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Article 4 : Politique économique et démocratie au Maroc

dimanche 17 octobre 2010


Politique économique
et
démocratie au Maroc

Rédouane Taouil

À observer le débat public au Maroc, on constate qu’il est prolixe sur la nécessité de séparations des pouvoirs, sur les droits de l’homme, les libertés publiques, la corruption, les entraves à la concurrence, la séparation des pouvoirs, les identités culturelles. En revanche, il reste largement muet sur les relations entre démocratie et politique économique. Réduite à la gestion de la conjoncture, la politique économique est souvent exhibée comme une matière technique qui ne semble guère se prêter à une appréciation sous l’angle des droits démocratiques. Or, l’élaboration des décisions monétaires et budgétaires comme leur mise en œuvre recouvrent des enjeux politiques majeurs qui appellent une analyse en termes de droits et libertés.
Si l’on évalue la politique économique, comme le suggère l’approche par les capacités d’Amartya Sen1, en fonction de sa vocation à renforcer ou à restreindre la démocratie, il apparaît qu’elle manifeste un double déficit démocratique. D’une part, les orientations de politique économique ne sont pas le résultat d’une délibération prenant en compte les conditions spécifiques de l’économie nationale, mais l’effet du primat accordé à l’expertise macroéconomique. D’autre part, l’arbitrage en faveur de la stabilité macroéconomique selon des règles fixes de maîtrise de l’inflation et du déficit public induit un déficit en croissance et emplois qui restreint l’exercice des libertés et handicape le développement. Face aux retombées de ce coût pour la société, se pose la question cardinale de la valeur des libertés pour le bien-être social.

Conception de la politique économique et délibération démocratique

L’élaboration de la politique économique est marquée par la subordination de la détermination des objectifs et des instruments à l’expertise macroéconomique. Ainsi, l’expert est chargé de fournir la caution scientifique aux choix du décideur politique et celui-ci doit légitimer ses décisions en usant de principes de persuasion auprès de la population. Ces principes mettent en jeu la formule, la métaphore, l’analogie, l’exemple, l’argument d’autorité en vue de placer la maîtrise de l’inflation et du déficit public au rang d’une loi à laquelle le décideur de la politique économique doit se soumettre. L’expression, « l‘Etat ne doit pas vivre au-dessus de ses moyens », souvent employée pour justifier les restrictions budgétaires et la vente d’actifs publics à des investisseurs privés, sert d’argument dont le bon sens suscite l’adhésion spontanée. Cette formule s’ancre dans les esprits en ce qu’elle s’accompagne de couples d’opposés qui disqualifient les politiques économiques expansives en les associant au « gaspillage », au « laxisme », au « sacrifice des générations futures », et parent les politiques restrictives des qualités de « rigueur », d’« assainissement » ou de « mise en ordre des finances publiques ».
Le principe d’analogie, souvent associé à la rhétorique sur les finances publiques, consiste à assimiler l’État à un ménage. Cette analogie suppose que le décideur public doit veiller, à l’image d’un bon père de famille, à la mise en place d’une gestion saine des finances publiques qui assure la croissance et n’hypothèque pas l’avenir des générations futures.
L’exemple de la politique économique de l’Union européenne est également employé en vue de renforcer la conviction, selon laquelle les principes d’équilibre budgétaire et de stabilité des prix s’imposent à tous les États comme des contraintes universelles de la conduite de la politique macro-économique. Les objectifs de réduction du déficit public à 3 % du produit intérieur brut et du taux d’inflation à 2 %, qui sont les mêmes que les critères de convergence de Maastricht, participent de la consécration de ce principe de persuasion qui, paré de l’effet d’unanimité, tient lieu d’un argument qui se dérobe au soupçon.
La fortune du discours de la stabilité tient, dans une large mesure, à des arguments d’autorité qui fonctionnent comme garant de validité. Comme ce discours est une pièce maîtresse du consensus de Washington, l’autorité de ses énonciateurs, la Banque mondiale et du Fonds monétaire international, confère à la discipline budgétaire et à la conception de l’inflation comme un mal absolu le caractère d’évidences irrécusables. La parole d’expert qui, est tenue pour une parole d’évangile, met en avant les vertus prêtées à la stabilité macroéconomique. Un environnement de basse inflation est censé exercer un impact positif sur la rentabilité, à travers la maîtrise des coûts de production, réduire la prime de risque sur les taux d’intérêt et alléger, par conséquent, la contrainte de financement des entreprises en encourageant la mise en œuvre de projets à long terme. La stabilité macroéconomique devrait ainsi stimuler l’investissement et la croissance, et garantir une utilisation efficiente des ressources en mesure d’exercer des effets de ruissellement par le biais de l’accroissement des revenus et la réduction de la pauvreté
L’analyse de l’expert et le discours du décideur public se renforcent mutuellement de sorte que la rigueur budgétaire et monétaire est tenue pour la seule politique. « Il n’y a pas d’alternative ». Voilà un credo largement proféré pour placer la maîtrise des finances publiques et de l’inflation au rang d’une loi universelle à laquelle doit se plier la politique économique. L’idée de base est que les politiques de régulation conjoncturelle sont totalement inefficaces. Les entreprises et les ménages font des prévisions bien informées des événements futurs en s’appuyant sur une connaissance pertinente des rouages de l’économie. Sur cette base, ils vont déterminer leurs décisions de production, de consommation, d’épargne en prenant notamment en compte le comportement des autorités de politique économique. Celles-ci peuvent procéder, pour des raisons des raisons électorales, à une relance budgétaire en vue de réduire le chômage. En trompant ainsi les agents privés, elles obtiennent un gain d’activité qui peut accroître les chances de réélection des partis au pouvoir. De telles actions publiques sont, selon le credo libéral, déstabilisatrices car elles installent la méfiance entre les entreprises et les ménages d’un côté, et le gouvernement de l’autre. Pour autant, le décideur public doit opter pour des règles explicites en mesure d’assurer sa crédibilité. De telles règles doivent être codifiées par des textes juridiques tels que les lois, les décrets et même la loi suprême qu’est la Constitution. Cette codification répond à un double objectif :
– d’une part, assurer la transparence et la cohérence des décisions publiques afin créer les conditions nécessaires à la stabilité de l’économie ;
– d’autre part imposer des contraintes institutionnelles à l’État en vue de garantir le respect des engagements en politique économique.
En tant que levier du constitutionnalisme budgétaire, l’équilibre des finances publiques est justifié par la nécessité de limiter le pouvoir discrétionnaire des autorités politiques en matière de recettes, de dépenses et d’endettement. À ce titre, il est complémentaire du constitutionnalisme monétaire qui repose sur l’indépendance statutaire de la banque centrale dont l’objectif ultime est la stabilité des prix. Au total, Il s’agit de soustraire à l’emprise du pouvoir politique des décisions essentielles de politique économique parce que le déficit public et l’inflation sont considérés comme étant de … nature politique. Dans ce contexte, la théorie de la politique économique revêt un caractère performatif en ce qu’elle participe à la construction de la réalité. À ce titre, elle est associée comme l’écrit M. Armette aux « deux cas limites de la prescription ( caractérisée par un acte volontaire et "routinisé" dans lequel les énoncés qui disent ce qu’il faut faire sont suivis d’une exécution), et de la prophétie autoréalisatrice ( pour laquelle la théorie, ou le modèle, supposent un système de croyances qu’ils finissent par distiller dans les cerveaux des agents économiques qui ajustent alors le monde à leurs croyances, donc à la théorie). La théorie n’a plus besoin d’être vraie, il suffit qu’elle soit pensée comme vraie par les acteurs, pour que ses hypothèses soient « réalisées » par ces acteurs dans le monde réel »2.
De par sa conception, la politique économique limite l’exercice des droits démocratique à un triple plan. D’abord, la politique économique échappe largement à la discussion rationnelle et au débat critique. Les choix monétaires et budgétaires ne résultent pas d’une délibération dont les participants déterminent ces choix sur la base d’un consensus quant au bien-être social. À l’occasion des diverses consultations électorales, la politique économique ne suscite pas des interrogations conséquentes. Le jeu électoral est engagé comme si le réglage monétaire et les finances publiques n’avaient pas d’enjeux éminemment politiques. Ensuite, les principes d’élaboration de la politique par l’expertise ne présentent pas de garanties démocratiques : l’indépendance du choix d’objectifs implique qu’aucun contrôle n’est prévu pour éviter des décisions préjudiciables au bien-être social. Enfin, le décideur politique considère, à travers la recherche de la crédibilité de ses décisions, que le critère de légitimité premier est le satisfecit des organisations internationales et non l’adhésion de la population aux effets de la mise en œuvre de ces décisions. L’antienne teintée d’autosatisfaction, le Maroc satisfait aux critères de Maastricht, témoigne avec d’autant plus d’éloquence de cette sorte de légitimité paradoxale que ces mêmes critères sont remis en cause au sein de L’Union européenne. La préséance de l’expertise constitue un déni de la procédure démocratique de la formation collective des décisions tant que les experts ne sont pas désignés par le suffrage universel, ni susceptibles d’être sanctionnés par ce même suffrage. La fixation des objectifs de la politique économique, dans ce contexte, n’est pas conforme à la démocratie en tant que réseau d’institutions garant de délibérations publiques quant aux questions qui engagent les choix sociaux et la distribution des droits et des devoirs de base des personnes.

Coût social de la stabilité macroéconomique et libertés

La politique économique se traduit par une distribution de coûts et d’avantages et doit, par conséquent, être évaluée en termes de libertés et de ressources. Examinée sous cet angle, la stabilité macroéconomique est loin de garantir une égalité des opportunités sociales et une expansion des libertés réelles. La réduction de l’inflation à un taux inférieur à 2 % n’est pas satisfaisante en soi. Les coûts de cette désinflation l’emportent largement sur les avantages. En décourageant l’investissement et l’offre d’emploi, le coût élevé du crédit bancaire impose un sacrifice en termes de perte de production. Les niveaux des taux d’intérêt réels exercent un impact négatif sur l’investissement notamment dans les petites et moyennes entreprises. La priorité absolue accordée à la maîtrise de l’inflation va ainsi à l’encontre des intérêts des entreprises, qui se trouvent exclues de l’accès au crédit, et des candidats à l’emploi. L’assouplissement des taux directeurs par la banque centrale n’est transmis que faiblement au financement de l’économie.
S’agissant du déficit public, sa réduction à moins de 3% ne saurait être un indice d’efficience de la politique budgétaire. Ce critère représente une contrainte contre-productive. En réduisant la conduite de la politique économique à une gestion des comptes centrée sur le solde des finances de l’État, le décideur public se prive d’une double fonction. D’une part, en s’en tenant à la discipline budgétaire quels que soient les chocs qui affectent l’économie, il s’abstient d’utiliser le budget à des fins conjoncturelles en vue de réduire l’ampleur les fluctuations du niveau de l’activité. Ainsi, dans le contexte d’une mauvaise conjoncture, le strict respect de l’équilibre impose des mesures de contraction des dépenses privées et publiques qui accentuent la logique récessive. Au lieu d’opter pour une politique d’expansion en vue de sortir l’économie de sa léthargie, le décideur public privilégie systématiquement la règle des 3 %. D’autre part, la rigueur budgétaire ne laisse pas de place aux actions de redistribution qui ont pour objet d’atténuer l’aggravation des disparités sociales. Au nom d’un critère dont rien ne fonde la pertinence, la politique budgétaire se focalise sur le court terme et le décideur public s’impose une limite qui réduit sa marge de manœuvre en matière de soutien à la demande globale et de responsabilité sociale.
Si la stabilité macroéconomique est acquise, c’est au détriment de l’objectif final, la croissance. Loin d’être les dix glorieuses, les années 1998-2007 se sont avérées coûteuses en croissance : le taux annuel moyen dépasse à peine 4 %. L’atonie de la demande domestique, les faibles effets d’entraînements de l’investissement, le chômage de masse, la sous utilisation des capacités productives et des ressources financières sont autant de facteurs qui s’entrelacent pour installer l’économie dans la trappe de la croissance molle. Les objectifs de discipline budgétaire et d’inflation faible renforcent ces tendances en enfermant l’économie marocaine dans une croissance atone faiblement créatrice d’emplois. Le taux d’emploi dans le milieu urbain est remarquablement faible : il s’établit en 2010 à 37%3 contre 40% dans les années 1990.
Ce déficit d’activité se double d’un déficit conséquent en matière d’accès régulier à un niveau nutritionnel suffisant, aux services de santé et d’éducation. Si l’on examine les évolutions de l’économie marocaine dans l’optique du développement humain, le déficit social apparaît élevé. Ce déficit tient aux privations de droits qu’induit le manque de capacités minimales adéquates. Le chômage massif persiste : si le taux moyen national est de 9,1 % en 2010, le chômage des jeunes urbains âgés de 15 à 24 ans et de 25 à 34 est respectivement de l’ordre de 33,3 % et 19,1 %. Le chômage des actifs sans aucun niveau d’instruction atteint 4,5 % tandis que celui de personnes titulaires de diplômes de niveau moyen s’élève à 16 %. Le chômage affecte davantage les diplômés du supérieur ; il atteint 18,1 %. Prés de 54,5 % des chômeurs sont des primo demandeurs d’emploi.
Le chômage urbain de longue durée se situe autour de 66,5 % des chômeurs en 2010 et la durée moyenne du chômage urbain est de 43,6 mois. Le sous-emploi est d’une plus grande ampleur si l’on tient compte de l’emploi informel de subsistance et de la précarité de l’emploi agricole qui est de l’ordre de 40 % de l’emploi global.
Le taux global de pauvreté est de l’ordre de 9 % tandis que le taux de pauvreté rural atteint 16 %. Si l’on définit la pauvreté en termes de conditions de vie, son étendue est substantiellement plus élevée. Bas salaires, travail salarié temporaire et occasionnel, travail semi légal, travail familial dans les petites unités, sont des facteurs décisifs de pauvreté des segments les plus vulnérables du « marché du travail ». Les inégalités de niveaux de vie témoignent des disparités d’accès à la consommation : Les 20 % des ménages les plus pauvres n’effectuent que 7 % de la masse globale des dépenses. Une large fraction de la population ne dispose pas de capacités à édifier son bien-être et à exercer des libertés réelles, faute d’accessibilité et de potentialités. La pauvreté d’accessibilité, qui résulte du faible accès aux services de santé et d’éducation, est significative du manque de conditions permettant aux personnes de mieux fonctionner. L’encadrement sanitaire de la population est à peine égal à 49 pour 100.000 habitants. Le taux de mortalité infantile demeure élevé tant qu’il est de 132 pour mille entre 2004 et 2009. Le taux d’alphabétisation ne dépasse pas 49,8 %. L’exclusion de l’accès à des biens et services de base les trappes à pauvreté et la vulnérabilité sont le lot du milieu rural qui concentre près de plus 40 % en 2007, Le taux d’analphabétisme dépasse 46 %, le taux net de scolarisation des 6-11 ans est à hauteur de 91 % en milieu rural. 9 % de la population n’a pas accès à l’eau potable tandis que 3,5 % n’ont pas d’électricité. Le faible accès à ces services de base est un manque de liberté qui entraîne la suppression des autres libertés.
Cette pauvreté se conjugue avec le manque de potentialités, qui découle de l’absence de dotations en capitaux éducatif, physique ou financier et du défaut d’insertion sociale. Les inégalités d’accès à la santé, à l’éducation et à un certain niveau de bien-être matériel traduisent une insuffisance des droits à la subsistance qui nuit d’autant à la valorisation des potentialités que la qualité de l’offre scolaire et des services de santé va en se dégradant. Les individus qui ne peuvent, faute de ressources, investir dans le développement de leurs capacités, expriment une faible demande en matière d’éducation, ce qui réduit leurs possibilités d’insertion et maintient leurs carences en capital humain. Dans ce contexte, le déficit social exprime une privation de libertés qui affecte les opportunités sociales. Le déficit social exprime l’absence de possibilités qui permettraient aux individus de mieux fonctionner dans la vie ; il traduit l’inadéquation des conditions d’exercice des libertés. Les libertés formelles demeurent insuffisantes sans les conditions qui garantissent aux individus l’aptitude de mener à bien des actions, et les possibilités d’accomplissement. La pauvreté d’accessibilité et de potentialités handicape non seulement l’exercice des droits, mais aussi l’efficacité productive en piégeant l’économie dans un faible niveau d’activité. À son tour, le déficit de croissance consolide le déficit social en limitant l’accès de catégories de la population aux ressources et aux capacités nécessaires à la mise en œuvre des libertés.
La nouvelle Constitution, mise en place en réponse au mouvement revendicatif né suite au « printemps arabe », n’a pas procédé à une révision des institutions de la politique économique. Ainsi l’article 77 stipule que le gouvernement doit veiller à la préservation de l’équilibre des finances publiques. Ce principe consacre ainsi la vision selon laquelle l’État doit être un acteur créateur et protecteur de règles tant microéconomiques que de politique budgétaire et monétaire. Une telle vision ignore à l’évidence que la politique économique ne peut être conçue hors de la démocratie. En premier lieu, l’orientation de la politique économique doit être le résultat de délibérations démocratiques au sein d’instances élues qui s’attachent à définir le bien-être social en termes d’emploi, de croissance, de justice sociale. Les dilemmes ne peuvent être résolus qu’à travers des procédures de choix collectifs fondées sur la participation et le dialogue. La politique économique contient une technicité qui sollicite certes l’appel à l’expertise. Cet appel doit être cependant organisé dans le cadre de conseils composés de personnalités indépendantes du pouvoir politique et d’inspirations diverses. Ces conseils ne doivent avoir en aucun cas en charge la définition du régime de la politique économique à suivre, mais analyser les conséquences de différentes options en prenant en compte notamment la coordination entre les mesures budgétaires et l’exercice de la politique monétaire. En deuxième lieu, l’enfermement de la politique budgétaire dans le principe d’équilibre implique une orientation unique et constitue de ce fait un déni du pluralisme qui doit caractériser la détermination des choix publics. En troisième lieu, la définition de la politique fiscale et celle des dépenses publiques occasionnent une distribution des ressources et des droits d’accès à des modes de vie. À ce titre, elle ne pourrait être soumise à une contrainte institutionnelle qui n’a de surcroît aucune justification ni économique, ni politique.
À y regarder de prés, l’article 77 illustre une tension au sein de la nouvelle Constitution entre deux conceptions de l’État : l’une à caractère libéral prônant une limitation des pouvoirs de l’État, l’autre mettant en avant l’impératif social de l’exigence démocratique comme en témoigne l’article 31. Cet article stipule que l’État est investi de la garantie de droits fondamentaux tels que le droit au travail, à la sécurité sociale, à la santé, à l’éducation. Il s’agit là de droits-créances exigibles par les individus à l’égard de l’État. Comme la Constitution est un agencement hiérarchisé de normes, ces droits qui justifient la référence au concept de démocratie sociale doivent avoir le primat.
Au total, le souffle du « printemps arabe » a donné lieu a de nombreuses prises de position qui, dans leur dissonance, portent toutes essentiellement sur la redéfinition des prérogatives de l’Institution monarchique, du gouvernement et de l’appareil judiciaire. L’importance ainsi accordée à la répartition des pouvoirs au détriment de la problématique des droits et de leur effectivité présuppose que l’extension de la démocratie est largement tributaire de la réforme des institutions formelles et omet, ce faisant, le divorce visible entre l’esprit des lois et la réalité et les conditions d’exercice de la citoyenneté. Une telle démarche fait silence sur la démocratie comme État social. Au-delà de la limitation mutuelle des pouvoirs par la consécration de leur autonomie, la démocratie recouvre l’articulation entre les libertés et la citoyenneté civile, politique et sociale. Comme l’affirme Karl Popper « on ne peut attendre d’une société démocratique qu’elle soit plus démocratique que ses habitants »4.

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