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Le logement en Palestine

mercredi 9 septembre 2015

La question du logement dans les territoires occupés se poserait en des termes identiques à celle à laquelle doivent faire face les autres pays en développement si son traitement ne rencontrait pas différentes restrictions. La satisfaction du besoin essentiel de se loger réclame en effet, ici comme ailleurs, un entretien et une rénovation du parc de logements existants afin d’éviter l’insalubrité et d’en améliorer le confort, en plus d’un effort de construction de logements neufs, au rythme de la croissance démographique, pour lutter contre le surpeuplement des logements existants. Cependant différents obstacles, variant suivant les villes ou régions ainsi que leur localisation en zone A et B ou en zone C, rendent difficile la satisfaction de ce besoin. Dans les deux premières zones les questions d’aménagement et d’urbanisme sont de la responsabilité des autorités palestiniennes. Il n’en va pas de même en zone C où la puissance occupante exerce tous les pouvoirs, civils ou de sécurité.
La plus grande partie du monde rural de la Cisjordanie se trouve en zone C. Les villages palestiniens s’y trouvant voient donc toutes les propositions d’aménagement ou de construction les concernant imposées ou soumises à l’approbation des autorités de la puissance occupante. Les zones non constructibles pour les Palestiniens sont nombreuses et restreignent ainsi la possibilité d’accroissement des surfaces bâties de ces villages. Les aires militaires fermées, les réserves naturelles, les terres entrées dans le domaine public (de la puissance occupante), mais également les espaces de sécurité en bordure des axes routiers ou à la périphérie des colonies sont non seulement impropres à de nouvelles constructions, mais rendent susceptibles d’expulsion tous les Palestiniens habitant dans ces zones avant leur classement dans ces différentes catégories, leurs biens immobiliers pouvant faire l’objet de démolition [1]. Dans ce dernier cas, les décisions prises par les autorités de la puissance occupante ne semblent pas toujours respecter les droits des Palestiniens expulsés, soit parce que les plans de relogement qui leur sont appliqués ne leur assurent pas une compensation équitable des biens perdus, soit parce qu’il est attendu des expulsables qu’ils fassent eux-mêmes la proposition d’un plan de relogement (pouvant être accepté ou refusé par ces mêmes autorités). Cette question devient parfois la source de conflit et de résistance, sous la forme de refus de quitter les lieux et d’un cycle sans fin de démolition et reconstruction sans autorisation des biens préalablement détruits. L’exemple du village d’Al-Nabi Samwil est très éclairant. Situé en Zone C, au Nord-Est de Jérusalem, ce village a le malheur d’être voisin d’un site archéologique reconnu, occupant une surface de 3 hectares, et de s’être trouvé du mauvais côté du mur de séparation au moment où celui-ci fut construit. En 1971, l’armée d’occupation, prétextant le danger créé parle mauvais état des logements palestiniens pour d’éventuels visiteurs du site, a détruit la plupart de ces maisons et a déplacé la population à plus grande distance du site. En 1995, la puissance occupante a créé une zone naturelle protégée sur une superficie de 3,5 km2, englobant le site et le village, pour en faire un parc naturel et archéologique. En 2013, la décision d’édifier un pôle d’attraction touristique a été prise. Sur une surface de 0,12 hectare, ce pôle doit comprendre un centre d’accueil, un restaurant, une boutique de souvenirs, des routes et des parkings. Les villageois palestiniens, du fait de la place de leur village dans une zone doublement frappée de restrictions particulières en matière d’urbanisme, ne pourront guère bénéficier de l’opportunité nouvelle. « Nous ne sommes pas autorisés à construire aucune sorte d’infrastructure. Nous ne pouvons pas poser un revêtement sur nos routes ou rénover nos maisons. Une fois, une ONG nous a donné des matériaux pour améliorer nos routes, mais la puissance occupante a tout confisqué », dit l’un de ces villageois. Les restrictions vont plus loin : il leur est même interdit d’établir des clôtures. Faute d’autorisation de construire des locaux scolaires, le village doit se contenter de l’école existante qui ne peut accueillir que dix élèves. Il s’ensuit que la plupart des jeunes du village doivent être scolarisés dans d’autres villages, ce qui les oblige à franchir quotidiennement un point de contrôle. Pour une raison semblable, le village ne dispose pas de centre de soin, ce qui amène toutes les personnes malades à se rendre à un tel centre à plus de 10 km du village. Enfin le village ne dispose d’aucun magasin, ce qui conduit ses habitants à faire leurs achats dans un autre village, à devoir franchir pour cela un point de contrôle où il leur faut s’entendre avec les militaires pour savoir ce qu’ils pourront rapporter à leur domicile. Le résultat des conditions de vie faites à ces villageois est simple : en 2014, cinq familles ont quitté le village. L’un des habitants conclut : « Nous faisons face à un déplacement forcé silencieux. Lentement de nombreux villageois partent. Nous ne disposons pas même des conditions de vie les plus élémentaires et les gens ne peuvent plus vivre ainsi » [2].
Hors de ces zones inconstructibles, les capacités des villages palestiniens à réaliser de nouvelles constructions se trouvent restreintes par l’obligation de voir leurs plans d’urbanisme approuvés et des permis de construire accordés par les autorités de la puissance occupante. Suivant l’organisation israélienne B’Tselem plusieurs reproches peuvent être adressés à ces autorités. Le manque d’intérêt de celles-ci pour le développement économique et social des régions palestiniennes sous leur contrôle dans la vallée du Jourdain et dans le Nord de la région de la Mer morte se traduit par l’absence d’élaboration d’un plan d’aménagement d’ensemble de la zone. Sur quelle base devient-il possible de juger des plans d’urbanisme proposés ? Faute de mieux, c’est un plan d’aménagement de la région conçu avant 1947 sous le mandat britannique qui est utilisé et permet de s’opposer à l’élargissement des zones constructibles et à la délivrance de nouveaux permis de construire sous le prétexte de la vocation agricole de la région et de la préservation des surfaces dédiées à l’agriculture. Dans la même région, la partialité de ces autorités est également mise en avant lorsque sont examinés les plans d’urbanisation des villages palestiniens et ceux des colonies. B’Tselem donne l’exemple du village palestinien d’Al-Jiftik doté d’une surface constructible de 59 hectares pour une population de 5 176 habitants alors que dans le même temps la colonie de Maskiyat dispose de 69 hectares pour une population de 200 colons.
À l’exception d’Hébron et de Jérusalem-Est, les villes palestiniennes de Cisjordanie se situent en zone A et relèvent donc exclusivement de l’Autorité palestinienne. Les contraintes exercées par la puissance occupante y sont moindres. Leur capacité à développer leur parc immobilier ou à le rénover n’est limitée que par la dimension de la surface constructible et, comme dans tous les pays en développement, la disponibilité des moyens techniques et financiers pour le faire.
La situation de la ville d’Hébron est tout autre. Située dans la partie Sud de la Cisjordanie, elle compte 165 000 habitants. Elle joue le rôle de métropole dans sa région où 560 000 Palestiniens habitent dans ce district. Elle est donc un centre commercial conséquent. Après 1967, des colonies se sont établies dans sa périphérie, l’entourant partiellement et fragmentant l’espace agricole contigu. En 2006 il existe ainsi 24 colonies périphériques. De plus, entre 1979 et 1983, 4 colonies ont été créées à l’intérieur même de la vieille ville, en plein centre, entraînant des tensions parfois violentes entre colons et Palestiniens. La présence de ces colonies a été avancée par la puissance occupante pour justifier son refus de s’en retirer après 1995. Un accord intérimaire particulier, conclu par le gouvernement israélien et l’Autorité palestinienne en janvier 1997, a débouché sur un partage de la ville. Une zone H2, comprenant la vieille ville, le marché central (« old Suq ») et les différentes colonies, a été placée sous le contrôle de la puissance occupante en matière de sécurité et d’ordre public, alors que le reste de la ville, la zone H1, était mise sous la responsabilité de l’Autorité palestinienne. En zone H2, la puissance occupante a adopté des mesures de sécurité permanentes et rigoureuses [3]. Des zones tampons ont été constituées autour des colonies notamment celles de la vieille ville. Dans ces zones, les différentes rues font l’objet de restrictions à la circulation des Palestiniens. Certaines sont interdites en totalité à tout passage de Palestiniens ; dans d’autres rues, seule la circulation automobile ou/et l’exercice d’une activité commerciale sont prohibés. La mise en place de ces zones, accompagnée par l’établissement de points de passage contrôlés, a eu des conséquences désastreuses pour la population palestinienne de la zone H2 et tout particulièrement dans la vieille ville et au marché central. La fermeture de magasins imposée par la puissance occupante dans certains axes s’est accompagnée de la diminution drastique de la clientèle palestinienne du marché et de la vieille ville, dissuadée par les entraves apportées à la circulation des véhicules et des personnes. Pour les Palestiniens, la vie commerciale s’est éteinte dans la zone H2. En 2000 il y avait 1 610 magasins. 650 ont été fermés sur ordre de la puissance occupante et 700 ont disparu faute de clients. En 2006, sur les 260 restant, seuls 10 % conservent une activité commerciale réelle [4]. Les conséquences économiques et sociales de ce déclin commercial sont particulièrement lourdes. Le taux de chômage atteint 80 % en zone H2 et le revenu moyen mensuel des habitants ne s’élevait, en 2006, qu’à 160 dollars contre 405 en moyenne en Cisjordanie. Cependant ces très mauvaises conditions de vie ne concernent qu’un petit nombre de Palestiniens : l’OCHA estime que de l’ordre de 90 % des Palestiniens habitant la vieille ville l’ont fui. C’est donc un phénomène d’éviction qui se produit dans les conditions spécifiques de la zone H2 d’Hébron. La réinstallation de ces familles devient alors une nouvelle contrainte qui complique la satisfaction des besoins de logement hors de cette zone H2.
Le cas de Jérusalem est très spécifique, en conséquence de la particularité de son histoire récente. À la suite de la guerre de 1948, la ville est coupée en deux. Sa partie Ouest (Jérusalem-Ouest) entre dans l’espace national du nouvel État, alors que le reste de la ville (Jérusalem-Est) demeure cisjordanien et, à ce titre, sera annexé par la Jordanie en 1950. En 1967, toute la Cisjordanie, Jérusalem-Est incluse, est occupée par Israël. La puissance occupante a adopté très vite deux mesures qui modifient radicalement le statut de la partie palestinienne de la ville : d’une part Jérusalem est proclamée réunifiée et ville-capitale, ce qui équivaut à une déclaration unilatérale d’annexion [5], d’autre part les limites de la ville sont étendues principalement vers l’Est, passant des 6 km2 de l’ancienne Jérusalem-Est à 72 km2, ce qui équivaut à un agrandissement tout aussi unilatéral de l’espace annexé. Deux conséquences importantes en résultent. La communauté internationale n’a jamais cautionné cette annexion de sorte que, si l’ensemble de la ville entre dans l’espace national de la puissance occupante aux yeux de celle-ci, le statut de la partie Est de la ville demeure un territoire occupé en matière de droit international. La situation des Palestiniens habitants les parties annexées de la ville reste ambiguë. Non reconnus comme citoyens d’Israël, un statut de résident permanent, c’est-à-dire d’étrangers demeurant dans leur propre ville leur a été attribué. Des contraintes résultent de ce statut : avoir une carte de résidence à jour et en obtenir le renouvellement périodique auprès de la puissance occupante [6].
Dès la proclamation de son annexion, Jérusalem-Est a connu une multiplication rapide des colonies installées dans son périmètre. De quelques dizaines de milliers en 1968, année des premières installations, le nombre des colons s’accroit rapidement : 76 000 en 1983, 153 000 en 1993, de l’ordre de 190 000 en 2008 [7]. L’OCHA indique qu’en 1987 le nombre des habitants des colonies étaient de 111 300, occupant une surface de 890 hectares. En 2004 ils étaient 184 034 sur une surface de 2 170 hectares. Peu à peu ces colonies ont entouré la ville, fragmentant et isolant les banlieues et villages palestiniens limitrophes. Ces installations n’ont pu être réalisées que par une réduction sévère des terrains palestiniens pouvant être construits et, de ce fait, une forte limitation du développement du parc logement palestinien. Jérusalem-Est étant sous juridiction israélienne, les règles en vigueur concernant les expropriations à des fins d’utilité publique ont été appliquées. En six campagnes successives d’expropriation, 23,4 km2 de terres, soit le tiers de la superficie annexée, ont ainsi été captées. La dizaine de colonies installées sur ces terres avait construit 33 511 logements (chiffre de 1994) [8]. Par ailleurs, sous l’action conjointe de la Municipalité de Jérusalem et des autorités de la puissance occupante, en 1994, 6 km2 de terres promises à expropriation étaient gelés et d’autres terres, d’une surface de 31 km2 étaient déclarées inconstructibles. Cela ne laisse qu’une surface de l’ordre de 10 km2 pouvant servir au développement de logements palestiniens. Ceci ne signifie pas que ces 10 km2 peuvent être librement utilisés pour la construction. Suivant la loi israélienne en vigueur, les permis de construire ne sont accordés qu’en conformité avec le plan d’occupation des sols, les constructions « sauvages » (sans permis de construire) comme les constructions en zone non constructible pouvant être détruites. En 1994, aucun plan d’ensemble n’avait été produit ; seuls existaient quelques plans partiels. Par suite, nombre de terrains palestiniens ne répondant pas à l’exigence de la loi, l’octroi de permis de construire a été soumis au bon vouloir de la Municipalité de la ville. Le bilan était lourd : en 1994, alors que de l’ordre de 150 permis de construire étaient accordés annuellement à des Palestiniens, 91 % des logements palestiniens existants étaient surpeuplés et au dessous des standards de confort [9].
La vieille ville de Jérusalem, située dans Jérusalem-Est, offre une situation particulière du fait qu’elle constitue un ensemble totalement bâti. Elle est historiquement constituée de quatre quartiers habités par des populations de différentes communautés (Musulmans, Chrétiens, Arméniens et Juifs). Lors du partage de la ville, en 1949, le positionnement de la vieille ville au delà de la « ligne verte » a entraîné le départ vers Israël des habitants du quartier juif. En 1968 en suite à l’annexion de Jérusalem-Est, ce quartier juif a été reconstitué par expropriation et réhabilité. L’édification d’une esplanade située face au Mur des lamentations a conduit à l’expropriation et à la démolition du « quartier maghrébin » qui comptait auparavant 600 habitants. En dehors de ce quartier, une colonisation de la vieille ville est entreprise sous la forme de l’achat des biens immobiliers proposés à la vente. Ce type d’opération rencontre une forte opposition des Palestiniens et impose le déguisement de l’identité de l’acheteur [10]. Pour cette raison elle ne connaît que peu de succès mais il reste toujours la possibilité pour la Municipalité de procéder à des opérations de réhabilitation débouchant sur des expropriations pour cause d’utilité publique. En 2005 la population de la vieille ville était la suivante :

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Il semble difficile de résoudre la question de la vétusté et des insuffisances quantitatives et qualitatives des logements à Jérusalem-Est et dans ses banlieues immédiates [11]. L‘insuffisance quantitative est aggravée par les opérations de destruction de maisons menées pour différents motifs dans les quartiers et banlieues palestiniens. Suivant l’OCHA, 673 maisons auraient ainsi été démolies entre 2000 et 2009. De plus la politique conduite par la Municipalité de Jérusalem néglige les secteurs d’habitation palestiniens. En conséquence de l’insuffisance des dépenses municipales consacrées à ces secteurs, leur équipement en matière de voirie, d’état des rues et routes, d’équipements collectifs est insuffisant et ne saurait être comparé à celui existant dans les autres secteurs.
Gaza fournit l’exemple le plus criant des difficultés rencontrées pour résoudre les questions du logement en Palestine. D’une part la surface constructible est limitée géographiquement par la superficie restreinte de cette bande côtière étroite (365 km2). La part utile de cette superficie est encore réduite par la zone tampon établie par la puissance occupante le long de la barrière de sécurité depuis 2008. Il en résulte que, bien que sous responsabilité palestinienne complète depuis 2005, tout accroissement de la surface construite ne peut se faire qu’au détriment des surfaces employées à un autre usage, essentiellement ici un usage agricole. Par ailleurs, Gaza a été le terrain de deux affrontements armés, en 2008 et en 2014, qui ont entraîné des destructions très importantes dans le parc logement (de l’ordre de 20 000 logements rendus inhabitables en 2014) et dans les équipements collectifs (hôpitaux, cliniques, écoles etc.). Les charges de la reconstruction sont telles que toute amélioration quantitative du logement ne peut constituer qu’un projet lointain. En effet pour les Gazaouis frappés par ces destructions, se loger se résume d’abord à trouver un hébergement provisoire pour pallier à la destruction de son logement. Les villes et villages du Nord et de l’Est de la bande de Gaza, principalement ceux situés dans la zone tampon ont particulièrement souffert en 2014. La situation de leurs habitants qui ont dû les évacuer dans l’urgence devient inextricable du fait des restrictions à l’accès à la zone tampon. À Khuza’a, certains habitants témoignent : « Nous ne pouvons même pas revenir à nos logements pour y chercher des effets personnels ou constater si ceux-ci ont été détruits ou pas » [12].
La reconstruction ne peut être alors qu’une tâche à accomplir dans l’urgence. La question des moyens financiers et matériels de cette reconstruction devient essentielle. Les moyens financiers proviennent essentiellement de l’aide internationale et en subissent les contraintes habituelles, insuffisance des sommes octroyées, délais trop étendus pour obtenir le déblocage des crédits, incertitude sur le renouvellement de ceux-ci d’une année à l’autre, ce qui rend impossible la programmation dans le temps les différentes étapes d’une reconstruction de cette ampleur. Gaza est également en situation de blocus depuis 2007, blocus renforcé ou allégé au gré de la puissance occupante. Pour cette raison la réunion des moyens matériels nécessaires à cette reconstruction se traduit plutôt par des pénuries. Les matériaux de construction doivent être apportés et, pour arriver, doivent passer par les points de contrôle de la puissance occupante. Celle-ci a donc tous les
moyens d’utiliser ces matériaux comme outil politique de pression sur les autorités palestiniennes. Suivant BADIL [13] deux ans après l’opération « plomb durci » de 2008-09, seules 13,3 % des familles ayant eu leurs logements détruits ou endommagés avaient pu reconstruire ou réparer ceux-ci.


[1Selon l’organisation israélienne B’Tselem, dans la vallée du Jourdain et le Nord de la région de la Mer morte, entre 2004 et le premier trimestre 2010, 163 logements ont ainsi été démolis et leurs 1 060 habitants expulsés. Source : B’Tselem, « Dispossession and Exploitation. Israel’s Policy in the Jordan Valley and Northern Dead Sea », mai 2011.

[2Source : BADIL « Forced Population Transfer : the Case of Palestine », Working Paper n°17, décembre 2014.

[3En période de tension (par exemple la seconde Intifada), aux restriction à la circulation des Palestiniens se sont ajoutées des couvre-feux de longue durée dans la zone H2 (377 jours en trois ans !). Source : Jean-Paul Chagnollaud, Sid-Ahmed Souiah, Atlas des Palestiniens, Éditions Autrement, Paris, 2011.

[4Source : Office for the Coordination of Human Affairs (OCHA), « The Humanitarian Impact on Palestinians of Israeli Settlements and Other Infrastructure in the West Bank », Nations unies, juillet 2007.

[5Aux yeux du Conseil de sécurité des Nations unies, cette annexion « n’a aucune validité légale et constitue une violation flagrante de la Convention de Genève ».

[6Le statut accordé est celui de résident permanent. La carte de séjour délivrée donne à son titulaire le droit de vivre, entrer et sortir de Jérusalem. Du fait de l’annexion de la ville, cette carte donne également droit à détenir des propriétés et à travailler en Israël. Elle place son titulaire sous le régime fiscal israélien. Son renouvellement à période régulière est subordonné à l’examen de la permanence de la résidence dans la ville. Ainsi une absence prolongée lors d’un séjour à l’étranger peut donner lieu à un non renouvellement. La mise en œuvre de la notion de centre de vie (logement et travail dans la ville) pour caractériser la permanence de la résidence est perçue avec inquiétude, puisqu’élargissant les obligations du résident, et fait planer un doute sur le sort réservé aux Palestiniens qui demeurent à Jérusalem sans que la ville soit leur lieu de travail. De 1967 à 2008, 13 125 cartes de séjour n’auraient pas été renouvelées, dont 4 577 pour la seule année 2008. Le droit d’entrer et sortir librement de la ville, c’est-à-dire le plus souvent la liberté de se rendre dans les territoires palestiniens occupés a fait l’objet de restrictions sévères à partir de 1993, restrictions encore accrues en 2001. Sources : Jean-Paul Chagnollaud, Sid-Ahmed Souiah Atlas des Palestiniens, Éditions Autrement, Paris, 2011 ; OCHA, étude citée, 2007.

[7Source : Jean-Paul Chagnollaud, Sid-Ahmed Souiah, op. cité, 2011.

[8Source : Jean-François Legrain, « Politiques israéliennes du territoire en Cisjordanie-Gaza (1967-1995) », Monde arabe Maghreb-Machrek, n°152, avril-juin 1996.

[9S. Kaminker et associés, Planning and Housing Issues in East Jerusalem, A Report Prepared for the Society of St. Yves in response to High Court of Justice Petition 1091/94, repris par : B’Tselem, Ir-Shalem Jerusalem Report, n°1 décembre 1994, et cité par Jean-François Legrain, article cité, 1996.

[10Source : Jean-Paul Chagnollaud et Sid-Ahmed Souiah, op. cit., 2011.

[11Le mur de séparation et les complications qu’il produit fournit un argument à la Municipalité de Jérusalem pour limiter les services publics de base (santé, assainissement, premiers secours) attribués aux banlieues palestiniennes placées sous son autorité. L’exemple de la ville de Kufr Aqab est significatif de cela. Source : BADIL « Forced Population Transfer : the Case of Palestine », Working Paper n°17, décembre 2014.

[12Source : BADIL « Forced Population Transfer : the Case of Palestine », Working Paper n°17, décembre 2014.

[13BADIL : Ressource Center for Palestinian residency and refugee Right.

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