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Le partenariat transpacifique : son ambiguïté et son implication en vue d’un mode de vie soutenable

mercredi 31 décembre 2014

Cet article s’intéresse au partenariat économique stratégique transpacifique (Trans Pacific Strategic Economic Partnership, en abrégé : TPP2) et montre, en un premier temps, l’ambiguïté du TPP et, en un deuxième, ses effets sur le développement durable. Ce texte est structuré ainsi : la première partie concerne les principales caractéristiques du TPP, telles qu’elles sont présentées aujourd’hui par les médias ; la seconde partie discute l’ambiguïté du TPP ; la troisième fait état de l’implication du TPP avec un niveau de vie et un développement soutenable et la quatrième établit quelques remarques sur les effets du TPP sur le régime des échanges mondialisés.

Le TPP : ses principaux aspects

Le partenariat économique stratégique transpacifique est une proposition d’accord de libre-échange actuellement en cours de négociation entre douze pays des rivages du Pacifique. En 2006, Singapour, la Nouvelle Zélande, le Chili et Brunei ont constitué le « P4 » (la signification évidente de l’appellation étant quatre pays du Pacifique, Pacific four countries). Plus tard le « P4 » fut rebaptisé Trans Pacific Partnership (TPP). En septembre 2008, les États-Unis révélèrent leur intention d’ouvrir des négociations en vue d’un nouveau TPP avec davantage de participants. En mars 2010, les États-Unis, l’Australie, le Pérou et le Viet Nam rejoignirent le processus de négociation, les États-Unis en assumant la direction. Le nombre de pays inclus dans cette négociation passait donc à 8. En octobre de la même année, la Malaisie est devenue le neuvième pays entré en négociation. En novembre 2011, le Japon, le Canada et le Mexique exprimèrent leurs intentions d’entamer des consultations en vue de participer à la négociation. En octobre 2012, le Mexique et le Canada sont entrés dans le processus de négociation, faisant passé à 11 le nombre des négociateurs. En juillet 2013 le Japon s’est joint au processus, portant à 12 le nombre des pays en négociation, ce qui est son état actuel.
Les négociations du TPP portent sur 21 sujets différents :
1/ l’accès au marché (les concessions tarifaires accordées sous une forme préférentielle, concernant les produits agricoles, textiles et manufacturés) ;
2/ les règles concernant les appellations d’origine des produits (stipulant les critères d’attribution d’un certificat d’origine géographique à des produits commercialisés) ;
3/ les facilités commerciales (renforçant la transparence des règles et simplifiant les procédures d’accès aux marchés) ;
4/ les mesures sanitaires et phytosanitaires (assurant une sécurité alimentaire et établissant des règles pour prévenir des infections les animaux et les végétaux) ;
5/ les barrières non tarifaires de nature technique (établissement de règles sur les standards techniques, les caractéristiques des produits ou des procédés de production afin de les empêcher de devenir des obstacles non nécessaires au commerce) ;
6/ les mesures temporaires de protection (les clauses de sauvegarde, en vue de protéger les industries nationales) ;
7/ les procédures relatives aux achats publics (établissant des règles relatives aux clauses de traitement national et dispositifs d’appel d’offre pour les achats de biens et services par les gouvernements nationaux et les pouvoirs publics locaux) ;
8/ la propriété intellectuelle (stipulant une protection suffisante et efficace de la propriété intellectuelle et la répression de la contrefaçon et du piratage des produits) ;
9/ la politique de la concurrence (pour empêcher les bénéfices issus du commerce ou de l’investissement d’être restreints par des pratiques anticoncurrentielles y compris les cartels) ;
10/ les services transfrontaliers (établissement de règles sur l’offre transfrontalière de services et l’amélioration de l’accès au marché des prestataires non nationaux) ;
11/ les séjours temporaires (établissement de règles concernant l’entrée et le séjour à titre temporaire des hommes d’affaires étrangers) ;
12/ les services financiers (établissement de règles sur l’offre de services financiers transfrontaliers) ;
13/ les télécommunications (établissement de charges imputables aux principaux prestataires de services de télécommunication nécessitant une infrastructure) ;
14/ le E-commerce (mise en place de principes s’appliquant au E-commerce) ;
15/ les investissements (établissement de règles de non discrimination pour les investissements et de mécanismes de traitement des différends relatifs à ces investissements) ;
16/ l’environnement (bannissant les assouplissements des standards environnementaux à des fins de promotion du commerce ou des investissements) ;
17/ la main d’œuvre (interdisant l’assouplissement des normes relatives au travail au motif de faciliter le commerce ou l’investissement) ;
18/ les aspects institutionnels (établissement de règles relatives à la mise en œuvre des accords du TPP, étant inclus la constitution de commissions communes) ;
19/ le règlement des conflits (établissement de procédures pour apporter des solutions aux conflits soulevés par des interprétations divergentes des accords contenus dans le TPP) ;
20/ la coopération (stipulant un support technique et le développement de ressources humaines pour les pays membres n’ayant des capacités suffisantes pour remplir les engagements prévus dans le cadre du TPP) ;
21/ les mesures de prohibition (cross-cutting issues -établissement de règles pour les empêcher de devenir des obstacles non nécessaires au commerce).
Ainsi le TPP devrait être un accord à « haut niveau », un accord « du XXIème siècle », avec des espaces étendus de négociation (pouvant devenir ensuite les « chapitres » du TPP). Il devrait comporter la suppression des tarifs douaniers pour quasiment tous les produits (par exemple la suppression des taux douaniers proches de 100 %) et comprendre de nouvelles dispositions concernant le travail et l’environnement. Comme cela sera vu ensuite, le moment où cet accord sera accepté et soumis à la ratification de chaque pays participant reste dans l’ombre. L’année 2015 est évidemment l’objectif, mais jusqu’à maintenant des divergences en matière des attentes politiques de chacun, aussi bien qu’en matière des bénéfices économiques qu’ils en escomptent, compliquent le processus de négociation du TPP. Ceci est la principale cause de l’ambiguïté du TPP. La prochaine partie portera sur la structure ambiguë de cet accord.

L’ambiguïté du TPP

L’ambigüité du TPP provient du fait qu’il est encore au stade du projet (quoique à une étape de finalisation), et également du fait qu’il s’inscrit dans un processus qui conduit à une Zone de libre-échange Asie-Pacifique (ZLEAP) qui concernerait tous les membres du Forum de coopération économique Asie-Pacifique (APEC3) et peut-être davantage de pays encore. En effet l’APEC a été le « berceau » du TPP : le préambule de la première génération de TPP, qui concernait les quatre pays du Pacifique (connus à l’origine sous le nom de « P4 », comme cela a été signalé précédemment), établit clairement ce point4.
Depuis que l’APEC s’est constitué en 1989 comme réponse aux progrès de l’intégration européenne, une coopération économique s’est engagée en vue d’une libéralisation du commerce et des investissements et de la recherche des moyens facilitant la circulation des marchandises et des capitaux. L’APEC a engendré le « P4 » qui constitue la première génération de TPP. Lorsque le « P4 » (ou la première génération de TPP) s’est constitué, il n’a guère attiré l’attention en raison de la petite échelle de l’accord. Depuis que les États-Unis sont entrés dans le processus en 2008, le TPP a pris une bien plus grande dimension.
Conçus comme la principale cible de l’APEC en matière de politique de libéralisation du commerce, les Objectifs de Bogor (nommés à partir du nom de la ville indonésienne de Bogor où les dirigeants des pays membres de l’APEC se sont réunis) ont été lancés en 1994. Ces Objectifs venaient comme une réponse à la proposition américaine de situer l’action de l’APEC sur les questions du commerce et des investissements plutôt que sur la coopération économique elle-même.
Les Objectifs de Bogor n’ont jamais été définis comme les objectifs d’une politique, et ceci pour des raisons de diplomatie : si une définition claire des Objectifs de Bogor avait été avancée en même temps que la notion centrale de « régionalisme ouvert » propre à l’APEC, il n’aurait pas été possible aux dirigeants des pays membres de l’APEC d’accepter l’un et l’autre de ces termes. Le « régionalisme ouvert » de l’APEC peut en effet être interprété de deux façons. Il peut désigner un système commercial ouvert au sens de la clause de traitement réservé à la nation la plus favorisée, c’est-à-dire au sens où il n’y a aucune discrimination entre membres et non membres en matière de taux de tarif douanier qui leur sont appliqués. Cette expression peut également être entendue comme signifiant que l’adhésion à l’APEC de nouveaux membres serait possible au moins à certains moments dans le futur5. Quoi qu’il en soit, les Objectifs de Bogor sont aujourd’hui quelque peu rejetés dans l’ombre par le TPP.
Ce qui rend le TPP plus ambiguë encore est l’existence d’un partenariat économique régional étendu (Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP), c’est-à-dire de la proposition d’un schéma rival d’organisation des échanges. Il a tout d’abord été avancé par l’Association des Nations du Sud-Est asiatique (ASEAN) qui a la volonté de jouer un rôle central (« centralité de l’ASEAN ») dans le processus d’intégration économique de la région. La Chine était en faveur d’un autre schéma : « ASEAN+3 » qui comprendrait les dix pays de l’ASEAN avec la Chine, le Japon et la Corée (ce qui donnerait à la Chine une influence importante), alors que le Japon était en faveur d’un schéma « ASEAN+6 » qui serait plus grand et inclurait en plus l’Australie, la Nouvelle Zélande et l’Inde. Cette rivalité entre la Chine et le Japon a conduit à l’adoption du nouveau nom de RCEP qui permet de ne jamais distinguer « l’ASEAN+3 » et « l’ASEAN+6 ». La principale caractéristique du RCEP est de poursuivre une coopération économique en vue d’une réduction graduelle des droits de douanes tout en prenant en compte les intérêts des pays en développement (principalement les membres de l’ASEAN) qui possèdent des activités industriel-les naissantes par d’éventuels aménagements spécifiques.
Pour les pays membres du RCEP qui n’appartiennent pas à l’ASEAN, les deux schémas proposés sont plutôt semblables, avec la seule grosse différence qui est que le TPP ne comprend pas la Chine et le RCEP n’inclut pas les États-Unis. Le graphique 1 montre les appartenances aux grandes zones de libre-échange de la région Asie-Pacifique. Suivant ce graphique, la coexistence de deux grandes zones de libre-échange, TPP et RCEP, est bien visible dans la région Asie-Pacifique. Il est parfois avancé que le TPP et le RCEP pourraient converger vers une seule très grande zone de libre-échange qui serait ainsi la forme achevée de la ZLEAP. D’autres avis divergent cependant en considérant la rivalité de ces deux grandes zones de libre-échange, à laquelle s’ajoute l’ambigüité du TPP.

Figure 1. Pays membres des grandes associations de libre-échange de la région Asie-Pacifique

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Source : graphique fait par l’auteur
Implication du TPP pour un niveau de vie et un développement soutenable

Cette partie porte la discussion sur les implications du TPP sur les niveaux de vie et le développement durable dans la région. Le tableau 1 présente quelques indicateurs économiques des pays membres de l’APEC, comprenant les douze pays négociant le TPP. Entre 1989 et 2013, comme le montre le tableau, la plupart des pays membres du TPP (de même que les autres pays membres de l’APEC) ont connu une expansion rapide de leurs exportations aussi bien qu’un développement économique. Au cours de cette période, les taux des tarifs douaniers qu’ils appliquent ont été abaissés en application de la clause de la nation la plus favorisée en vigueur dans l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et ont été réduits à moins de 10 % dans la plupart des pays membres de l’APEC et du TPP. En effet, les règles de régulation à établir par le TPP sont devenues plus importantes que la seule libéralisation du commerce par abaissement des tarifs douaniers.
Le tableau 2 montre l’incidence des ZLE de large étendue (et de la libération du commerce au niveau mondial) sur le Produit intérieur brut (PIB) de chaque pays ou région. Comme nous pouvons le voir, la plupart des pays en négociation dans le processus du TPP en attendent un gain. Seuls le Canada et le Mexique devraient supporter un effet négatif venant du TPP, sans doute parce que leurs exportations ne pourraient pas augmenter davantage que les gains à l’exportation obtenus par leurs partenaires économiques. Ils désirent pourtant participer au processus du TPP car ils en attendent des bénéfices économiques allant au delà des bénéfices commerciaux, incluant un effet attractif des investissements résultant d’un ensemble commun de règles appliquées à ces investissements ou d’autres règlementations des affaires. Il est attendu que les pays de l’Union européenne (UE) subissent un impact commercial négatif du fait de leur non participation au processus du TPP.
Table 1. Indicateurs économiques des pays membres de l’APEC

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Notes : a données de 2012, b données de 2011, c données de 2010, d données de1992.
Source : StatsAPEC (http://statistics.apec.org/index.php/key_indicator/kid_result_flash/2).
Les pays en négociation dans le cadre du TPP figurent en caractères gras.

Dans l’hypothèse d’une ZLEAP qui devrait accueillir tous les pays membres de l’APEC, au delà des douze pays impliqués dans le TPP, tous les pays (y compris le Canada et le Mexique) devraient trouver un gain dans un tel schéma. Dans l’hypothèse d’un RCEP (ASEAN+3, c’est-à-dire les dix membres de l’ASEAN plus la Chine, le Japon et la Corée, et ASEAN+6, c’est-à-dire les précédents plus l’Australie, la Nouvelle Zélande et l’Inde), les États-Unis devraient supporter des pertes en matière de commerce. C’est précisément ce pourquoi les États-Unis ont un fort intérêt à l’aboutissement du TPP.
La zone de libre-échange (ZLE) constituée par la Chine, le Japon et la Corée ne figure ici qu’à titre de référence ; un aspect important est que si cette ZLE a des effets positifs pour les trois partenaires (Chine, Japon et Corée), elle impose des effets négatifs pour les pays non membres d’une telle ZLE, ce qui est toujours un trait caractéristique des accords commerciaux préférentiels.
En l’absence d’avancées pour achever une libéralisation commerciale multilatérale de dimension mondiale dans le cadre de l’OMC (qui serait supposée bénéficier à tous les pays membres de l’OMC, les pays de l’Union européenne inclus), la ZLEAP, entendue comme une ZLE de grande taille, est la meilleur option de second choix pour la région Asie-Pacifique, bien qu’il n’en aille pas de même pour les pays situés hors de cette région.
Le terme « niveau de vie soutenable » se traduit souvent dans les niveaux de bien-être obtenus dans les petits pays et également ceux constatés dans les secteurs comparativement désavantagés de chaque pays, par exemple le secteur agricole de pays développés, comme le Japon, et le secteur manufacturier du plus grand nombre de pays en développement. Le TPP dispose d’un chapitre « Coopération » qui sécurise les arrangements institutionnels que feraient les petits pays (qui manquent de capacités pour satisfaire aux exigences du nouvel ensemble de règles issues du TPP).
Cela dit, il y a plusieurs soucis spécifiques, parmi lesquels le plus important est la question des droits de propriété intellectuelle. Des informations révélées par les médias mentionnent que, dans le cas du TPP, la période de protection, au cours de laquelle toute reproduction est soumises à des droits et autorisations au bénéfice de l’auteur, pourrait être allongée de 50 ans (qui est le standard actuel) jusqu’à 70 ans, à l’initiative des États-Unis (et souhaité par des lobbies). En ce cas les plus petits pays pourraient souffrir de devoir payer des royalties sur une plus longue période. L’usage des médicaments génériques pourrait aussi être supprimé, ce qui représenterait un autre souci pour les conditions de vie des personnes vivants dans les pays en développement membres du TPP.
Comme les marges de négociation sur les tarifs douaniers préférentiels se réduisent, le poids des propositions de règlement d’inspiration américaine dans le processus de négociation du TPP devient prépondérant. Par dessus tout, cependant, cela pourrait constituer une menace pour le niveau de vie des personnes vivant dans la pauvreté.

L’implication du TPP dans le régime des échanges mondialisés

Avec la stagnation de toute avancée en matière de libéralisation du commerce dans le cadre de l’OMC, comme cela a été vu précédemment, les ZLE de grande étendue doivent combler cette lacune en matière de libéralisation du commerce. En prenant en compte l’anticipation d’un effet négatif du TPP sur l’Union européenne (UE), les non membres du TPP, incluant l’UE, ont toutes les raisons de s’appuyer sur d’autres blocs commerciaux fermés. Au même moment, les États-Unis sont intéressés par la constitution du Partenariat transatlantique pour le commerce et l’investissement (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP). En effet les ZLE de grande étendue ont commencé à dominer le régime des échanges mondialisés. Quoi qu’il en soit, les ZLE de grande taille, ou méga ZLE, sont perçues comme le moyen d’entretenir la marche vers un libre-échange mondial. Et le TPP et le TTIP peuvent devenir de fait les deux piliers du régime des échanges mondiaux au XXIème siècle.

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Tableau 2. Effet des ZLE de grande dimension sur le PIB réel de chaque pays/région (les pays participant au TPP figurent en caractères gras)
(Percent)

Note : CLM = Cambodge, Laos and Myanmar (comptés comme une unique région).
Source : Établi à partir d’une simulation faite par Kawasaki ; Cf. Table 1 ; in Ken-ichi Kawasaki, « Priority of economic Partnership Agreements » (en japonais), 318th Column, Research Institute of Economy, trade and Industry, 2011 ; disponible sur le site : http://www.rieti.go.jp/jp/columns/a01_0318.html

Le « syndrome du bol de spaghetti » qui veut que le coût des transactions augmente en raison de la plus grande complication qui résulte de multiples ZLE ne devrait pas devoir s’appliquer ici du fait de la grande taille et du petit nombre des ZLE (dans les faits deux : TPP et TTIP). D’aussi loin que le TPP soit impliqué, un TPP basé sur l’APEC serait
souhaitable en raison de l’orientation en faveur de la coopération économique propre à l’APEC6. Dans une perspective où « le plus grand est le mieux » une ZLEAP recouvrant tous les membres de l’APEC (et plus encore) est plus souhaitable que l’actuel TPP avec seulement 12 membres.

Hikari ISHIDO
1. Professeur à la Faculté de droit , sciences politiques et économiques de Chiba (Japon).
2. Nous conserverons, en général, les initiales anglaises des différentes associations citées dans ce texte.
3. Les initiales en langue française de ce Forum sont CEAP (coopération économique Asie-Pacifique).
4. Le Préambule du TPP initial déclare : « Les Gouvernements de Brunei Darussalam, de la République du Chili, de la Nouvelle Zélande et de la République de Singapour, (désormais appelés collectivement les parties contractantes et individuellement une partie contractante, à moins que le contexte impose l’usage d’une autre dénomination) s’accordent pour … affirmer leur attachement aux buts et principes du Forum de coopération économique Asie-Pacifique (APEC). »
5. Actuellement, l’élargissement de l’APEC à de nouveaux membres est suspendu.
6. Hikari Ishido, « APEC : Looking Back and Looking Forward », Regional Outlook : Southeast Asia, 2011-2012, Institute of Southeast Asian Studies (ISEAS), janvier 2011 ; Ippei Yamazawa, APEC : New Agenda in Its Third Decade, Institue of Southeast Asian Studies, Singapour, 2012.

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