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L’engagement de l’Union européenne en Asie centrale au travers de sa politique d’aide au développement

dimanche 15 juin 2014

L’engagement de l’Union européenne en Asie centrale au travers de sa politique d’aide au développement

Sebastiano Rossi*

« L’objectif global du programme est de contribuer à la construction d’une économie de marché »
TACIS, Guide des opérations, Commission des communautés européennes, 19911

« Les donneurs font reposer l’ensemble de leur soutien sur les stratégies nationales de développement, les institutions et les procédures des pays partenaires »
Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au Développement, 20052

Dès la dislocation de l’Union soviétique, les nouveaux pays indépendants d’Asie centrale adhèrent aux organisations internationales, dont l’Organisation des Nations unies (ONU) et ses multiples fonds et agences spécialisées et préparent leur entrée à la Banque mondiale et au Fonds

monétaire international. Ils deviennent ainsi immédiatement bénéficiaires de l’aide publique au développement (APD).
L’aide reçue par l’Asie Centrale va rapidement progresser pour atteindre environ 1,5 milliard de dollars par an au cours des dernières années3. L’Union européenne est un des premiers bailleurs de fonds à être intervenue en Asie centrale, essentiellement sous forme de coopération technique. Bien qu’elle occupe une place modeste en termes de décaissements d’APD – du fait principalement des financements importants consentis par les institutions financières internationales, dont le Groupe de la Banque mondiale, le FMI et les banques régionales de développement – l’Europe, au travers de l’action combinée de la Commission européenne et des États membres, principalement l’Allemagne, très active en Asie centrale, est depuis 1991 la principale source de coopération technique pour la région4. Les autres principaux partenaires bilatéraux de l’Asie Centrale sont les États-Unis d’Amérique et dans une moindre mesure le Japon.
Cet article se concentre sur l’engagement de l’Union européenne en Asie centrale, vu au travers de son dispositif d’aide au développement et, plus particulièrement, de coopération technique. Il ne s’agit donc pas de s’attacher à la problématique générale des relations entre l’Union européenne et l’Asie centrale mais, beaucoup plus modestement, de se pencher sur un aspect tout à fait particulier et partiel de ces relations, dont l’examen peut néanmoins s’avérer utile, non seulement pour compléter et éclaircir une approche plus globale de la relation Union européenne – Asie centrale mais également en matière d’analyse de l’aide au développement.
Cet article s’intéresse d’abord à l’historique de l’appui de l’Union européenne à la Communauté des États indépendants (CEI) au travers de la mise en œuvre de TACIS (Section I) puis aux stratégies régionales développées spécifiquement pour l’Asie centrale à partir de 2002 (Section II). La section III présente des projets régionaux emblématiques de l’action de l’Union européenne, dans les domaines définis comme prioritaires. Enfin la section IV essaye de dégager quelques leçons critiques de l’aide européenne à l’Asie centrale.
TACIS, le programme de coopération technique pour la CEI 

L’initiation de l’aide européenne à l’Asie centrale se fit dans des conditions tout à fait particulières du fait des bouleversements géopolitiques en cours. C’est en décembre 1990, à une réunion du Conseil européen tenue à Rome que la Communauté européenne et ses États membres décidèrent d’appuyer les autorités soviétiques dans leur programme de réformes. Un vaste programme de coopération technique fut ainsi préparé dans l’urgence par la Commission européenne puis approuvé début 1991 par les deux parties, avec une allocation initiale de 400 millions d’écus pour la première année. Le programme était en fait directement dérivé du programme PHARE crée en 1989 pour assister la Pologne et la Hongrie et qui sera ensuite utilisé à nouveau pour préparer l’entrée dans l’Union européenne des États d’Europe centrale.
Au même moment, le processus de désintégration de l’Union soviétique s’accélérait, rendant impossible la mise en œuvre du programme par les autorités soviétiques tel que prévu. Prenant acte de cette situation, une réunion tenue à Moscou au début de 1992 entre la Commission européenne et les représentants des douze États de la nouvelle Communauté des États Indépendants (CEI), décida de la mise en œuvre du programme tel qu’approuvé avec les anciennes autorités de Moscou, les fonds alloués devant être répartis entre chaque nouvel État selon leurs « besoins » et « capacités d’absorption » respectifs. Le seul ajout notable était celui de la formulation subséquente de Programmes Indicatifs Nationaux (PIN) construits sur la base des orientations du programme global. C’est ainsi que le plus vaste programme de coopération technique jamais initié, rebaptisé TACIS (Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States), fut proposé et « vendu » aux nouveaux États indépendants, pour devenir le pilier central de l’appui apporté par l’Europe pendant les deux décennies à venir5. Les cinq États d’Asie centrale figuraient bien entendu parmi les bénéficiaires potentiels de TACIS.
TACIS s’inscrivait clairement dans un cadre normatif en affichant comme objectif initial de « contribuer à la construction d’une économie de marché »6. Ainsi, il n’est pas anecdotique de noter que sa formulation avait été supervisée, du côté de la Commission européenne, par un groupe d’experts de haut niveau constitué notamment d’hommes d’affaires engagés en Union soviétique.
Dans le règlement de 1993, l’objectif d’ensemble devint « contribuer à la construction d’une économie de marché et par là même au renforcement de la démocratie ». « En retour, cela accélérera l’intégration de ces pays dans l’économie mondiale et contribuera à la stabilisation politique des nouveaux Etats indépendants »7. Le règlement de 1996, « en reconnaissance du fait que des formes fâcheuses du capitalisme se développaient, ce qui semblait nécessiter des formes plus fortes de direction et de contrôle démocratique » mit sur le même pied les deux objectifs ainsi formulés « transition vers une économie de marché et renforcement de la démocratie »8. Tout à fait clairement, il s’agissait bien de promouvoir un modèle de gouvernance conforme aux nécessités de l’expansion capitaliste : « Des sociétés plus stables et plus ouvertes facilitent la réussite du commerce. L’industrie et le commerce ont besoin de sécurité et de stabilité en tant que base des affaires. Cela nécessite une acceptation des droits et des obligations au sein d’un cadre juridique qui fait partie d’une société citoyenne »9.
En tant que programme d’assistance technique, les interventions envisagées par TACIS consistaient essentiellement en expertise auprès des gouvernements, conseil et formation auprès des entreprises du secteur privé, octroi de stages et de bourses de formation et réalisation d’études économiques et juridiques. Elles étaient déclinées pour chaque pays, en fonction de sa situation propre, dans son PIN, qui précisait également les ressources allouées. Les moyens mis à la disposition du programme étaient somme toute modestes, compte tenu à la fois de l’immensité du territoire à couvrir et de la complexité de la tâche à accomplir. L’hypothèse sous-jacente faite par la Commission européenne était que la contribution stratégique du programme à la création d’un cadre institutionnel et juridique favorable au dévelop-pement du marché et du secteur privé allait permettre, par effet de levier, d’attirer progres-sivement les investissements nécessaires au développement économique. En matière de politiques sectorielles, TACIS, conformément à son objectif principal de contribution à la construction d’une économie de marché, était focalisé au départ sur les secteurs clés que sont ceux de l’énergie, des transports et des télécommunications, ainsi que celui de la sécurité nucléaire, mis à l’ordre du jour après la catastrophe de Tchernobyl en Ukraine en 1986. Aucune intervention n’était envisagée dans les secteurs sociaux.
Avec le Règlement de 1999, des réorientations majeures vont être apportées à TACIS. La Commission européenne, confrontée à la réalité des faits, se rend compte que le processus de réformes économiques dans les nouveaux pays indépendants sera beaucoup plus difficile et long à mettre en œuvre que ce qui avait été envisagé. Le rapport d’évaluation de 1997 indique ainsi « avec le recul, il est clair que la complexité du changement dans les nouveaux pays indépendants était grossièrement sous-estimée »10. La construc-tion d’une économie capitaliste moderne ne peut se suffire d’un appui au développement de l’initiative privée. La Commission européenne se propose d’investir dans des réformes en profondeur et le renforcement de l’État de droit sans lequel il n’y aurait pas de développement économique durable et de société stable.
Un troisième objectif est assigné à TACIS, celui du renforcement de l’État de droit. « Le programme communautaire TACIS encourage la démocratisation, le renforcement de l’État de droit et la transition vers l’économie de marché des Nouveaux États indépendants (NEI), nés de l’éclatement de l’Union soviétique ». Parallèlement, le Règlement de 1999 introduit de nouveaux domaines d’intervention tels que : (i) « l’aide aux réformes institutionnelles, juridiques et administratives (instauration d’un État de droit, renforcement de l’efficacité des politiques, aide aux actions dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, etc.) » ; (ii) « l’aide destinée à atténuer les conséquences sociales de la transition (réforme des systèmes de santé, de retraite, de protection sociale et d’assurance, aide à la reconstruction sociale et au reclassement, etc.) » ; (iii) « le renforcement de la protection de l’environnement et gestion des ressources naturelles (alignement des normes sur les normes communautaires, gestion durable des ressources naturelles, etc.) »11.
La reformulation substantielle des objectifs de TACIS est d’abord le fruit d’une réflexion sur les insuffisances constatées, le manque de résultats probants du programme et les moyens à mettre en œuvre pour assurer l’insertion durable de la CEI au sein de l’économie capitaliste mondiale et ouvrir ses marchés aux entreprises de l’Union. Cette reformulation répond sans doute également à la reconnaissance par la Commission de la nécessité d’adopter une approche plus large et plus ambitieuse dans sa politique d’aide afin de pouvoir répondre à un ensemble de défis qui ne sont pas seulement économiques mais aussi sociaux et environnementaux et qui peuvent se révéler déterminants pour la stabilisation à court et moyen terme des États de la CEI, et donc pour la stabilité en Europe.

La mise en œuvre d’une stratégie régionale pour l’Asie centrale

Les ressources engagées par l’Union européenne en Asie Centrale n’ont cessé de croître au cours des deux dernières décennies, signe de l’intérêt croissant de l’Union européenne pour la région. Contrairement aux autres États bénéficiaires de TACIS, pour lesquels l’aide européenne est administrée principalement sous forme bilatérale, la Commission européenne va progressivement envisager les cinq États d’Asie centrale comme constitutifs d’une région en tant que telle et développer une approche régionale à leur égard. Cette vision continue à être l’objet de débats au sein de la Commission. D’un côté, l’approche régionale peut sembler plus efficace compte tenu de l’unité géopolitique de ce groupe d’État et d’un futur sans doute commun. D’un autre côté, il est également vrai que leurs situations respectives, en termes de besoins et de potentiels, varient largement, nécessitant des approches plus ciblées12. En outre, il ne faut pas sous-estimer les tensions politiques intrarégionales et la résistance des États concernés et de leurs administrations à collaborer dans le cadre de projets communs.
C’est en 2002 que l’Union européenne adopte un premier document conjoint pour les cinq pays d’Asie centrale13. La guerre en Afghanistan et le 11 septembre 2001 sont passés par là et la sécurité devient une problématique majeure pour les États membres. L’objectif central assigné à l’appui de l’Union européenne est « de promouvoir la stabilité et la sécurité des pays d’Asie centrale et de les aider dans la poursuite d’un développement économique durable et de la réduction de la pauvreté ». Trois directions sont privilégiées : (i) « promouvoir la sécurité et la prévention des conflits », (ii) « éliminer les sources de tension politique et sociale ; et (iii) améliorer le climat pour le commerce et l’investissement. Corollairement, le montant des dotations de TACIS augmente très sensiblement par rapport aux années précédentes (Tableau 2 en annexe).
Au début des années 2000, l’Asie centrale devient un centre d’intérêt majeur pour l’Union européenne, du fait de la convergence de plusieurs facteurs. La sécurité est bien sûr au premier plan avec la problématique de la guerre en Afghanistan et de la menace terroriste. La mise à l’ordre du jour de la dépendance énergétique de l’Europe, suite à la crise du gaz de 2005-2006 entre la Russie et l’Ukraine et ses répercussions sur l’Europe, apporte un regain d’intérêt envers les ressources considérables de l’Asie centrale. De manière moins conjoncturelle, les dirigeants de l’Union prennent aussi conscience qu’avec les élargissements successifs (2004, 2007) et le déplacement vers l’est de la Politique européenne de voisinage (PEV) - étendue aujourd’hui non seulement à la Russie et à l’Ukraine mais aussi aux pays du Caucase méridional (Géorgie, Arménie et Azerbaïdjan) - l’Asie centrale se trouve de facto pratiquement aux portes de l’Union. Dans certaines capitales, il devient clair que face au rôle croissant joué par les grandes puissances que sont la Russie et la Chine dans la région, l’Europe doit aussi affirmer sa présence et ses intérêts. En 2005, l’Union européenne nomme un Représentant spécial pour l’Asie centrale.
L’Allemagne de Mme Merkel va être aux avant-postes de l’élévation de la politique européenne de coopération avec les États d’Asie centrale. Il n’y a là aucun hasard : l’Allemagne est la nation européenne la plus impliquée dans la région et celle qui a la plus longue tradition de coopération. C’est le premier pays européen à avoir reconnu les cinq nouveaux États d’Asie centrale et le seul à disposer d’une ambassade dans chacun de ces pays. Ainsi, à la fin de la Présidence allemande, en juin 2007, le Conseil européen adopte « l’UE et l’Asie centrale : stratégie pour un nouveau partenariat ». Il fournit la base sur laquelle la Commission européenne rédigera le « document de stratégie régionale pour l’aide à l’Asie centrale 2007-2013 », présenté comme une annexe du précédent, encore en vigueur aujourd’hui. Le montant des dotations au titre de la coopération technique allouées à la mise en œuvre de la stratégie connaît une nouvelle augmentation. Alors que les dotations cumulées de TACIS se sont élevées à un total d’environ 650 millions d’euros pour la période 1991-2006, un montant de 674 millions est prévu pour la mise en œuvre de la stratégie 2007-2013, dont 242 millions au titre des actions régionales (Tableau 2). Ce financement n’est plus accordé au titre de TACIS mais à celui du nouvel instrument global qui a absorbé TACIS en 2007, (l’ICD - Instrument de financement de la coopération au développement14).
La stratégie de 2007 tranche avec l’approche précédente de par sa portée et son ambition : Au-delà de la définition d’un programme d’aide, elle commence par définir de manière explicite les intérêts européens dans la région. Pour répondre aux défis posés en matière de sécurité et de développement, elle appelle à un renforcement qualitatif des relations entre l’Union européenne et les États concernés, au travers notamment d’un renforcement de la coopération politique entre ces pays et l’Europe, une meilleure intégration économique et l’établissement de partenariats, présentés comme mutuellement bénéfiques.
La stratégie réaffirme l’intérêt de l’Union à la sécurité et la stabilité ainsi qu’au respect des droits de l’homme et de l’État de droit dans les États d’Asie centrale pour trois raisons principales : les développements stratégiques, politiques et écono-miques ainsi que l’accroissement des enjeux transrégionaux ont un impact direct ou indirect sur les intérêts de l’Union ; avec le processus d’élargissement, l’Asie centrale et l’Europe se rapprochent ; les ressources énergétiques en Asie centrale peuvent aider l’Union européenne à répondre à ses besoins croissants et à atteindre ses objectifs en matière de sécurité énergétique.
En matière plus particulièrement de sécurité, qui occupe une place importante dans la stratégie de 2007, il faut rappeler que l’Europe a adopté sa « Stratégie européenne de sécurité » dès 2003. Il y est fait explicitement référence à l’Asie centrale dans le combat contre le crime organisé, dont le trafic de drogue et le commerce d’armes de destruction massive. La stratégie européenne de sécurité appelle notamment à « promouvoir un anneau de pays bien gouvernés à l’Est de l’Union européenne »15. La stratégie régionale d’aide à l’Asie centrale de 2007 devient ainsi un élément important dans la mise en œuvre de la Stratégie européenne de sécurité. On peut rappeler à ce sujet, qu’en septembre 2008, Mr. Sarkozy, dans le cadre de la Présidence française de l’Union européenne, qui succédait à la Présidence allemande, organisait à Paris le « premier forum Union européenne – Asie centrale sur les enjeux de sécurité ».
La nouvelle importance accordée à l’Asie centrale est reflétée également par la proposition d’établir un dialogue politique régulier au niveau des Ministres des Affaires étrangères. Il est envisagé que ce dialogue de haut niveau intègre des questions thématiques clés, telles que la sécurité, l’énergie et les droits de l’homme. Le Conseil marque aussi sa volonté d’une part de renforcer la coordination avec les organisations internationales actives en Asie centrale, OTAN, OSCE, Banques régionales, et d’autre part de développer un dialogue avec les organisations régionales d’Asie centrale, dont l’Organisation de coopération de Shanghai, CAREC, CSTO, etc.
Si la stratégie de coopération avec l’Asie centrale a le mérite d’exister, au travers des deux documents de 2007, il n’en reste pas moins que, dès sa formulation, l’exercice reste ambigu. Le Consensus européen sur le développement adopté en 2006 puis le traité de Lisbonne, préparé en 2007, précisent pour la première fois le cadre normatif dans lequel est censé s’exercer l’action internationale de l’Union européenne. L’article 10 A du traité de Lisbonne indique ainsi : « L’action de l’Union sur la scène internationale repose sur les principes qui ont présidé à sa création, à son développement et à son élargissement et qu’elle vise à promouvoir dans le reste du monde : la démocratie, l’État de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d’égalité et de solidarité et le respect des principes de la charte des Nations Unies et du droit international ». La stratégie pour l’Asie centrale s’inscrit dans ce cadre en promouvant les principes généraux dont l’Union se voudrait un champion. Ainsi, on peut lire dès l’introduction : « Le développement et la consolidation de sociétés stables, justes et ouvertes, adhérant aux normes internationales est essentiel pour amener le partenariat entre l’Union européenne et l’Asie centrale à pleine maturité »16. Plus loin, toujours à propos du partenariat avec l’Asie centrale : « Ces partenariats sont conçus de manière à encourager ces pays émergents en transition à mettre en œuvre les idées démocratiques et économiques qui forment la base des principes de l’Union européenne »17.
La stratégie passe sous silence l’antagonisme latent entre d’une part la défense revendiquée d’intérêts économiques et politiques et d’autre part la promotion du mode de gouvernance qui est celui de l’Union européenne. Elle ne dit également rien de l’adéquation entre les intérêts et les principes de l’Union européenne et les priorités nationales des États avec lesquels elle prétend fonder des partenariats. La stratégie évacue ces questions ou voudrait les résoudre en semblant s’appuyer sur une convergence supposée entre l’Europe et l’Asie centrale, tant au niveau des principes qu’à celui des intérêts : « L’objectif commun d’achever stabilité et prospérité au moyen d’interactions pacifiques font de l’Europe et l’Asie centrale des partenaires dans le cadre d’une coopération accrue »18. Les vœux pieux cachent mal les insuffisances et les contradictions qui se feront jour.
En outre, bien que l’approche de l’Union européenne soit présentée comme stratégique, c’est-à-dire, stricto sensu, coordonnée et dirigée pour atteindre des objectifs clés, le programme d’action adopte une approche très large qui se traduit par une longue liste de domaines d’actions prioritaires : « (i) droits de l’homme, État de droit, bonne gouvernance, et démocratisation ; (ii) investir dans le futur : jeunesse et éducation ; (iii) promotion du développement économique, commerce et investissement ; (iv) renforcement des réseaux d‘énergie de transport ; (v) durabilité environnementale et gestion de l’eau ; (vi) combattre les menaces et les défis communs ; et (vii) construire des ponts : dialogue interculturel. Ces domaines d’action se déclinent eux-mêmes en de multiples interventions couvrant l’ensemble du spectre politique, économique et social. Ce qui s’apparente à un long catalogue de bonnes intentions apparaît quelque peu en contradiction avec l’objectif affiché d’un impact puissant et durable.

Des projets régionaux emblématiques

À titre d’exemple, nous présentons ici quelques uns des programmes régionaux qui ont attiré le plus d’attention et ont été le plus publicisés par l’Union européenne, dans deux domaines clés de la stratégie – voire les deux domaines clés – ceux de la sécurité et de l’énergie.

Sécurité : gestion des frontières (BOMCA) et action contre la drogue (CADAP)

Les programmes régionaux de gestion des frontières (BOMCA) et d’action contre la drogue (CADAP) ont acquis une certaine visibilité en Asie centrale. BOMCA19, initié en 2003, est mis en œuvre par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). CADAP20, qui a débuté en 2001, est placé sous la gestion de l’Agence allemande de coopération technique (GTZ). Les deux projets partagent un siège commun à Bichkek, Kirghizstan. Le cumul des budgets alloués par l’UE depuis le démarrage des projets se monte à 33 millions d’euros pour BOMCA et 21 millions pour CADAP, soit des budgets conséquents pour des programmes de coopération technique sans volets d’investissement, si ce n’est pour de la fourniture ponctuelle d’équipements.
L’objectif global de BOMCA, vaste et ambitieux, est de permettre l’adoption progressive de méthodes de gestion modernes des frontières de l’Asie centrale afin à la fois de renforcer la sécurité aux frontières, de faciliter le commerce légal et le transit, et de lutter contre les mouvements illicites de personnes et de biens. Initialement confiné à la vallée de Ferghana21, il a été étendu à l’ensemble des frontières internes et externes de la région. Le programme s’articule autour de trois composantes principales : (i) conseils politiques, réforme légale et institutionnelle, avec l’établissement de commissions interministérielles et des groupes de travail inter-agences afin d’initier les réformes réglementaires et législatives nécessaires pour institutionnaliser une gestion intégrée des frontières ; (ii) renforcement des capacités de formation nationales ; (iii) développement de sites pilotes en matière de gestion intégrée des frontières, avec la fourniture d’équipements ainsi que des formations sur le tas pour les agents des Agences des frontières22.
CADAP fonctionne en étroite collaboration avec BOMCA. Il soutient la mise en œuvre du plan d’action anti-drogue UE-Asie Centrale adopté à Douchanbé en 2009 et mis à jour à Bruxelles en 2013. L’objectif est d’apporter une expertise technique, juridique et politique en matière de lutte contre le trafic de drogues et de promouvoir les normes européennes et internationales dans ce domaine. À l’heure actuelle, le programme cherche à encourager l’adoption des « bonnes pratiques » européennes dans les domaines suivants, aussi bien préventifs que punitifs : (i) épidémiologie des drogues ; (ii) profilage dans les aéroports et les gares ; (iii) prévention de la consommation de drogue en prison ; (iv) campagne de prévention dans les media.
Les évaluations faites de ces programmes sont mitigées. En 2013, l’Union européenne a commandité une évaluation globale, rendue publique, de l’ensemble de ses programmes de gestion des frontières et de lutte contre le crime organisé23, dans laquelle le programme BOMCA est examiné. L’évaluation reconnait que BOMCA a eu un impact positif en matière de coordination des interventions. Par contre, l’impact du programme en termes de résultats est jugé assez sévèrement. Ainsi, l’évaluation mentionne de nombreuses inefficacités et retards dans la mise en œuvre, liés notamment au manque d’engagement des parties bénéficiaires, États et administrations. L’évaluation considère que le programme n’a eu qu’un impact limité pour améliorer le cadre juridique et réglementaire de gestion des frontières des pays concernés. Le volet formation du programme a permis d’accroître le niveau de connaissances et la capacité des administrations nationales mais cela ne s’est pas traduit par des progrès substantiels dans la gestion des frontières. Les questions sécuritaires l’ont emporté sur les intentions de faciliter le commerce licite. Il est aussi noté que les équipements et le matériel fourni souffrent d’un manque de budget pour leur entretien.
Même si BOMCA souffre de nombreuses insuffisances, ses objectifs sont généralement considérés comme valables. À tout le moins il a le mérite d’exister et d’avoir permis une sensibilisation certaine des autorités nationales à la question de la gestion des frontières et de les avoir exposés aux bonnes pratiques internationales. Mais BOMCA a également été décrit comme une tâche de Sisyphe24 dans le contexte de l’Asie centrale. Le programme est d’autant plus ambitieux qu’il se heurte à des difficultés de taille, comme l’absence de marquage des frontières et des différends persistants depuis les indépendances quant à leur tracé exact, sans oublier la corruption endémique dans la région. Comme le note un rapport de l’International Crisis Group, « les soutiens du projet reconnaissent les difficultés mais conservent l’espoir qu’ils pourront au moins établir des précédents de bonne pratique et d’honnêteté sur lesquels on pourra bâtir durant les années à venir. Néanmoins, compte tenu de l’étendue des problèmes et du manque de volonté politique des gouvernements d’Asie centrale pour les résoudre, cela risque d’être un espoir fragile »25. Au fond, comme beaucoup de programmes de coopération technique, la mise en œuvre difficile de BOMCA pose une question souvent négligée mais essentielle, celle de l’appropriation des programmes d’aide par les parties bénéficiaires.

Énergie : le programme INOGATE26

Alors que les questions de sécurité ont été inclues dans les programmes de l’Union européenne à partir des années 2000, celles liées à l’énergie ont été présentes dès le démarrage de TACIS en 1991. En matière de pétrole et de gaz, il s’agissait au départ, conformément à l’objectif d’ensemble de TACIS d’appuyer l’adaptation des entreprises de production et de distribution d’énergie à une économie de marché27. Dès 1995, TACIS établit le Projet inter-États de transport du pétrole et du gaz vers l’Europe28, qui à partir de 1997 jusqu’à aujourd’hui se fera connaître sous l’acronyme d’INOGATE. Onze pays sont concernés, dont les cinq États d’Asie centrale ainsi que l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Biélorussie, la Géorgie, la Moldavie et l’Ukraine. Ainsi, l’objectif de modernisation du secteur de l’énergie de la CEI évolue rapidement vers un renforcement de l’approvisionnement européen en énergie.
À partir de 2000, la question de la sécurité énergétique va progressivement s’imposer comme une question majeure de la politique internationale de l’Union européenne à la suite de l’adoption en novembre 2000 du livre vert « Vers une stratégie européenne de sécurité d’approvisionnement énergétique ». Celui-ci mentionne explicitement les ressources de la mer Caspienne comme une source potentielle d’approvisionnement pour l’Europe. La crise du gaz entre la Russie et l’Ukraine de 2005- 2006 et les interrogations qui s’en sont suivies sur les capacités de la Russie à répondre aux besoins en gaz de l’Europe vont définitivement mettre au premier plan de l’agenda européen la question de la sécurité énergétique, de la diversification de l’approvisionnement en hydrocarbures et de la réduction de sa dépendance vis-à-vis de la Russie en matière de gaz. L’accès à l’Asie centrale et aux gisements de la mer Caspienne devient alors un objectif majeur. L’initiative de Bakou lancé à une conférence interministérielle en 2004 puis concrétisé par un plan d’action approuvé à Astana en 2006 va fournir le cadre actuel du programme INOGATE.
Le projet actuel se fixe quatre objectifs : (i) convergence des marchés de l’énergie ; (ii) renforcement de sécurité énergétique ; (iii) promotion d’un développement énergétique durable ; et (iv) attirer des investissements pour des projets communs29. En fait, comme le rapporte un analyste, au-delà de la l’apparence « la recette est simple : la promotion des investissements européens autour de la mer Caspienne et dans les États d’Asie centrale contre leur coopération pour fournir de l’énergie à l’Union européenne »30.
Le projet qui n’a cessé de mobiliser l’Europe de l’énergie depuis près de 10 ans est celui de la construction de Nabucco31, aussi appelé « corridor sud » pipeline géant permettant de relier les champs gaziers de l’Azerbaïdjan (Bakou) et au- delà ceux du Kazakhstan et surtout du Turkménistan, du coté oriental de la Caspienne, jusqu’à l’Union européenne via la Géorgie et la Turquie puis la Bulgarie, l’avantage majeur étant d’éviter la Russie. À dire vrai, c’est au travers d’un projet poussé par les États-Unis, et non par l’UE, qu’a été ouverte en 2006 la première route permettant d’acheminer des hydrocarbures depuis l’Azerbaïdjan en évitant la Russie et l’Ukraine, avec l’oléoduc Bakou – Tbilisi – Ceyan (BTC). Nabucco utiliserait partiellement la même route, tout en la prolongeant vers l’ouest sur Ankara puis la Bulgarie, la Roumanie et la Hongrie. À l’Est l’objectif central est celui de la construction d’un pipeline transcaspien reliant Bakou à la rive orientale de la Caspienne et permettant ainsi à l’Europe d’avoir un accès direct aux immenses ressources en hydrocarbures du Kazakhstan, du Turkménistan et dans une moindre mesure de l’Ouzbékistan.
Comme le reconnaissent à demi-mot les évaluations de la Commission européenne elle mêmes, les progrès enregistrés dans la mise en œuvre d’INOGATE ont loin d’avoir été à la hauteur des espérances. Si l’initiative de Bakou a permis d’initier un dialogue sur les politiques avec les autorités ainsi que quelques avancées techniques limitées, le corridor sud, la grande affaire de l’Union européenne n’a connu aucune avancée significative. Les raisons en sont multiples.
Les coûts très importants de la construction de Nabucco et de la liaison transcaspienne nécessitent d’assurer un flux suffisant d’hydrocarbures pour les rentabiliser. Les réserves de gaz azerbaïdjanais à elle seules ne seraient sans doute pas suffisantes. Le Kazakhstan cherche à la fois à diversifier ses exportations et à disposer de plusieurs points de sortie pour l’exportation de ses hydrocarbures. Une partie de sa production d’hydrocarbures continue à utiliser la route traditionnelle au travers de la Russie jusqu’à la mer Noire tandis que l’utilisation de tankers est privilégiée pour l’acheminement vers Bakou et le BTC. Dès lors, seul l’accès aux réserves de gaz turkmène pourrait raisonnablement justifier non seulement la liaison transcaspienne mais également l’ensemble du projet Nabucco.
Pourtant, malgré sa volonté économique, l’Europe, est loin du compte dans son engagement avec l’État turkmène. Une lettre de coopération sur l’énergie a bien été signée entre les deux partenaires mais les ambitions énergétiques de l’UE sont contrariées par les relations difficiles avec un pays qui reste relativement fermé et isolé et dont le bilan en matière de droits de l’homme reste particulièrement négatif. De fait, le Turkménistan est le seul pays de la région avec lequel l’UE n’a pu signer un agrément de coopération32. Les investisseurs institutionnels essentiels à la réussite des projets de l’Union comme la Banque européenne pour la reconstruction et le développement ainsi que la Banque européenne d’investissement hésitent à s’engager au Turkménistan, du fait notamment des manquements en matière de gouvernance.
À ces contradictions inhérentes à la stratégie d’engagement de l’Union européenne, s’ajoutent des divergences de vues entre les États membres. Les pays qui sont les plus dépendants de la Russie en matière de fourniture de gaz, comme l’Italie et l’Allemagne, ne désirent pas la contrarier. Parallèlement, les principales compagnies gazières européennes comme E.ON (Allemagne), ENI (Italie) ou GDF Suez, ne soutiennent pas le projet, étant elles-mêmes liées à Gazprom, le monopole russe du gaz, par des contrats d’approvisionnement à long terme.
Enfin, tandis que l’Europe s’enfermait dans ses hésitations et ses tergiversations, la Russie et la Chine étaient à la manœuvre et prenaient des initiatives importantes fragilisant encore plus la viabilité de Nabucco. Dès 2008, Gazprom en partenariat avec ENI et EDF lançait la construction du SouthStream, qui permettra dès 2015 de relier la Russie à l’Europe en traversant la Mer noire puis en continuant à travers la Bulgarie, la Serbie, la Hongrie et la Slovénie jusqu’à l’Italie. Le South- Stream offre ainsi une nouvelle possibilité d’exporter le gaz de la Caspienne vers l’Europe en prolongeant la route traditionnelle conduisant de la Russie à la mer noire.
De son côté la Chine réussissait à construire en un temps record deux pipelines en provenance d’Asie centrale : Un oléoduc la reliant aux champs pétrolifères kazakh et un gazoduc la reliant au Turkménistan. Malgré les pressions à la fois russes et européennes, il aura fallu moins de trois ans à la Chine pour s’ouvrir l’accès au gaz du Turkménistan, entre la signature de l’accord en 2006 et l’ouverture du pipeline en 2009. Pendant ce temps, Nabucco est toujours à l’état de projet. Les dernières nouvelles sont encore plus sombres : un consortium mené par BP, avec la participation de Total, Statoil (Norvège) et la compagnie azerbaïdjanaise Socar a choisi une route trans-Adriatique (TAP) entre la Turquie et l’Italie via la Grèce pour exporter le gaz azerbaïdjanais, au détriment de Nabucco. Le pipeline transcaspien risque de rester longtemps encore sur la table à dessin.

Quelques enseignements

Malgré quelques avancées, le bilan de l’aide publique au développement fournie depuis plus de deux décennies par l’Union européenne aux États d’Asie centrale reste mitigé. Il suffit pour s’en convaincre de consulter l’évaluation réalisée en 2012, par la Commission elle-même, des progrès réalisés dans la mise en œuvre de la stratégie de 2007, cinq ans après son démarrage, et ce quelle que soit la thématique considérée, sécurité, droits de l’homme, État de droit, éducation, eau et environnement et, bien sûr, énergie33. Ainsi l’on peut lire : « Étant donné que l’engagement [des États d’Asie centrale] envers la réforme et la coopération régionale ont été variables, il n’a pas été possible de s’engager aussi pleinement et extensivement que ce qui aurait été désirable afin de promouvoir la modernisation et les objectifs de la politique de l’Union dans la région »34 ; ou encore « Dans l’ensemble, la présence économique de l’Union européenne dans la région ne s’est pas accru significativement et reste limitée »35. En langage clair, cela signifie que les résultats sont quasi inexistants ou en tout cas loin d’être à la hauteur de l’engagement politique et financier. Le récent rapport de la Cour des comptes européenne est également peu positif, notant l’éparpillement des projets et des financements, les retards importants dans les approbations et les décaissements et des évaluations internes portant plus sur les activités que sur les résultats proprement dits36. L’Union européenne se targue, peut-être avec raison, d’avoir élevé le niveau du « dialogue sur les politiques » avec les États d’Asie centrale dans différents domaines clés comme la sécurité, les droits de l’homme ou l’énergie. Il n’en reste pas moins que ces consultations, bilatérales ou régionales, ne se sont pas traduit par des résultats tangibles.

Une aide centrée sur les intérêts de l’Union

L’échec, s’il en est un, c’est d’abord celui de l’Union européenne. Comme on l’a vu tout au long de cet article, et comme cela transpire dans l’ensemble des documents produits par la Commission, dont l’évaluation citée ci-dessus, les politiques d’aide en Asie centrale se sont d’abord construites autour des préoccupations de l’Union et non des priorités qu’auraient pu définir les nouveaux États souverains. L’objectif de départ, celui de l’intégration de l’Asie centrale à l’économie capitaliste, et donc l’accès à ses ressources et l’ouverture de ses marchés aux entreprises européennes a progressivement été complété par d’autres aspects au fur et à mesure qu’évoluaient les enjeux géopolitiques. Après le 11 septembre, la question de la sécurité est devenue prioritaire pour l’Europe, entraînant la mise en place de nouvelles interventions visant à œuvrer pour la stabilisation sociale et politique et à mieux lutter contre l’immigration clandestine, les trafics illicites et la menace islamiste. Au cours des années 2000, et particulièrement après la crise du gaz de 2005-2006, la question de l’appro-visionnement et de la sécurité énergétique a grimpé au sommet de l’agenda, avec un accent particulier mis sur la construction d’un gazoduc transcaspien.
Certes, depuis les années 2000, l’Union européenne est engagée aussi dans l’atteinte des Objectifs du Millénaire pour le développement et intervient en matière de lutte contre la pauvreté, d’accès à la santé ou d’amélioration de l’éducation. Par le biais de son bras humanitaire, ECHO37, la Commission fournit de l’aide d’urgence aux réfugiés et aux victimes de catastrophe naturelles. Il n’en reste pas moins que la stratégie pour l’aide à l’Asie centrale 2007-2013 reste largement dominée par les intérêts propres de l’Union, notamment en matière de gouvernance éco-nomique, de sécurité et d’approvisionnement énergétique, ainsi que par son agenda en matière de politique extérieure. À la suite des derniers élargissements vers l’Est, l’Asie centrale est considérée maintenant par l’Union européenne comme une région de son voisinage. Cette proximité ressentie explique sans doute pour une bonne part à la fois la dynamique de l’aide envers cette région et le poids des intérêts propres à l’Union dans la définition des objectifs assignés à l’aide.

Une aide assortie de fortes conditionnalités

L’Union européenne assortit son assistance de fortes conditionnalités économiques et politiques, à l’instar de la plupart des bailleurs de fonds occidentaux. En matière économique, l’Union européenne applique avec soin les directives du FMI en matière d’orthodoxie budgétaire et de réglementation libérale. Ainsi, par exemple, « en 2007, la Commission a suspendu pendant deux ans le programme tadjik d’aide budgétaire sectorielle [destiné à la protection sociale de la population] parce que le FMI avait dé­couvert que le ministère des finances avait émis des garanties mettant en péril le budget de l’État et la stabilité macroéconomique »38.
Les conditionnalités politiques sont celles relevant des principes de l’action de l’Union sur la scène internationale tels que mentionnés dans l’article 10A du traité de Lisbonne cité plus haut, et qui se poursuit ainsi : « L’Union s’efforce de développer des relations et de construire des partenariats avec les pays tiers et avec les organisations internationales, régionales ou mondiales qui partagent les principes visés au premier alinéa ». Le maniement de ce type de conditionnalités s’est révélé complexe pour l’UE. Un excellent exemple en est fourni par les sanctions imposées à l’Ouzbékistan en 2005 suite au massacre par l’armée dans la ville d’Andijon de centaines d’opposants au régime et au refus de l’État ouzbek d’accepter une enquête interna-tionale. Le régime de sanctions comprenait notamment la mise en veille de certains programmes d’aide, la restriction des déplacements de membres du gouvernement en Europe et surtout un embargo sur la livraison d’armes. Quatre ans plus tard, en 2009, l’Union européenne levait les sanctions, en se justifiant par la nécessité d’ouvrir le dialogue, sans que la justice n’ait tiré au clair les massacres et sans que l’État ouzbek ait réalisé des progrès sensibles en matière de droits de l’homme. L’Allemagne, qui a d’importants intérêts économiques en Ouzbékistan, fut le principal artisan de la levée des sanctions face à d’autres États membres moins engagés comme le Royaume-Uni.
Le perpétuel louvoiement de l’Union entre la défense à géométrie variable de ses principes et la défense de ses propres intérêts, dénie toute efficacité réelle aux conditionnalités politiques. Au-delà de l’affaire d’Andijon, l’action de l’Union européenne en Asie centrale est remplie d’hésitations et de renoncements à appliquer les principes et les valeurs dont elle se targue. Ces faiblesses n’empêchent pas les répercussions négatives sur la prise en compte de ses intérêts. L’échec patent du partenariat avec l’Azerbaïdjan et surtout le Turkménistan en matière d’appro-visionnement énergétique est une bonne illustration de ces contradictions, dont il existe de nombreux exemples. Par ailleurs, en glorifiant ses principes, ses « valeurs » et son « modèle » – libéralisme économique et démocratie politique –, l’Union européenne donne parfois l’impression de se croire investie d’une mission civilisatrice qui l’éloigne de la réalité des États et des peuples sujets à sa politique d’aide. Cette morgue, que l’on retrouve souvent chez ses fonctionnaires et ses diplomates, non seulement peut la conduire à s’aliéner ses partenaires, individus, institutions, États, mais également à s’aveugler totalement sur les évolutions des sociétés qu’elle côtoie. La crise ukrainienne en est un excellent exemple39 tout comme le sont ses illusions sur les aspirations des peuples d’Asie centrale à la rejoindre et à adopter son mode de gouvernance.
Il faut également noter que sous couvert de bonne gouvernance, les conditionnalités politiques de l’Union européenne ne visent pas seulement à asseoir des valeurs universelles. Ainsi, l’appel aux principes de transparence, d’équité, d’efficacité facilitent la mise en place des cadres réglementaires et juridiques conformes aux principes du libéralisme économique et au développement du secteur privé, tout en réduisant le rôle économique de l’État. Les conditionnalités, qu’elles soient économiques ou politiques, servent alors d’instruments visant à préserver les intérêts propres au bailleur de fonds.

Une aide en contradiction avec les principes affichés par l’Union européenne

Face à ces constats, qu’en est-il alors des grands principes sur l’efficacité de l’aide, qui mettent en avant « appropriation » par les bénéficiaires et « alignement » en tant que facteurs clés de réussite ? Les propositions faites à ce sujet, d’abord initiés par le PNUD et le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE au début des années 1990, ont ensuite été pleinement intégrées à l’agenda de l’ensemble des donateurs, dont l’Union européenne et les États membres dans les années 2000, le point d’orgue en étant la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement adoptée en 2005.
Par « appropriation » on entend le fait que les États et les organisations bénéficiaires assument, autant que faire se peut, la responsabilité et la direction de la mise en œuvre et du suivi des programmes d’aide. « L’alignement » requiert que ces programmes s’inscrivent dans les priorités et les stratégies nationales de développement et soient intégrés aux procédures et réglementations des États et organisations bénéficiaires. Appropriation et alignement nécessitent de construire les capacités des bénéficiaires, individus, organisations ou institutions, à formuler et mettre en œuvre les programmes d’aide.
La politique d’aide de l’Union européenne en Asie centrale, centrée sur les intérêts propres à l’Union, assortie de conditionnalités à la fois politiques et économiques, s’est bâtie en contradiction flagrante avec les objectifs de la Déclaration de Paris. À cet égard, TACIS pourrait être considéré comme un excellent contre-exemple des pratiques encouragées par la Déclaration de Paris : formulation et mise en œuvre des projets sans concertation, si ce n’est de façade, avec les États et institutions bénéficiaires, recours exclusif, à grand frais, à des « experts » occidentaux supervisant les agents locaux assignés à des rôles subalternes, création de structures de projet totalement artificielles agissant parallèlement aux institutions nationales et parfois se substituant à elles, insuffisance d’attention portée au contexte local et national, absence de stratégie visant à la pérennisation des acquis, bref tous les ingrédients d’une assistance technique incapable de répondre aux besoins de construction et de renforcement des institutions nationales, vouée à l’échec voire au rejet de ceux qui devraient en bénéficier. Il est vrai que la situation des États de la CEI au moment de leur indépendance était propice à ces formes d’assistance : les institutions nationales, totalement désorganisées et démunies avec le départ brutal de l’administration russe n’étaient pas en position de négocier avec les donateurs, et ce d’autant plus qu’elles ne disposaient pas d’instruments nationaux de programmation.
À partir des années 2000, il faut reconnaître que la Commission a pris un certain nombre d’initiatives pour améliorer les processus d’appropriation et d’alignement. Ainsi le recours à l’aide programme aussi appelée aide budgétaire permet d’intégrer dans le budget de l’État bénéficiaire les ressources de l’aide placés ainsi sous son contrôle. Cette pratique a été utilisée au Kirghizstan et au Tadjikistan dans le cadre de l’appui à la protection sociale, tout en lui appliquant les conditionnalités du FMI, comme on l’a vu plus haut. L’Union européenne a aussi cherché à mieux impliquer les institutions nationales et locales ainsi que les associations de la société civile dans la formulation, le suivi et l’évaluation des programmes qui leur sont destinés.
Il n’en reste pas moins que ces progrès ne sont pas à la hauteur des déclarations de principe. BOMCA en fournit une illustration. Bâti sur l’objectif avoué de transplanter le modèle européen de gestion intégrée des frontières, le programme s’est heurté aux réalités de l’Asie centrale. Il n’a pas su tenir suffisamment compte du contexte local, comme les problèmes de coopération inter-États, la corruption endémique ou le statut des douaniers. Il est illusoire de penser que ces derniers, même bien formés et disposant de tous les outils modernes, effectueront correctement les tâches qui leur sont demandées sans que soit largement relevé leur niveau de salaire, ce qui n’est pas à l’ordre du jour compte tenu des contraintes pesant sur le budget des États. Ni appropriation, ni alignement, les quelques résultats obtenus seraient rapidement anéantis si le principal bailleur de fonds venait à se dégager du programme.
Quels que soient les progrès qui peuvent être faits à la marge, quelle que soit la façon dont les bailleurs de fonds essayent d’habiller leurs stratégies et leurs pratiques, les processus de renforcement de l’efficacité de l’aide, au travers des mécanismes d’appropriation et d’alignement, ne peuvent avoir d’impact que limité, voire se montrer illusoires si les objectifs de l’aide restent tributaires des besoins et des intérêts des pays donateurs, l’aide elle-même étant assortie de conditionnalités contraignantes. Sauf à accepter le tour de passe-passe qui consiste à faire accroire à la convergence naturelle de ces besoins et intérêts entre donateurs et États bénéficiaires. L’aide efficace, c’est celle qui permet au bénéficiaire de s’en affranchir. Ce n’est manifestement pas la conception qu’en a l’Union européenne.

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