

b) Présentation générale

Depuis 2002, le Ministère de l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme de la République Démocratique du Congo est engagé dans une réforme institutionnelle qui concerne l’amélioration des conditions de travail et un nouveau cadre législatif en matière de politique sectorielle forestière qui a impacté l’organisation du travail du Ministère. C’est dans ce cadre d’appui à la réforme que s’inscrit le projet de coopération de renforcement des capacités, visant à améliorer les compétences du personnel et permettre ainsi au Ministère de l’Environnement d’être plus opérationnel et plus performant dans ses attributions. L’élaboration d’un plan de formation continue doit permettre au Ministère de l’Environnement d’identifier ses besoins en termes de compétences de ses agents et permettre d’y répondre en faisant appel à des financements extérieurs.
Une équipe d’experts internationaux composée d’un consultant national et d’un consultant international employés par le projet de coopération allemand a recensé avec la participation des agents publics l’ensemble des tâches des différentes Directions du Ministère de l’Environnement afin de les formaliser dans un « manuel des processus ». Ensuite, un « groupe de travail de formation continue » a été constitué pour élaborer un plan de formation du Ministère de l’Environnement sur la base de ce manuel. Ce groupe de travail est constitué de dix agents publics congolais du Ministère de l’Environnement, cinq femmes et cinq hommes âgés de 28 à 55 ans, regroupant agents de bureau, chefs de division et directeurs de Direction.
Outre le Cabinet du Ministre et le Secrétariat Général, le Ministère de l’Environnement compte 19 Directions :
Direction Assainissement ;
Direction Conservation de la Nature ;
Direction Contrôle et Vérification Interne ;
Direction Développement Durable ;
Direction Établissements Humains et
Protection de l’Environnement ;
Direction des Études et Planification ;
Direction Gestion Forestière ;
Direction Horticulture et Reboisement ;
Direction Inventaire et Aménagement
Forestiers ;
Direction du Personnel et des Services
Généraux ;
Direction des Ressources en Eau ;
Cellule Juridique ;
Centre National d’Information sur
l’Environnement ;
Division Unique ;
Comifac ;
Direction Nationale du Comité Marin de
Guinée ;
Fonds Forestier National ;
Groupe d’Études Environnementales du
Congo ;
Autorité Nationale désignée du mécanisme
pour un développement propre.
Le groupe de travail doit ensuite présenter le plan de formation aux 19 Directions du Ministère de l’Environnement pour validation. C’est ce travail qui a été observé dans les trois structures suivantes :
la Direction Inventaire et Aménagement Forestiers, qui a pour mission :
la réalisation des travaux d’inventaires forestiers et de l’aménagement forestier ;
l’élaboration du plan d’aménagement forestier ;
la validation du plan d’aménagement réalisé par un tiers ;
l’analyse et validation des plans annuels d’opération ;
le suivi et contrôle du couvert forestier.

la Direction Assainissement, qui a pour mission :
l’élaboration des normes d’assainissement ;
l’élaboration de la politique et des stratégies d’assainissement ;
la vulgarisation des normes et techniques d’assainissement ;
la délivrance d’autorisation d’exercer les activités d’assainissement ;
le contrôle des activités d’assainissement de milieux de vie ;
l’élaboration d’un plan national d’assainissement.

le Groupe d’Études Environnementales du Congo, qui a pour mission :
l’instruction et l’évaluation des études environnementales ;
le suivi de la mise en œuvre des projets ;
la mise en œuvre de la formation ;
l’élaboration de normes et règlements du contentieux.
Si les missions citées ci-dessus représentent la prescription du travail des Directions, nous n’avons pas pu observer la réalisation de ce travail : concernant la Direction Assainissement et la Direction Inventaire et Aménagement Forestiers, aucune infrastructure matérielle ne permet la réalisation de ce travail. Le Groupe d’Études Environnementales du Congo semble bénéficier de moyens supplémentaires pour la réalisation de son travail. De manière générale, les moyens techniques à la disposition du Ministère de l’Environnement sont très variables, notamment concernant la maintenance des locaux, allant de bureaux climatisés à des locaux vétustes ; concernant le matériel de bureau, la Direction Assainissement manque de chaises et de tables. Les laboratoires pour les analyses envi-ronnementales ne sont pas suffisamment équipés, et il manque les moyens financiers et techniques pour les études de terrain. S’ajoutent à cela des moyens de transport et de communication très limités compte tenu de l’immensité du territoire congolais. De ce fait, très peu d’information circule entre la capitale et les provinces. Les représentations provinciales sont peu voire pas informées des nouvelles législations en vigueur et le niveau central n’est pas informé des activités sur le terrain.
Le plan de formation est divisé en compétences techniques spécifiques à chaque Direction, et en compétences managériales et administratives, communes à toutes les structures. Ainsi, les compétences managériales concernent par exemple la gestion d’une équipe, la tenue d’une réunion, l’élaboration d’un projet, d’un budget ; les compétences administratives concernent principalement la rédaction de rapports, le traitement de texte informatique etc. À titre d’exemple, les compétences techniques de la Direction Inventaire et Aménagement Forestiers portent sur la rédaction de rapports techniques, sur des logiciels informatiques spécifiques, l’inventaire et l’interprétation de données d’aménagement forestier.
Concernant la rémunération des membres du « groupe de travail formation continue », ils ont été payés pour leur travail par le projet de coopération allemand sur performance. Ils ont également été indemnisés pour leur transport à hauteur de dix dollars US par jour de réunion de travail.
L’organisation formelle des formations initiales et des formations continues proposées est très stricte. L’organigramme sert de référence pour les recrutements et le manuel de processus sert de référence pour les modules de formation continue, qui doivent venir compléter la formation initiale reçue. Les avantages d’un plan de formation unique au Ministère sont présentés aux agents des Directions du Ministère de l’Environnement de la manière suivante :
L’organisation et la planification stratégique des formations afin de répondre systématiquement aux besoins de formation ;
La transparence dans la gestion des formations ;
La cohérence, la logique dans la réalisation du développement des capacités du Ministère de l’Environnement ;
Une gestion efficace des appuis financiers et techniques des partenaires ;
Une capitalisation des expertises ;
Une gestion de carrière cohérente.

c) Analyse de l’activité de travail du groupe de travail formation continue

i/ La participation au groupe de travail : un intérêt personnel

Nous avons observé que la participation au « groupe de travail formation continue » répond en premier lieu à un intérêt personnel. Une technicienne de la Direction Assainissement est chimiste de formation, mais comme son laboratoire n’est pas équipé, elle ne peut pas travailler. C’est pourquoi, elle s’est engagée dans le groupe de travail formation continue. Sa participation au projet de développement organisationnel lui permet d’avoir une activité pour pallier l’absence de matériel de son laboratoire. L’expérience acquise à travers ce travail peut ainsi être bénéfique au regard de son parcours personnel.
Si le travail avec des bailleurs étrangers apporte une certaine reconnaissance de la part des experts étrangers, il est en revanche critiqué et envié par les collègues. Une des personnes rencontre de réels problèmes avec sa hiérarchie concernant son implication dans le groupe de travail : « mon chef de division ne souhaite pas mon implication. Il nie mon travail ; il retient l’information qui m’est destinée ; il pense que mon implication est motivée financièrement. Les salaires ne sont pas très élevés ici, alors faire des activités à côté est intéressant pour nous. S’il prend 50 dollars pour ce genre de participation, alors il pense que je dois recevoir la même chose pour chaque réunion de travail ».

ii/ La motivation de la rémunération

La contrepartie financière est une motivation importante dans le travail avec des bailleurs étrangers. Par exemple, malgré le fait qu’une séance de travail soit organisée sur le lieu de travail, les agents de la Direction concernée demandent des frais de transport. Ces indemnités de transport sont essentielles pour des personnes qui ne sont pas payées par le Ministère. En règle générale, le personnel du Ministère est payé par la Fonction publique. Or, certaines nouvelles unités qui ne sont pas encore immatriculées, ne reçoivent aucun salaire. Ces personnes comptent sur les indemnités de transport des missions externes et des ateliers organisés par des bailleurs étrangers. Ce qui explique parfois l’intérêt des personnes à participer à ces ateliers et missions.

iii/ La rétention d’information

La diffusion de l’information sur la tenue d’une séance de travail avec le « groupe de travail formation continue » au sein d’une Direction a été très variable d’une séance à l’autre. Un des problèmes est effectivement que l’information ne passe pas d’un niveau hiérarchique à un autre. Les agents de bureau ne sont pas toujours informés des activités du chef de division, et les chefs de division ne sont pas toujours informés des activités des directeurs. Ce qui pose un réel problème pour la communication des informations sur les réunions de travail avec le projet de coopération technique, mais aussi sur les possibilités de formations continues offertes par le projet de coopération. Les directeurs peuvent être amenés à monopoliser les informations. « À partir de maintenant, les formations ne vont plus être capitalisées sur une seule personne, ce ne sera plus le chef de division que l’on enverra partout à toutes les formations. Les formations continues doivent servir à tout le monde », explique un chef de division. La rétention d’information au sein des Directions ou entre les Directions a été abordée plusieurs fois lors des séances de travail.

iv/ Des méthodes de recrutement opaques

Le chef de division Formation déplore que « les personnes sont placées et non recrutées de manière transparente au sein du Ministère. Ce n’était pas comme ça lorsque je suis rentré au Ministère comme agent de bureau en 1994. Maintenant, un directeur peut venir vous imposer quelqu’un sans vous demander votre avis. C’est comme ça. Vous vous retrouvez à travailler avec des gens qui n’ont pas les compétences requises pour le poste ». L’encadrement du Ministère n’a pas d’intérêt à ce que ces méthodes changent, dans la mesure où les postes à responsabilité sont pourvus par copinage. Ces modes de fonctionnement restent donc assez opaques pour l’observateur étranger.
De plus, il n’y a pas toujours de transparence dans les méthodes d’affectation aux groupes de travail avec les bailleurs étrangers comme dans celui que nous avons accompagné, « on peut se retrouver à travailler avec des gens compétents dans un groupe de travail et le lendemain une personne est tout simplement remplacée sur les ordres de sa hiérarchie ….Il existe une lutte pour les positions ».

v/ Absence d’activité et pluriactivité

Le manque de matériel technique et de moyens financiers est une contrainte qui empêche les agents du Ministère d’effectuer leur travail. Par exemple, « la collecte de données pour établir les rapports d’activité trimestriels des unités de production forestière est de deuxième main. Un atelier de mise à niveau des agents de collecte de données par renforcement des capacités est en cours, car notre cellule n’est pas assez fonctionnelle », raconte un chef de division. On s’interroge en effet sur l’intérêt d’une formation technique en aménagement forestier et collecte de données si les déplacements sur le terrain sont impossibles et les logiciels informatiques inexistants. Et comment effectuer un contrôle forestier sans cartographie des zones forestières ? Finalement, il en ressort que les activités d’inventaire et de contrôle des ressources forestières sont inexistantes faute de moyens financiers et matériels ; seules les missions qui ont reçu un financement extérieur effectuent leur mandat d’utilité publique.
Concernant l’activité de formation continue :
– « Depuis que je suis chef de division Formation à la Direction du Personnel, je n’ai jamais fait un plan de formation. » (Chef de division Direction du Personnel depuis 10 ans).
– « Depuis que je suis responsable des ressources humaines à l’Institut Congolais pour la Conservation de la Nature, je n’ai pas organisé de formation continue. » (Directeur Formation depuis 2 ans)
– « Mon laboratoire ne fonctionne pas, donc je suis disponible pour travailler sur le plan de formation » (Technicienne Direction Assainissement).
Par ailleurs, les chefs de bureau et chefs de division ont une certaine liberté dans l’aménagement des horaires de bureau ce qui rend l’imbrication des activités de la sphère privée et de la sphère professionnelle plus compatible.
On observe également une tendance à la pluriactivité interne : en plus des attributions officielles, les agents du Ministère peuvent se faire employer comme consultant par les bailleurs internationaux. « J’ai un statut hybride, je suis fonctionnaire et consultant à la fois pour travailler avec les bailleurs. Je suis également directeur d’un journal info-environnement, j’aimerais créer un parti politique différent », raconte un chef de division ; et une tendance à la pluriactivité externe : à côté des heures de bureau flexibles, les agents de bureau du Ministère s’adonnent au petit commerce comme complément ou substitut de salaire. Ainsi, la pluriactivité est une caractéristique essentielle de la fonction publique, voire une stratégie d’adaptation collective aux conditions d’emploi, et non plus une adaptation individuelle.

vi/ Un certain décalage du plan de formation continue par rapport aux attentes, aux compétences existantes, à l’organisation des formations

Le plan de formation est divisé en compétences techniques, spécifiques à chaque Direction, et en compétences managériales et administratives qui sont destinées à toutes les Directions. Au début de chaque séance de travail, un historique et les avantages du plan de formation sont présentés par le groupe de travail formation continue aux agents du Ministère en ces termes : « La formation est prévue pour les gens qui connaissent déjà, qui ont eu une formation initiale dans leur matière et qui ont besoin d’une formation complémentaire appelée formation continue. … Ces formations ne sont pas tombées du ciel, elles répondent aux besoins de la Direction Inventaire et Aménagement Forestiers et découlent de nos propres efforts ; les carrières seront gérées de manière cohérente ; c’est un investissement dans le personnel pour leur bien-être au travail. … De notre côté, nous avons l’avantage de pouvoir présenter un plan de formation structuré aux bailleurs potentiels ».
Toutefois, la différence entre formation continue et formation de base pose problème. Ainsi, les modules techniques qui recoupent largement les compétences requises pour le profil d’ingénieur forestier, sont en règle générale complétées et allongées à la demande des agents du Ministère. Ils sont très discutés, car ils portent sur les aspects de travail concrets des techniciens. À titre d’exemple, les techniciens d’une Direction insistent sur les contenus du module d’inventaire qui exigent de l’expertise. « C’est notre cœur de métier. Je souhaite ajouter – calcul de possibilités forestières – dans – notion d’aménagement forestier –. Un module d’étude d’impact environnemental devrait être inclus car cette étude est présente dans les documents des concessionnaires ». Les agents sont peu formés aux nouvelles technologies environnementales. Il semblerait y avoir un certain décalage entre la demande initiale d’élaborer un plan de formation continu et la réalité des besoins en connaissances de base.
En revanche, les compétences managériales et administratives suscitent peu de commentaires, car apparemment plus étrangères aux pratiques des agents de bureau et chefs de division. Les modules administratifs portent principalement sur les procédures administratives, la communication, l’informatique et l’archivage, jugés nécessaires par les agents, même s’ils affirment être étrangers à ces méthodes de travail7. Les compétences managériales sont exprimées dans des termes très généraux. La « gestion du personnel », la « gestion des équipes », l’ « autogestion », la « communication », la « gestion du changement », la « gestion des projets » et le « pilotage financier » s’appuient sur des modèles d’organisation du travail inconnus par les agents. Par exemple, « l’instauration d’un système de suivi et évaluation au sein de la Direction des Études et Planification n’est pas facile, car il n’existait pas auparavant. Il n’existait pas de vision pour ce genre d’activité ». Les personnes ne sont manifestement, ni familières avec les termes, ni avec les contenus des modules administratifs et managériaux.

vii/ L’autorité de la hiérarchie

L’organigramme et les attributions qui y sont rattachées sont systématiquement invoqués pour faire preuve d’autorité. « Le plan de formation sera basé sur le cadre organique existant. Nous allons nous fier à l’organigramme pour envoyer les personnes les plus indiquées aux formations. Il n’y a pas de polyvalence, chaque personne fait le travail pour lequel elle a été embauché », explique un membre du groupe de travail.
À la question : « Pour vous, qui devra piloter ce plan de formation ? », les agents présents aux séances de travail ont tous répondu : « C’est à la Direction formation des services généraux de gérer le plan de formation, car c’est dans leurs attributions, c’est dans l’organigramme ». Ce rattachement des agents aux attributions formelles s’oppose aux intérêts exprimés par la coopération technique qui souhaiterait voir le plan de formation géré par une instance autonome, indépendante du service formation existant.
Les systèmes hiérarchiques se reflètent également dans le langage : les personnes plus âgées ou ayant un statut supérieur dans le Ministère sont appelées « papa » ou « chef ». Les systèmes de relations hiérarchiques impactent les relations de travail dans les réunions.

viii/ La maitrise de deux registres

La maitrise de deux registres de normes par les membres du groupe de travail est essentielle dans ce travail. D’un côté, il faut se familiariser avec les normes de travail des coopérants (transparence, ponctualité, rigueur, suivi et évaluation, etc.) et intégrer le vocabulaire utilisé pour les modules de formation. D’autre part, il faut garder un ancrage dans son environnement de travail quotidien pour ne pas attiser la jalousie des collègues. Par ailleurs, le travail avec les bailleurs étrangers répond souvent à un intérêt à court terme (un avancement personnel, une rémunération ponctuelle, un objectif délimité dans le temps) qu’il faut concilier avec les intérêts à long terme du Ministère. Or, ceux-ci sont incertains. « Chez nous, les changements ministériels sont fréquents, lorsque le Ministre change, le Cabinet change avec lui, et les priorités du Ministère changent. Il faut recommencer tout le travail », affirme un chef de division.
La maitrise des deux registres comprend également un va-et-vient entre une logique à long terme, de planification et de suivi, et une logique à court terme, presque quotidienne, « au taux du jour ».

ix/ La question de l’appropriation

Ces observations nous mènent forcément à la question de l’appropriation. Malgré un effort certain observé de la part de l’équipe du projet de coopération technique pour la participation des agents du Ministère de l’Environnement dans l’élaboration du plan de formation, la question de l’appropriation reste cruciale. Les membres du groupe de travail insistent beaucoup sur cet aspect : « il ne faut pas que ce document soit le plan de formation du projet de coopération. ….Le but de ces séances de travail est d’en faire le plan de formation des agents du Ministère ».
« On a besoin de temps pour construire une confiance de travail, or, souvent les projets des bailleurs ne sont pas durables, les agents du Ministère ont un manque de confiance dans la pérennité des projets », explique un employé du projet de coopération, « même si un accord de principe sur la coopération technique existe avec le Ministère, il est important de discuter avec la Direction concernée sur l’utilité d’une aide directe en personnel par exemple. Notre projet est proche de ses partenaires il est localisé dans les locaux du Ministère, mais jamais assez proche ».
« La coopération technique pose problème car c’est parfois une forme d’ingérence dans les fonctions régaliennes de l’État congolais. Elle ne peut pas remplir les fonctions régaliennes, seulement renforcer les capacités, et non réhabiliter les bâtiments par exemple, comme elle l’a fait pour le Ministère, ce n’est pas son rôle. Elle ne peut pas payer les gardes forestiers à la place de l’État par exemple, même si c’est nécessaire », relate un chef de division. On note la forte contradiction sur la finalité politique de l’aide technique.
Ces propos montrent clairement que le problème de l’appropriation relève de plusieurs registres que nous n’avons pas le temps de développer ici, notamment : le problème de mots, le temps du projet qui n’est pas le temps de l’appropriation, le problème de l’ingérence politique, le problème de l’analyse des besoins réels, voire le rapport à la nature.

d) Les obstacles au transfert de compétences organisationnelles et techniques

Premièrement, l’engagement de courte durée des agents du Ministère et la motivation financière sont des obstacles à une qualité de travail au niveau individuel. Par ailleurs, l’intérêt à court terme pour participer au groupe de travail ne permet pas une représentation collective des intérêts pour l’élaboration d’un plan de formation et d’une vision d’ensemble du projet de renforcement des capacités du Ministère de l’Environnement.
Deuxièmement, l’information est un enjeu de pouvoir. Le cadre organique ainsi que le respect de la hiérarchie et du protocole sont des normes de travail qui peuvent expliquer une certaine opacité dans les procédures de travail. Aussi, le niveau de diplôme, la religion, le statut familial et le genre incarnent des valeurs qui ont un impact sur les relations de travail au sein du Ministère.
Troisièmement, les conditions de réussite d’un projet d’intervention sociale sont exacerbées dans un contexte d’aide. De peur de se voir refuser l’aide, les agents du Ministère se sentent parfois contraints d’accepter les projets du bailleur sans les négocier. Une appropriation limitée du plan de formation tiendrait alors précisément au contexte d’aide et du manque de transparence des enjeux politiques du projet pour les protagonistes (« Pourquoi un tel projet de coopération ? Quels sont les intérêts politiques ? » s’interrogent les agents du Ministère). Lors des entretiens individuels, la discussion sur le travail était systématiquement orientée sur le terrain politique.
Aussi, la perception du changement des agents du Ministère diffère de celle des employés du projet de coopération. Pour les premiers, « le poisson pourrit par la tête », ce qui veut dire qu’il faut changer les dirigeants corrompus pour changer les choses. « La redistribution est éminemment une question de volonté politique ». Pour les seconds, le changement est une question de volonté individuelle, « si la volonté de suivre une formation est là, les compétences s’apprennent ». Ainsi, malgré les efforts et moyens mis en œuvre au quotidien pour atteindre les résultats du projet par les employés du projet de coopération, la durabilité du projet reste incertaine.
Nous dirons que les problèmes organisationnels du Ministère congolais de l’Environnement ne sont manifestement pas d’ordre technique – aide technique qui est pourvue –, ni de l’ordre des compétences – qui peuvent s’apprendre –, mais bien au niveau de l’engagement collectif. Si nous avons pu observer un engagement individuel dans un métier, une carrière, un projet, ou encore une politique nationale, ce qui fait défaut, c’est un sentiment d’appartenance au Ministère, une volonté d’améliorer les choses pour tous, un intérêt collectif à la formation. Si l’évocation de la responsabilité politique peut être interprétée comme une déresponsabilisation individuelle, le politique reste néanmoins un déterminant essentiel dans l’activité des agents du Ministère. « Nous sommes mis au garage » disent les responsables formation du Ministère, « l’argent est alloué ailleurs ». L’évocation d’une absence de volonté politique est un facteur de démotivation certain dans une administration publique.

III. De la nécessité des réformes à la réalité du terrain

L’absence de volonté politique ne signifie pas que le Ministère ne soit pas engagé dans des réformes diverses. La Direction ressources humaines de l’Institut Congolais pour la Conservation de la Nature est actuellement occupée par sa politique salariale, « la bancarisation ». Les salaires sont payés à travers des comptes bancaires pour la première fois depuis le 31 janvier 2013. C’est un changement technique conséquent qui amène avec lui un changement dans l’organisation du travail et une mobilisation de ressources importante. Si au niveau ministériel, des accords bilatéraux ont été passés sur l’objet de l’aide technique, leur insertion dans l’agenda des Directions du Ministère n’est pas automatique. Une nouvelle négociation est nécessaire avec les interlocuteurs individuels pour démarrer les chantiers de développement organisationnel. Cette étape ne doit pas être sous-estimée car ce sont ces derniers qui vont être porteurs du changement. Ils ne doivent pas se sentir bousculés par le projet, qui devient vite une priorité artificielle du bailleur et non une priorité du partenaire.
Un décalage s’observe également par rapport à l’application concrète des compétences apprises, lorsque l’environnement de travail n’offre pas la possibilité d’exercer son métier de chimiste ou d’ingénieur forestier, et par rapport aux contenus des compétences managériales qui ne reflètent pas l’organisation locale du travail. N’existe-t-il qu’une seule manière de gérer une équipe, de gérer un projet, c’est-à-dire de gérer le temps, les imprévus, les relations humaines ? Les méthodes de « gestion du stress », « d’autogestion », de « gestion du changement » ne sont pas universelles, et doivent, dans l’identification initiale des problèmes, prendre en compte la formulation des personnes concernées par ces processus de changement. Lorsque les agents demandent « qu’est-ce qu’une équipe ? », ne faut-il pas en premier lieu s’interroger sur ce que cela implique de travailler en équipe avec tous les présupposés que cela engage et s’interroger aussi sur comment se fait le travail lorsqu’il n’est pas fait « en équipe » ? Quelles autres formes de travail collectif existent ? Quelles sont les entités collectives qui se mettent en place ? Les compétences organisationnelles et managériales sont sous-tendues par des valeurs quantifiables et objectivables. Or, les relations de travail au sein du Ministère semblent correspondre à des collectifs de travail différents de ceux représentés dans l’organigramme. De plus, les relations personnelles semblent primer sur les résultats du travail. Comment concilier ces écarts de représentation du travail ?
Une analyse du travail qui met en lumière les choix des personnes au travail en fonction de leurs valeurs et normes de vie semble ainsi pertinente dans un projet de coopération internationale. Sous-estimer les valeurs qui sous-tendent les choix des protagonistes reviendrait à nier les normes pratiques d’organisation de travail en vigueur dans les Directions. Or, les dysfonctionnements rencontrés dans le travail sont multiples et doivent être analysés pour chaque Direction. Ils peuvent venir en effet du fait que le directeur centralise des informations, d’autres problèmes peuvent être liés à une formation insuffisante, au manque de matériel, aux relations de travail, ou à des déterminants sous-estimés au départ ou peu visibles. Cette analyse des problèmes devrait se faire avec des groupes homogènes, c’est-à-dire par groupe de métier sans distinction hiérarchique, où la parole des personnes peut s’exprimer plus librement. Ces groupes d’expression nécessitent un accompagnement non pas tant au niveau du contenu, mais davantage sur la méthode. Pour accompagner un changement, les personnes concernées doivent avant tout se reconnaître dans la formulation des problèmes.
Enfin, les formations visent en premier lieu un changement d’attitude et l’adoption de nouvelles valeurs dans le domaine du développement. Cela s’observe dans le contenu des formations continues, dans la planification, le suivi et l’évaluation, toutes ces activités impliquent un changement de comportement. Ainsi, dans quelles conditions les agents du Ministère se saisissent-ils de l’objet de travail pour en faire leur objet de travail ? Dans quelles conditions les formations élaborées conjointement avec des experts étrangers deviennent-elles des formations utiles et adaptées ? Le dialogue continu avec les différents acteurs qui vont mettre en œuvre les formations jugées nécessaires au développement du pays est essentiel. Ces moments de dialogue, exigeant en temps et en argent, sont la clé pour une compréhension mutuelle des objectifs et de la méthode de la réforme en cours. Au delà de l’objectif commun, les valeurs centrales sur lesquelles porte le changement ne doivent-elles pas être partagées entre toutes les parties prenantes du projet ?

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