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La situation économique de la Palestine

mardi 19 novembre 2013

La situation économique de la Palestine1

Conférence des Nations Unis sur le commerce et le développement (CNUCED)2

I. Des perspectives politiques et économiques sombres

Depuis 2012, les pressions qui s’exercent sur l’économie palestinienne se sont intensifiées. Ainsi, alors que dans les deux années précédentes, le PIB avait affiché une progression à deux chiffres en 2012, la croissance a baissé à 6 %, cependant que le chômage grimpait à 27 %. Les contraintes structurelles pesant sur le développement économique se sont durcies en raison du maintien des restrictions israéliennes à la circulation des personnes et des marchandises, de l’extension des colonies, de la difficulté accrue pour les producteurs palestiniens d’accéder aux ressources productives, de la baisse des flux d’aide et de l’incertitude économique et politique généralisée. L’aggravation de la crise budgétaire a entraîné des troubles politiques dans le territoire palestinien occupé, et l’espoir d’un règlement politique s’est encore amenuisé. Il est prévu que la croissance économique continue de baisser à court et à moyen terme. Les contraintes actuelles continueront d’accentuer le chômage et la pauvreté et de restreindre la marge d’action budgétaire palestinienne.

A. Contraintes pesant sur la demande et sur l’offre

La détérioration prévue des résultats économiques découle tout naturellement des contraintes de plus en plus strictes qui s’exercent tant du côté de l’offre que du côté de la demande. La mauvaise performance économique témoigne de l’impact de la crise budgétaire et de la diminution de l’aide sur la demande globale. Du côté de l’offre, la croissance est sévèrement ralentie par le blocus de Gaza, les restrictions de circulation et d’accès et la construction du mur de séparation en Cisjordanie, l’isolement par rapport aux marchés internationaux, le gonflement des coûts de production qui ruine la compétitivité, et la dégradation des perspectives politiques.
Auparavant, les effets de ces restrictions étaient masqués par l’aide substantielle apportée par les bailleurs de fonds, qui permettait à l’Autorité palestinienne d’injecter des fonds dans l’économie. Avec la baisse de ces flux et la crise budgétaire qui s’en est suivie, les effets de l’occupation israélienne sur la population et l’économie palestiniennes ont commencé à se faire pleinement sentir.
Le ralentissement économique a été très prononcé à Gaza, où la croissance du PIB a chuté de 21 % en 2011 à 6,6 % en 2012. Ce déclin, concentré dans les secteurs de l’agriculture et de la pêche, est dû aux opérations militaires israéliennes à Gaza en novembre 2012, à de graves pénuries d’énergie et d’eau, à des conditions météorologiques défavorables et à la crise budgétaire de l’Autorité palestinienne3. À Gaza, la croissance demeure exceptionnellement basse à cause du faible niveau d’activité économique au cours des sept dernières années et de ressources humaines, physiques et naturelles non employées ou sous-employées. Ce repli économique reflète le maintien des restrictions sur les importations et les exportations et les difficultés croissantes du commerce avec l’Égypte par les tunnels de contrebande. Même en Cisjordanie, la croissance économique a diminué à 5,6 %, principalement à cause de la contraction du secteur du bâtiment et des travaux publics (BTP) (4,2 %)4.
Conséquence du blocus économique de Gaza, sa part dans l’économie du territoire palestinien occupé est passée d’un tiers à environ un quart entre 2004 et 2012. Si la part de Gaza dans l’économie s’était maintenue à son niveau de 2004, son PIB aurait augmenté de près de 40 % pour atteindre 2,5 milliards de dollars en 2012, au lieu du montant déclaré de 1,8 milliard de dollars. Dans la même période, le PIB réel par habitant de Gaza est passé de 75 % à seulement 50 % de celui de la Cisjordanie. On pourrait déduire de ces chiffres que le blocus coûte à Gaza la moitié de son PIB réel, mais ce serait là une grossière sous-estimation étant donné que l’économie cisjordanienne tourne bien au-dessous de son potentiel à cause des multiples contraintes dues à l’occupation.

B. L’occupation et les colonies mettent le développement hors d’atteinte

Depuis l’occupation de la Cisjordanie et de Gaza en 1967, Israël a établi environ 150 colonies de peuplement en Cisjordanie, y compris à Jérusalem-Est, et quelque 100 colonies de peuplement sauvage. Toutes ces colonies ont été édifiées sur des terres palestiniennes par des colons israéliens, qui étaient 520 000 en 2012. Depuis, la construction de nouvelles colonies et l’extension de colonies déjà existantes ont été approuvées. Au premier trimestre de 2013, les mises en chantier ont atteint un pic de 176 % par rapport à 20125. En Cisjordanie, l’édification du mur se poursuit ; une fois qu’il sera achevé, 80 % des colons installés en Cisjordanie et à Jérusalem-Est vivront non seulement à l’est des frontières de 1967 mais aussi à l’est du mur, annexant encore davantage de terres palestiniennes. Environ 540 points de contrôle, barrages routiers et autres obstacles physiques continuent d’entraver la circulation des Palestiniens à l’intérieur de la Cisjordanie et séparent les communautés palestiniennes en « bantoustans » cloisonnés, coupés du marché intérieur et des marchés internationaux.
Les agriculteurs palestiniens de la vallée du Jourdain sont obligés d’emprunter des trajets plus longs et de passer par les points de contrôle, ce qui entraîne une hausse des coûts de transport de près de 2 millions de dollars et réduit ainsi la compétitivité des produits palestiniens. En outre, les entreprises font face à des coûts fonciers très élevés résultant de la pénurie artificielle de terres due au manque d’accès à la zone C qui est sous l’autorité directe de l’armée israélienne6. Cette situation entraîne un surcoût des terrains dans la zone A et la zone B, partiellement administrées par l’Autorité palestinienne, dont le prix est de 30 % à 150 % plus élevé que celui du même terrain dans la zone C7. De plus, l’affaiblissement de l’infrastructure palestinienne limite la croissance et réduit la compétitivité du secteur des entreprises. Toutes ces contraintes qui pèsent sur l’offre diminuent la production, accroissent le chômage et accentuent la pression fiscale, puisque la base fiscale se contracte et qu’il est nécessaire d’augmenter le nombre d’emplois publics et les dépenses sociales.
Le secteur des télécommunications est un autre exemple de l’impact de l’occupation sur le développement palestinien. Les opérateurs de téléphonie mobile palestiniens n’étant pas autorisés à construire des tours de télécommunications dans la zone C, sont donc contraints de contracter avec des entreprises israéliennes. Cela augmente les coûts et sape la compétitivité des fournisseurs palestiniens. En conséquence, les entreprises palestiniennes perdent plus de 30 % de leur clientèle, qui doit s’abonner auprès de fournisseurs israéliens. Parce qu’elle n’a pas de pouvoirs dans la zone C, l’Autorité palestinienne ne peut pas non plus protéger ou réparer l’infrastructure de télécommunications. Chaque année, les vols et les actes de vandalisme coûtent aux opérateurs palestiniens plus de 1,2 million de dollars qui s’ajoutent à la perte de quelque 6 millions de dollars encourue par l’opérateur palestinien de télécommunications fixes. Ce type de détournement forcé vers les fournisseurs israéliens ne se cantonne pas au secteur des télécommunications et caractérise des pans entiers de la vie économique palestinienne.
Dans le territoire palestinien occupé, où l’agriculture recule et les services montent en puissance, le modèle de croissance favorise le secteur non exportateur qui affiche la plus forte croissance. Toutefois, la progression du secteur du BTP a ralenti à cause d’une diminution du crédit hypothécaire, de la crise budgétaire que traverse l’Autorité palestinienne et de l’accumulation d’arriérés vis-à-vis du secteur privé.
Entre 1995 et 2012, la part de l’agriculture dans le PIB est tombée de 12 % à 4,9 %. En 2012, la valeur ajoutée du secteur a encore baissé de 13 %, alors que ses effectifs n’ont diminué que de 2 %, faisant apparaître une chute de la productivité du travail. L’agriculture a été frappée d’une manière disproportionnée par la perte des terres et des ressources en eau et par l’extension des colonies israéliennes. Dans la bande de Gaza, la faible croissance s’est concentrée dans le secteur non exportateur, principalement le transport et l’entreposage, le BTP, l’hôtellerie et la restauration et les services, tandis que le secteur agricole, plus dynamique et plus intensif en main-d’œuvre, s’est contracté de 33 % et que le secteur manufacturier n’est pas parvenu à redémarrer8. En Cisjordanie, la croissance a suivi le même scénario, les services et le commerce de gros et de détail assurant l’essentiel de la croissance.
Bien que le secteur des services soit celui qui contribue le plus au PIB et qu’il soit le premier employeur palestinien, c’est lui qui affiche la plus faible productivité par employé, après le secteur agricole qui subit de fortes contraintes. En 2012, la productivité des services était moitié moindre que celle du secteur manufacturier et représentait un tiers de celle du BTP. La situation est encore pire en ce qui concerne le secteur agricole assiégé, puisque sa productivité est de 42 % et de 29 % respectivement de celles du secteur manufacturier et du secteur du BTP.
Les efforts déployés par l’Autorité palestinienne pour promouvoir le développement malgré l’occupation ont atteint leurs limites ; aucune avancée n’est plus possible si rien ne change et que cette occupation et les lourdes pertes économiques qu’elle engendre perdurent. Pour enrayer le dépérissement économique et protéger les acquis de l’Autorité palestinienne en matière de renforcement des capacités institutionnelles, les bailleurs de fonds doivent continuer d’acheminer de l’aide afin de soulager le budget. Toutefois, le développement économique et l’autonomie budgétaire palestiniens demeureront illusoires tant que dureront l’occupation et les freins qu’elle met au développement.

C. Chômage en hausse, inflation, salaires en baisse et pauvreté

Le tableau 1 montre que le chômage a augmenté pour atteindre 27 % en 2012. C’est parmi les jeunes, qui, dans la bande de Gaza, sont seulement un sur deux à travailler, que les taux de chômage et de non-participation à l’emploi sont les plus élevés. Les périodes prolongées de fort chômage auront forcément des retombées socioéconomiques à long terme car, à cause de la déqualification à grande échelle des travailleurs, certains d’entre eux non seulement sont au chômage mais seront inemployables. Le taux de chômage, si élevé soit-il, ne reflète pas à lui seul pleinement la gravité des conditions socioéconomiques due à des facteurs tels que la baisse des salaires réels, la faible productivité du travail, les forts taux de dépendance, l’allongement des périodes de chômage qui ont doublé depuis 2000 pour atteindre douze mois en 2012, et la faible participation à l’emploi qui était inférieure à 44 % en 2012.

La tendance à long terme de la répartition sectorielle de l’emploi est similaire à celle du PIB : elles tendent l’une et l’autre vers le secteur non exportateur ; en effet, les transports, l’entreposage, les communications, les services et le BTP sont les secteurs qui créent le plus d’emplois. Entre 1995 et 2012, la part du secteur manufacturier dans l’emploi a baissé de 13 % à 12 %. La part de l’agriculture et du BTP a aussi reculé de 18 % à 12 % et de 19 % à 14 %, respectivement. Dans la même période, la part des services a augmenté de 50 % à 62 %9. Pendant l’occupation, l’emploi dans les secteurs exportateurs s’est contracté parce que ces activités sont beaucoup plus pénalisées par la politique de bouclage, les restrictions d’accès aux marchés, le gonflement des coûts de transaction et la pénurie d’intrants et de technologies importés.
Dans le territoire palestinien occupé, les salaires nominaux n’ayant pas pu suivre le rythme de l’inflation, les salaires réels se sont encore détériorés en 2012. Ils ont en effet perdu 10 % par rapport à leur niveau de 2006, même si, en 2012, la productivité était supérieure de 7 % à son niveau de 2004. Cela corrobore les constatations de Larudee10 (2012) qui estime que les fruits de la croissance enregistrée dans les années qui ont suivi 2007 ont été inégalement répartis entre salaires et profits. De plus, la baisse du coût unitaire de la main-d’œuvre, résultant de la baisse des salaires et de la hausse de la productivité, ne s’est pas traduite par l’amélioration de la compétitivité, comme le montre la faiblesse des exportations et la dépendance accrue à l’égard des importations (tableau 1).
La pauvreté s’est aggravée sous l’effet de l’inflation (3 % en 2012), de la baisse des salaires réels et du chômage élevé. Selon des chiffres récents, en 2011, 26 % des Palestiniens vivaient au-dessous du seuil de pauvreté − 18 % en Cisjordanie et 30 % à Gaza. L’écart de pauvreté est supérieur à Gaza, ce qui indique non seulement que les ménages pauvres de cette zone vivent bien au-dessous du seuil de pauvreté mais aussi que les inégalités entre pauvres y sont beaucoup plus fortes.
Selon le PCBS11 (2013), sans l’aide sociale de l’Autorité palestinienne, le taux de pauvreté aurait été plus élevé de 18 %. Cela montre à quel point les Palestiniens pauvres sont vulnérables face à la crise budgétaire en cours et à la baisse de l’aide des donateurs. Selon les estimations du Fonds monétaire international12, l’écart de financement du budget sera de 700 millions de dollars en 2013 d’où l’aggravation des menaces qui pèsent sur les dépenses sociales en faveur des ménages les plus pauvres. Il est donc impératif que les bailleurs de fonds honorent les engagements qu’ils ont pris en faveur du peuple palestinien de contribuer au paiement non seulement des dépenses courantes mais aussi des dépenses de développement et des dépenses sociales.

D. La politique de bouclage nuit à la formation du capital humain

Les restrictions qu’Israël impose à la circulation aggravent la crise du chômage, en limitant la possibilité pour les travailleurs palestiniens d’atteindre leur lieu de travail et en rendant les déplacements plus difficiles, plus longs et plus coûteux. Ces travailleurs doivent en effet emprunter un réseau routier parallèle vétuste qui les oblige à faire de longs détours pour rejoindre leur lieu de travail. Ces coûts supplémentaires réduisent les gains nets des travailleurs, faussent la répartition des ressources et perturbent le marché de l’emploi qui ne parvient plus à répondre aux besoins des entreprises. Par exemple, la durée du trajet entre Bethléem et Ramallah a plus que doublé depuis qu’Israël a interdit aux pendulaires palestiniens de prendre la route la plus courte qui traverse Jérusalem-Est13 .
De plus, les restrictions de circulation aggravent le chômage en réduisant la rentabilité et la viabilité des entreprises palestiniennes qui sont confrontées au gonflement des coûts de transaction, aux incertitudes grandissantes, aux inefficiences liées à une production à petite échelle et aux mesures qui limitent l’accès des producteurs aux technologies et aux intrants importés. Selon Calì et Miaari14, la politique de bouclage a des effets négatifs importants sur le montant du salaire horaire et sur la capacité des travailleurs de trouver un emploi. En outre, elle réduit le taux de fréquentation scolaire et favorise le travail des enfants, réduisant ainsi l’accumulation de capital humain.

E. Contraction du secteur exportateur, persistance du déficit commercial et de la dépendance

Très élevé et chronique, le déficit commercial palestinien s’est creusé entre 2011 et 2012 (tableau 1), passant de 4,3 milliards de dollars à 4,8 milliards de dollars (+12,5 %). En effet, la hausse des exportations n’a pas suffi à compenser celle des importations qui ont progressé de 10 %. Les exportations, qui se sont montées à 1,7 milliard de dollars, ont couvert à peine un quart de la facture des importations. La part des exportations dans le PIB (7 %) est parmi les plus faibles du monde. Gaza demeurant soumise à un blocus rigoureux, les exportations proviennent presque entièrement de la Cisjordanie. Le petit secteur d’exportation se caractérise par la faible valeur ajoutée et le faible contenu technologique de ses produits ainsi que par la quasi-inexistence de ce lien avec les autres secteurs économiques.
Le déficit commercial a augmenté de 44 % à 47 % du PIB entre 2011 et 2012. Le déficit structurellement élevé est directement lié à l’érosion forcée de l’appareil productif du secteur d’exportation palestinien et au manque de compétitivité de ce qu’il en reste à cause de coûts de production prohibitifs. Cela a empêché les producteurs de pénétrer les marchés étrangers et même d’être compétitifs sur le marché intérieur. On ne peut pas dissocier la faiblesse du secteur d’exportation et l’impossibilité pour les producteurs palestiniens d’accéder aux terres et aux ressources naturelles de la zone C. Les deux secteurs d’exportation, le secteur manufacturier et l’agriculture, se sont effondrés, et leur part cumulée dans le PIB a accusé une baisse spectaculaire depuis la création de l’Autorité palestinienne en 1994, où elle représentait 31 %, pour s’établir à 15 % seulement en 2011.
Le déclin de ces secteurs a alimenté la dépendance économique et la dépendance à l’égard de l’aide extérieure. Compte tenu de l’exigüité du marché intérieur, le progrès économique passe par la reconstruction du secteur d’exportation. Selon la CNUCED15, le relèvement de l’économie nécessitera de gros investissements publics − avec le soutien de la communauté internationale − pour la remise en état de l’infrastructure du territoire palestinien occupé, la liberté d’accès aux marchés étrangers, autres qu’Israël, ainsi que l’adoption de mesures visant à compenser l’impact négatif qu’a la valeur élevée du nouveau shekel israélien sur la compétitivité palestinienne.
Une autre caractéristique marquante du commerce extérieur palestinien est sa dépendance forcée à l’égard de l’économie israélienne. Les restrictions et le coût des transactions avec le reste du monde sont tels qu’Israël est le seul marché étranger viable pour les exportations et les importations palestiniennes. Cette situation maintient le commerce palestinien dans une relation avec Israël qui est depuis longtemps asymétrique et qui est la source de la plupart des restrictions imposées dans le territoire palestinien. Cette dépendance structurelle s’est poursuivie en 2012, Israël étant l’origine de 70 % des importations des Palestiniens et absorbant plus de 80 % de leurs exportations, ce qui s’est soldé par un déficit commercial bilatéral de 3,7 milliards de dollars, soit 77 % du déficit commercial du territoire et 37 % de son PIB.

F. Le mirage de la viabilité budgétaire palestinienne

Comme on l’a vu plus haut, les mesures restrictives imposées par les autorités d’occupation ont aggravé la crise budgétaire palestinienne, tant sur le plan des recettes que sur celui des dépenses. Sur le plan des recettes, la faiblesse de l’activité économique, la fragilité du secteur privé et le fait que le niveau de production soit inférieur au potentiel ont réduit la base fiscale et, partant, la capacité de l’Autorité palestinienne de mobiliser des recettes. Sur le plan des dépenses, le déclin économique résultant de ce qui précède, avec les taux de pauvreté et de chômage élevés qui y en découlent, l’ont contrainte à augmenter les dépenses sociales et les transferts sociaux pour lutter contre l’appauvrissement d’une immense partie de la population et atténuer les crises humanitaires récurrentes. Parallèlement, face à l’asphyxie du secteur privé, incapable de créer des emplois, elle a dû assumer le rôle d’employeur de dernier ressort afin d’absorber une part de la main-d’œuvre, toujours plus nombreuse.
Ce nonobstant, l’Autorité palestinienne a pris des mesures budgétaires dans le cadre du Plan palestinien de réforme et de développement 2008-2011. Les mesures avaient pour objectifs d’améliorer la préparation et les processus de contrôle budgétaires, de doter tous les ministères d’exécution d’un système comptable intégré, d’augmenter les taux d’imposition, de renforcer les capacités et l’efficacité des services de perception, de supprimer les prêts nets, d’instituer un gel des recrutements et d’améliorer les procédures financières et les procédures de passation de marché de l’Autorité palestinienne. En 2012, l’Autorité palestinienne a relevé le taux supérieur de l’impôt de 15 % à 20 %, supprimé certaines exonérations fiscales accordées aux entreprises et renforcé la vérification des comptes. En conséquence, le ratio impôt sur le revenu/PIB est passé de 1,4 % en 2011 à 1,7 % en 2012, tandis que le taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) a été relevé de 14,5 % à 15 %, à la suite du changement de taux en Israël.
En 2012, l’Autorité palestinienne a connu sa plus grave crise budgétaire depuis 2006 : revenus inférieurs aux projections, forte diminution de l’aide extérieure, accumulation des arriérés de paiement dus au secteur privé et augmentation des emprunts auprès des banques locales qui ont atteint 1,4 milliard de dollars (68 % du revenu). En conséquence, l’Autorité palestinienne a été à maintes reprises dans l’impossibilité de régler à temps les traitements des fonctionnaires et d’honorer ses obligations envers ses créanciers. Cela ébranle la confiance politique vis-à-vis de l’Autorité palestinienne, fragilise le système bancaire et le secteur privé et érode les capacités institutionnelles considérables dont le territoire s’est doté depuis la création de l’Autorité palestinienne en 1994. De plus, la situation économique critique dans laquelle se trouvent de nombreux ménages a débouché sur des mouvements de protestation sociale en Cisjordanie à la fin de 2012 et à des appels publics en faveur de l’abrogation du Protocole sur les relations économiques entre Israël et la Palestine, ou Protocole de Paris16, qui est jugé par beaucoup responsable de la situation économique palestinienne.
Toujours en 2012, les revenus ayant été inférieurs aux attentes et les dépenses supérieures au budget, le déficit budgétaire comptabilisé sur la base des engagements s’est élevé à 1,7 milliard de dollars (17 % du PIB), tandis que le déficit de trésorerie s’est établi à 9 % du PIB. La différence entre ces deux chiffres reflète les arriérés accumulés par le Gouvernement pendant l’année. Avec une aide des bailleurs de fonds s’élevant à seulement 770 millions de dollars (-22 % par rapport au montant budgété), l’Autorité palestinienne n’a eu d’autre choix que celui d’emprunter et d’accumuler les arriérés pour financer son déficit. C’est ainsi qu’en 2012, elle a emprunté 300 millions de dollars auprès des banques locales, ce qui a porté sa dette à 1,4 milliard de dollars, et qu’elle a accumulé des impayés de traitements ainsi que des arriérés de 570 millions de dollars auprès du secteur privé.
Les dépenses publiques (sur la base des engagements) se sont montées à 3,5 milliards de dollars, soit 8 % de plus que ce qui était prévu au budget, les dépenses courantes non liées aux salaires dépassant le montant budgété de 16 %, et les prêts nets consentis pour couvrir les factures de services publics des municipalités représentant 270 % de la somme inscrite au budget17 (Ministère des finances, 2013). Les dépenses de développement se sont élevées à seulement 243 millions de dollars (7 % des dépenses ordinaires et 2,4 % du PIB).
Si les recettes publiques ont augmenté de 1,4 % pour s’établir au-dessus de 2 milliards de dollars en 2012, leur part du PIB par rapport à l’année précédente a diminué de 20,9 % à 20,2 %. L’augmentation du montant de ces recettes s’explique principalement par une hausse de 10 % des importations qui s’est soldée par un accroissement des recettes fiscales prélevées par Israël au nom de l’Autorité palestinienne de 2,5 %, à 1,5 milliard de dollars. Toutefois, les recettes provenant de sources autres que les taxes ont légèrement reculé, mettant fin à l’évolution haussière amorcée avec l’application du Plan palestinien de réforme et de développement.
Les recettes douanières sont la première source de recettes publiques, représentant 70 % du revenu total, et couvrent 84 % des salaires des fonctionnaires et 45 % des dépenses courantes. Elles sont constituées par les droits de douane et par la TVA prélevés sur les importations palestiniennes qui transitent par Israël et qu’Israël perçoit au nom de l’Autorité palestinienne et lui transmet. Cet arrangement donne à Israël des moyens de pression sur l’Autorité palestinienne qui est en position d’otage, et sa fragilité budgétaire vient du fait qu’Israël, au cours des années, a maintes fois retardé le transfert de ces recettes ou les a retenues. Le dernier épisode de paiement retardé des recettes douanières − en moyenne 120 millions de dollars par mois − a fait suite à la reconnaissance de l’État de Palestine en tant qu’État observateur non membre par les Nations Unies en novembre 2012. À cela s’est ajoutée la déduction unilatérale de 121 millions de dollars destinée à régler les arriérés de paiement des municipalités palestiniennes auprès de la compagnie d’électricité israélienne. En conséquence, l’Autorité palestinienne n’a pu régler aux fonctionnaires que la moitié de leur traitement de novembre en faisant appel à l’aide étrangère et en empruntant auprès des banques locales18. Comme à l’accoutumée, l’économie en a fait les frais, même si Israël a fini par transférer les recettes douanières à l’Autorité palestinienne.
Les résultats décevants des tentatives de réforme fiscale menées par l’Autorité palestinienne témoignent de l’inutilité d’essayer de mettre en place une politique économique autonome dans un contexte d’occupation. L’indépendance budgétaire et la fin de la dépendance structurelle vis-à-vis des bailleurs de fonds étrangers demeureront illusoires tant que Gaza sera sous blocus, que les restrictions à l’accès et à la circulation en Cisjordanie persisteront, que l’investissement public et privé dans la zone C sera limité et que la souveraineté sera niée.

G. L’économie réelle et les prolongements de la crise budgétaire

L’aggravation de la crise budgétaire de l’Autorité palestinienne menace de se propager à tous les secteurs de l’économie à travers le système bancaire. Celui-ci est en effet fortement exposé aux risques que représentent l’Autorité palestinienne, à la fois directement et indirectement à cause de ses arriérés auprès des fournisseurs privés et des fonctionnaires, et le taux élevé d’endettement privé des ménages. Khalidi19 relève la financiarisation accrue de l’économie palestinienne, mise en évidence par le ratio PIB/crédit au secteur privé, qui a atteint le niveau record de 29 % en 2011, soit plusieurs points de plus que la moyenne dans des pays comparables. Ces dernières années, alors que le crédit privé augmentait de 13 % par an, le PIB réel par habitant progressait à un rythme inférieur à un sixième de ce taux. De plus, les crédits accordés par les banques aux fonctionnaires ont plus que doublé pour atteindre 700 millions de dollars et, avec la dette de l’Autorité palestinienne, constituent près de la moitié des créances nettes du secteur bancaire, tandis que la dette publique contractée auprès des banques locales représente actuellement plus de 110 % de leurs fonds propres20.
Lorsque l’Autorité palestinienne est dans l’impossibilité de payer les traitements des fonctionnaires et de régler les fournisseurs privés, ceux-ci sont également dans l’impossibilité de rembourser leurs emprunts bancaires ou d’obtenir de nouveaux prêts pour faire face aux besoins de leur entreprise ou à leurs besoins de consommation. Le secteur bancaire, le secteur privé et l’économie sont alors pris dans une chaîne de réaction négative. Si le carcan de l’occupation ne se desserre pas d’une manière notable et si l’aide extérieure n’augmente pas, l’Autorité palestinienne n’aura d’autre solution que de contracter des emprunts bancaires de plus en plus risqués, ou de couper dans des dépenses sociales essentielles, au risque de provoquer de nouveaux mouvements populaires. Ainsi, en novembre 2012, l’Autorité palestinienne n’a pas été en mesure de payer 22 millions de dollars qu’elle devait au Réseau hospitalier de Jérusalem-Est. Les hôpitaux n’ont donc pas pu régler les salaires de leurs employés ni les factures de leurs fournisseurs et ont dû réduire les dépenses, licencier du personnel et reporter les soins considérés comme non urgents21.

H. L’aide des donateurs est nécessaire mais non suffisante

Malgré l’aide considérable que la communauté des donateurs a apportée au peuple palestinien au cours des récentes années, il est vrai que plus la pression budgétaire sur l’Autorité palestinienne augmentera, plus la dépendance à l’égard d’une aide imprévisible et non durable s’accentuera. La CNUCED22 (2006) affirme depuis longtemps que l’aide − aussi indispensable qu’elle ait été pour les secours, l’appui à l’Autorité palestinienne et la protection de l’économie contre l’effondrement − ne saurait se substituer à la souveraineté sur la terre, les frontières et les politiques commerciale et économique.
L’aide a été et continue d’être nécessaire pour stopper le déclin palestinien mais elle n’est pas suffisante. À côté de l’aide, il faudrait demander instamment à Israël d’honorer ses obligations au regard du droit international et de prendre des mesures concrètes pour relâcher la pression exercée sur le peuple palestinien. Dans un pays en développement ordinaire, une certaine démobilisation des donateurs peut être justifiée. Mais, dans le cas palestinien, c’est surtout l’occupation qui est là l’origine de l’essoufflement des donateurs, et non pas l’aide apportée à un peuple privé des moyens de se développer et d’exercer librement son droit à l’auto-détermination.

II. Revenus palestiniens : les « fuites » se poursuivent

Dans le cadre de l’examen des obstacles au commerce et au développement du territoire palestinien occupé, la CNUCED publiera plus tard dans l’année 2013 une étude approfondie sur le problème des « fuites » de recettes fiscales perçues sur les importations et des pertes fiscales dues à la contrebande entre Israël et le territoire palestinien occupé. Les taxes commerciales palestiniennes sont la taxe d’achat et la TVA, prélevées sur toutes les importations qu’elles proviennent d’Israël ou d’ailleurs, auxquelles s’ajoutent le droit d’accise et le droit de douane, prélevés sur les importations provenant de pays autres qu’Israël. Selon le Protocole de Paris, les marchandises échangées entre la Palestine et Israël ne sont pas soumises à des droits de douane mais à la TVA et à la taxe d’achat.
L’étude ne traitera pas de l’ensemble du problème des fuites fiscales au profit d’Israël mais se concentrera sur un aspect très particulier du phénomène : le manque à gagner sur les produits importés légalement ou illégalement d’Israël. Elle ne fournira donc pas une estimation des pertes fiscales substantielles provenant d’autres sources qui doivent encore être analysées, telles que :
a) les « fuites » de recettes fiscales prélevées par Israël sur les revenus des Palestiniens travaillant sur son territoire et dans les colonies (en vertu du Protocole de Paris, Israël est tenu de transférer les cotisations de sécurité sociale à l’Autorité palestinienne) ;
b) les pertes de recettes de seigneuriage dues à l’utilisation du nouveau shekel israélien dans le territoire palestinien occupé23, qui, selon les estimations représenteraient entre 0,3 % et 4,2 % du RNB24 ;
c) les pertes de recettes dues à la sous-facturation des produits importés, qui résultent du fait que les Palestiniens ne contrôlent pas les frontières et qu’ils n’ont pas accès à des données commerciales appropriées ;
d) les pertes de revenus liées au fait que les Palestiniens ne contrôlent pas les ressources foncières et naturelles ;
e) les pertes de ressources financières liées aux biens et services importés par l’intermédiaire du secteur public palestinien tels le pétrole, l’énergie et l’eau ;
f) la perte de recettes douanières sur les produits finis en Israël, mais contenant moins de 40 % de produits intermédiaires israéliens, comme l’exigent les règles d’origine établies à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ;
g) les pertes de recettes fiscales dues au rétrécissement de la base fiscale provoqué par l’affaiblissement de l’appareil productif et la perte des ressources naturelles dus à l’occupation.

A. Les fuites liées aux importations directes et indirectes et à la contrebande

Par « fuite » des recettes fiscales, on entend les recettes fiscales palestiniennes destinées à l’Autorité palestinienne, selon les dispositions du Protocole de Paris, mais retenues par le Trésor israélien. Les pages qui suivent portent sur les pertes subies par l’Autorité palestinienne sur les importations provenant d’Israël ou sur les marchandises provenant d’Israël introduites illégalement dans le territoire palestinien occupé.
Selon le Protocole de Paris, tout bien entièrement produit en Israël ou contenant plus de 40 % de valeur ajoutée israélienne est admis en franchise de droits de douane dans le territoire palestinien, mais n’est pas exempté de la TVA ni de la taxe d’achat. Or, on estime que toutes les importations palestiniennes provenant d’Israël ne sont pas produites en Israël ou ne satisfont pas aux règles d’origine25. Ces importations sont, pour une bonne partie, produites dans un pays tiers, dédouanées sous couvert d’importations israéliennes puis vendues dans le territoire palestinien occupé comme produits israéliens. C’est ce qu’on appelle des « importations indirectes » pour les différencier des importations directes, qui satisfont aux règles d’origine. Plusieurs estimations ont été faites pour quantifier leur valeur. Sur la base de données de la Banque d’Israël26, la CNUCED estime que 39 % des importations déclarées d’origine israélienne proviennent du secteur commercial israélien et pourraient donc être considérées comme des importations indirectes.
Les droits de douane applicables à ces importations indirectes sont perçus par les autorités israéliennes mais ils ne sont pas transférés à l’Autorité palestinienne puisque les biens ne lui sont pas nommément destinés et qu’ils sont importés par des importateurs israéliens et revendus ensuite à des consommateurs palestiniens. De plus, le Trésor palestinien ne reçoit pas d’Israël la taxe d’achat sur la totalité des importations en provenance de ce pays27. Le troisième élément de fuite fiscale sur les importations provenant d’Israël est la TVA appliquée sur la taxe d’achat et les droits de douane sur les importations indirectes. Le calcul de la valeur estimée de ces trois éléments de fuite s’appuie sur les données du PCBS concernant toutes les importations palestiniennes provenant d’Israël au niveau des positions à huit chiffres du Système harmonisé. La moitié supérieure du tableau 2 contient une synthèse des estimations qui montre qu’en 2010 et 2011, l’Autorité palestinienne a perdu chaque année quelque 115 millions de dollars au titre de prélèvements sur les importations directes et indirectes provenant d’Israël qui ne lui ont pas été transférés.
La contrebande est un autre important manque à gagner fiscal. Lorsque les marchandises de contrebande sont produites en Israël, l’Autorité palestinienne perd les recettes au titre de la TVA et de la taxe d’achat. Et, lorsqu’elles sont produites dans un pays tiers, elle perd aussi les droits de douane. L’ampleur du phénomène est mesurée à partir de données issues des contrôles douaniers et sur la base d’entretiens avec de hauts fonctionnaires du Ministère des finances, des douanes et de l’administration fiscale. Selon ces responsables, la contrebande représente entre 25 % et 35 % des importations provenant d’Israël ; elle est due au fait que les frontières ne sont pas surveillées et que l’Autorité palestinienne n’a pas de contrôle sur les zones B et C. Selon les dossiers des services chargés des contrôles douaniers, par exemple, il y a eu 11 967 tentatives avortées de contrebande entre 2009 et 2011. La valeur des biens de contrebande saisis par l’Autorité palestinienne en 2010 et 2011 se montait à 240 millions de dollars. Ce chiffre ne tient pas compte de l’importation illégale de produits endommagés ou périmés, qui augmenterait sensiblement les pertes encourues par l’économie palestinienne.
Le total des pertes subies sur les importations légales et illégales en provenance d’Israël, dépasse 300 millions de dollars par an. Si ces revenus avaient été transférés à l’Autorité palestinienne, ses recettes fiscales auraient augmenté de 17 %, couvrant 18 % des traitements des fonctionnaires, et la crise budgétaire, telle qu’elle existe actuellement, ne se serait pas produite. Ces estimations sont prudentes car elles ne comptabilisent pas la totalité des pertes économiques cumulées, à travers les autres sources de déperdition budgétaire qui ne sont pas traitées dans l’étude mais qui devront absolument faire l’objet d’analyses techniques.

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