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Article 2 : L’appropriation locale du développement humain

mercredi 6 janvier 2010

L’appropriation locale
du développement humain

Mark NISBERD

En ce mois de mars 2011, à l’occasion d’un contrôle d’histoire-géographie, il était demandé à mon fils, élève de 5ème dans un collège de province, de donner la définition de l’indice du développement humain (IDH) et de citer ses composantes.
Deux décennies plus tôt, en 1990, lors de la publication du premier Rapport mondial sur le développement humain, le PNUD était loin de se douter du succès durable et universel que rencontrerait cette initiative. Le rapport était le fruit de la rencontre d’un banquier et d’un économiste : William Draper III, ami de Ronald Reagan, alors patron du PNUD (1986-1994), et Mahbub ul Haq, ancien Ministre des finances du Pakistan (1985-1986), dont les travaux économiques ont été largement influencés par sa collaboration avec Amartya Sen.

Pour le PNUD, il s’agissait alors de renforcer sa position sur la scène du développement, face notamment à la Banque mondiale. Ainsi, à la même période, le PNUD se dotait de sa propre capacité de mise en œuvre de projets de développement (par le biais de l’exécution dite nationale), alors qu’il était auparavant confiné à financer les programmes des agences spécialisées de l’ONU. Il tentait également, avec son Bureau régional pour l’Afrique, de prendre le leadership de la coordination de l’aide en faveur du groupe des PMA, au moyen du mécanisme de Table Ronde. Le nouveau Rapport mondial sur le développement humain, destiné dès le départ à être publié annuellement, devait devenir le pendant onusien du Rapport sur le développement dans le Monde publié par la Banque mondiale depuis 1978.
La rencontre du PNUD avec Mahbub ul Haq allait donner une crédibilité intellectuelle nouvelle à l’organisation en matière d’analyse du développement. Elle allait également permettre une large dissémination des idées d’Amartya Sen au sein des institutions internationales, de la communauté universitaire et du grand public. Une stratégie « gagnant-gagnant » comme l’on dirait aujourd’hui. Le terme de développement humain connut un succès foudroyant. Des centaines d’articles lui ont été consacrés, il a fait l’objet de cours dans de nombreuses universités et un périodique lui est réservé, le Journal of human development and capabilities.1
Une des raisons de ce succès, si ce n’est la raison principale, a été la création de l’IDH. Cet indice composite constituait la première tentative crédible d’alternative au PIB par habitant pour mesurer de manière simple et agrégée le niveau de développement. Comme la Banque mondiale le fait avec le PIB, le Rapport sur le développement humain classe les nations en fonction de leurs résultats. On peut ainsi déterminer trois catégories de pays, à développement humain faible, moyen ou élevé, par pur mimétisme avec la classification par le PIB proposée dans les rapports de la Banque mondiale.
Le succès du développement humain ne va pas seulement donner lieu à de multiples analyses dans le cadre de la littérature sur le développement. La notion va aussi être très largement popularisée dans les pays du Sud et mise à contribution par les bureaux locaux du PNUD en collaboration avec les gouvernements nationaux.
Pour divulguer la notion de développement humain, le PNUD disposait de deux outils essentiels, d’une part sa présence extensive au Sud grâce à son réseau inégalé de bureaux de terrain (plus de 130), d’autre part les relations étroites et généralement confiantes entretenues avec la plupart des gouvernements.

Les rapports nationaux sur le développement humain
Dès le début des années 90, les bureaux du PNUD se lancèrent dans la préparation de rapports nationaux sur le développement humain (RNDH). Les deux premiers rapports furent publiés en 1992. Aujourd’hui on en recense près de 700, parus dans le monde entier et couvrant des thématiques très diverses. Nombre de pays préparent ces rapports sur une base bisannuelle, voire annuelle dans certains cas. Un nombre croissant de pays publient également des rapports centrés sur une région spécifique.
Les RNDH sont généralement rédigés par des experts locaux, dans la langue officielle du pays, avec ou sans l’appui de consultants extérieurs, en collaboration entre le PNUD et les institutions nationales ainsi que le monde associatif. Mais les pratiques sont très diverses, depuis les rapports dont le PNUD assume l’entière responsabilité jusqu’à ceux qui sont préparés intégralement par les gouvernements. Ainsi, en Algérie, le Conseil National Economique et Social (CNES) a publié pendant plusieurs années des Rapports sur le développement humain en utilisant exclusivement sa propre expertise, sans aucun lien avec le PNUD local. Il en va de même en Inde où les différents Etats publient leurs propres rapports annuels.
Les rapports nationaux constituent une source précieuse d’information et d’analyse sur les questions du développement local, sans doute insuffisamment connue et exploitée. Ils sont presque tous disponibles, gratuitement, sur le site internet du PNUD (www.undp.org) ainsi que sur les sites de ses représentations locales.
Contrairement aux pays industrialisés, de nombreux pays en développement ou émergents du Sud, tout au moins ceux qui disposaient des capacités adéquates, ont intégré le calcul de l’IDH dans leur outils statistiques nationaux, grâce à une coopération suivie entre le PNUD et les directions nationales de la statistique. C’est notamment le cas de pays aussi différents et importants que la Chine, l’Inde, le Brésil et plusieurs pays d’Amérique latine, la Pologne et d’autres pays de l’Est européen (avant leur intégration dans l’UE), l’Egypte, etc.
La dissémination du développement humain dans les pays du Sud s’est également traduite par son entrée à l’Université. Ainsi, à l’heure où le développement ne s’enseigne plus en Europe, de nombreuses universités du Sud ont inscrit des cours sur le développement humain à leur programme et développé des projets de recherche sur le sujet.

L’exemple brésilien
Le Brésil est un des pays où la notion de développement humain a le plus pénétré l’opinion publique et le monde politique.
C’est sous la présidence (1998-2003) de celui qui entama le redressement économique du Brésil, Fernando Henrique Cardoso, que la notion de développement humain va s’enraciner durablement au sein des institutions nationales.
Le 1er RNDH pour le Brésil est publié en 1996 par le PNUD, conjointement avec l’Institut de recherche économique appliquée du Ministère du Plan. Dès 1997, toujours avec le Ministère du Plan et le concours de la Direction de la statistique de l’Etat de Minas Gerais (Fondation Joao Pinheiro), est publié le premier Atlas régional du développement humain pour cet Etat.

Ce premier Atlas fournissait des données statistiques très précises sur les conditions de vie dans l’Etat de Minas Gerais, le quatrième du Brésil pour la superficie et le second pour la population, avec une désagrégation de l’IDH pour chacune de ses municipalités.
Cette initiative eut un important retentissement politique et conduisit les autorités de l’Etat à introduire la loi dite loi Robin des bois qui permet d’assurer que les recettes fiscales soient prioritairement allouées aux municipalités les plus mal classées selon l’IDH et qui enregistrent de mauvais résultats en matière d’indicateurs sociaux et environnementaux.
En outre, le Gouvernement fédéral décida d’étendre l’expérience du Minas Gerais à l’ensemble du pays. Le second Atlas, paru dès 1998, fournissait ainsi d’ores et déjà des données détaillées sur le développement humain dans l’ensemble du Brésil. L’IDH calculé dans l’Atlas de 1998 a constitué l’indicateur central pour l’allocation des ressources du Programme national de lutte contre la pauvreté Alvorada (aube), conduit par le Brésil de 2000 à 2003. Le programme était destiné aux Etats, régions et municipalités dont l’IDH était inférieur à la moyenne nationale, tel que calculé dans l’Atlas de 1998. Au final, les ressources mises à disposition par le programme Alvorada atteignirent 24 Etats et 2 185 municipalités, bénéficiant à environ 36 millions de personnes pauvres.
Bien que le programme Alvorada se soit terminé avec l’arrivée au pouvoir du Président Lula, au profit de nouvelles initiatives contre la pauvreté, l’Atlas du développement humain, disponible aujourd’hui sous forme d’une banque de données électronique couvrant l’ensemble des 5 000 municipalités brésiliennes, continue à être un outil déterminant d’allocation des ressources pour les programmes de lutte contre la pauvreté, tant au niveau national qu’au niveau local.
La plupart des Etats brésiliens utilisent l’IDH dans leurs mécanismes de planification ou de programmation. Certains Etats utilisent l’IDH en tant qu’objectif à atteindre et critère de succès des politiques menées. D’autres s’en servent comme un mécanisme d’allocation des ressources, à l’image de la loi Robin des bois du Minas Gerais ou dans le cadre de divers programmes et politiques sociales.

Avancées et zones d’ombres
Si le Brésil est sans doute le pays qui a le plus utilisé l’IDH, d’autres expériences intéressantes ont été ou sont encore menées dans nombre de pays, particulièrement en Amérique Latine et en Asie, ainsi que dans les pays arabes. On peut noter par exemple les études conduites en Afghanistan en préparation de la Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté, le travail mené au Mexique sur les inégalités, les programmes d’éducation et de santé pour tous mis en œuvre en Argentine à partir des indicateurs du développement humain, ou encore, la mise en place en Egypte, suite au calcul de l’IDH pour les 451 unités administratives du pays, d’une initiative nationale en soutien aux municipalités les plus défavorisées ainsi que l’utilisation de l’IDH afin de guider les allocations de ressources aux différents gouvernorats.
La création de l’IDH répondait au besoin de disposer d’un indicateur simple et agrégé, qui ne réduise pas le développement à sa seule dimension monétaire. Cette initiative a été couronnée d’un indéniable succès. De très nombreux pays du Sud et l’ensemble des institutions de développement ont intégré l’IDH dans leurs outils de mesure du développement et de suivi des politiques menées. L’IDH et les divers indicateurs qui lui sont associés peuvent aussi être utilisés dans le cadre de la mesure des disparités et des inégalités sociales, au niveau national ou local, afin de promouvoir ensuite des politiques de redistribution et de lutte contre la pauvreté mieux ciblées et plus efficaces.
Il ne faut certainement pas minimiser cet apport significatif de l’IDH. Ceci dit, le développement humain et les perspectives politiques qu’il offrait se sont vus largement éclipsés au bénéfice du seul IDH. Ainsi, au niveau global, le contenu stratégique et politique du premier rapport mondial, développé ensuite dans les rapports suivants, qu’il s’agisse, par exemple, des questions de financement du développement, de mise en œuvre de politiques structurelles, de participation démocratique, de réforme des institutions internationales et de gouvernance mondiale, des droits de l’homme, de l’utilisation des nouvelles technologies, ou encore du changement climatique ont eu bien peu de répercussions tangibles.
Dans la plupart des pays du Sud, le développement humain, bien loin de devenir le nouveau « paradigme du développement » que certains appelaient de leurs vœux, a été assez vite réduit à une dimension purement sociale et à l’utilisation de l’IDH dans le cadre du suivi des indicateurs sociaux. C’est particulièrement flagrant en Afrique sub-saharienne, continent pourtant le plus concerné par les défis du développement.
En Afrique noire, la plupart des études menées au titre du développement humain, et en particulier les études statistiques, sont utilisées comme sources d’information pour le suivi des Programmes et Stratégies de réduction de la pauvreté (PRSP) que les Gouvernements doivent soumettre à la Banque mondiale afin de bénéficier de ses programmes d’aide. Elles n’ont guère d’impact, pour ne pas dire aucun, sur la définition et le contenu des politiques mises en œuvre. Certaines initiatives dignes d’intérêt, comme par exemple les propositions faites en Uganda ou au Zimbabwe en matière de politique de lutte contre le SIDA, ont connu des suites plus que décevantes.

La faiblesse des capacités nationales constitue sans doute une des raisons du peu d’internalisation des outils du développement humain en Afrique. A cela s’ajoutent les contraintes politiques et le poids du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale dans la définition des politiques économiques de court ou moyen terme. Les PRSP, soi-disant « participatifs », ne constituent que les nouveaux habits des programmes d’ajustement conduits dans les années 80. Corollairement, le PNUD a graduellement perdu toute influence réelle sur le continent. Un exemple de ce déclin est donné par la marginalisation du PNUD en matière de coordination des aides, au profit de la Banque mondiale. Le mécanisme de Table ronde réservé aux PMA a progressivement disparu tandis que les consultations organisées par la Banque mondiale prenaient le relais.
Le faible impact politique du développement humain dans les pays du Sud, au-delà des avancées constatées dans certains d’entre eux avec l’utilisation concrète de l’IDH, traduit évidemment l’état du rapport de force politique au niveau mondial. Il est révélateur de la marginalisation des Nations Unies aussi bien dans la gouvernance mondiale qu’en matière de plaidoyer et de conseil politique auprès des gouvernements du Sud.
La capacité d’analyse économique du PNUD au lieu de se voir renforcée, a continué à se réduire comme peau de chagrin ces dernières années, au profit d’autres priorités, telles que les questions environnementales. Quant à la direction du PNUD, elle semble avoir progressivement abandonné toute velléité de prise de position et d’engagement pour des politiques de développement progressistes pour se limiter au financement et l’exécution de projets dans ses pays de programme.

L’évolution des rapports mondiaux sur le développement humain est éloquente à cet égard. Ils semblent devenir de plus en plus des « rapports d’experts », à objectif consensuel, offrant une large part à la statistique descriptive. C’était le cas du rapport 2009, avec les migrations internationales comme thématique, cela l’est encore plus du rapport anniversaire 2010, dont le contenu est particulièrement décevant en termes d’analyse économique et politique. Sa seule originalité est de proposer de nouveaux indicateurs plus sophistiqués. Comme le dit Amartya Sen lui-même dans sa préface : « la portée immense de l’approche du développement humain ne doit pas être réduite au champ étroit de l’IDH ». A l’avenir, les bonnes surprises, si elles existent, proviendront sans doute des analyses et des stratégies élaborées par les pays du Sud eux-mêmes.

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