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Article 4 : La Nouvelle-Calédonie, entre fragilité sociales et réformes économiques

mercredi 6 janvier 2010


La Nouvelle-Calédonie :
entre fragilité sociales
et réformes économiques


Gaël Lagadec & Catherine Ris

Début 2009, la Guadeloupe a connu une grève atypique par sa durée et son ampleur. L’île a été paralysée par une grève générale pendant 44 jours. Organisateur de la grève le collectif LKP (pour « lutte contre les profiteurs ») a érigé la revalorisation salariale en revendication centrale de son action. Le collectif exigeait une revalorisation de tous les salaires de 200 euros, afin de « lutter contre la vie chère ».
Des revendications similaires ont fleuri en Martinique, sans que le mouvement prenne cependant autant d’ampleur qu’en Guadeloupe.
Après un mois et demi de conflit, Le leader du LKP et le préfet ont signé, début mars 2009, un accord appelant « à la reprise de l’activité normale » et se déclinant en 165 articles, traitant de sujets aussi divers que le prix de la baguette, l’embauche d’enseignants ou l’octroi de billets d’avions à prix réduits.
L’accord dit « Jacques Bino », du nom du syndicaliste tué pendant les manifestations, prévoyant une augmentation de 200 euros des bas salaires, était annexé à cet accord. Il est à noter que cet accord de revalorisation salariale n’a été signé que par des organisations patronales minoritaires1. Le Medef de Guadeloupe a notamment refusé de signer l’accord, considérant que la hausse de 200 euros nets des plus bas salaires serait un alourdissement de charge insupportable pour de nombreuses entreprises, qui seraient acculées à la faillite.
Cette situation apparaît paradoxale puisque coexistent deux positions antagonistes : un niveau de vie jugé insupportable par une grande partie de la population et une proposition de rattrapage salarial jugée impraticable par la majorité des chefs d’entreprises2.
Cette situation de blocage apparaît sous-jacente en Nouvelle-Calédonie, même si elle n’a pas encore trouvé de traduction sur le terrain social. La Nouvelle-Calédonie présente des différences importantes avec les DOM (moindre population, éloignement supérieur, ressource minérale avec le nickel, statut institutionnel menant à l’émancipation3, monnaie spécifique4, etc.), mais également des convergences importantes, concernant notamment les écarts de revenus et la problématique des prix élevés.
Cet article analyse la situation calédonienne à la lumière de la crise sociale aux Antilles. Comme aux Antilles, les problèmes de niveau de vie sont susceptibles de se transformer en problèmes sociaux et donc de mener au dilemme « hausse des salaires versus dégradation de la rentabilité des entreprises » dans un contexte de difficultés économiques. Dans un premier point, nous présenterons un aperçu des spécificités historiques et institutionnelles de la Nouvelle-Calédonie. Dans un deuxième point, nous insisterons sur les fragilités économiques et sociales du territoire. Dans un troisième point nous montrerons comment les atouts du territoire sont d’une portée plus limitée qu’on ne le pense souvent. Enfin, dans un quatrième point nous décrirons et discuterons les politiques sociales mises en œuvre et envisagerons des pistes de réforme complémentaires.

1/ Les spécificités de la Nouvelle-Calédonie

a/ Aperçu historique

La France a abandonné progressivement son empire colonial à partir des années 1960, pour ne conserver qu’un petit nombre de territoires rattachés à la métropole. Aujourd’hui, il ne subsiste plus que :
‑ les quatre Départements d’Outre Mer (DOM) traditionnels, devenus des Départements et régions d’outre-mer ;
‑ les Collectivités d’outre-mer (COM), comprenant deux des trois anciens TOM (la Polynésie française et Wallis-et-Futuna) et les deux collectivités particulières de Mayotte et de St-Pierre-et-Miquelon ;
‑ les Terres Australes et Antarctiques Françaises ;
‑ la Nouvelle-Calédonie, régie par un titre spécifique de la Constitution française.

Le 24 septembre 1853, le contre-amiral Febvrier-Despointes a pris officiellement possession de la Nouvelle-Calédonie au nom de l’empereur Napoléon III. Très vite, l’histoire de la période coloniale s’est articulée autour de l’exploitation du nickel. Les premiers gisements de nickel ont été découverts par Jules Garnier dans les années 1860-1875. Les premiers brevets pour le traitement du nickel calédonien ont été déposés en 1876. Les années 1874-1877 correspondent au premier boom du nickel. Dans les années suivantes, la transformation du minerai de nickel se met en place ; elle est caractérisée par l’ouverture de nouveaux sites miniers et les premières arrivées de main d’œuvre étrangère (d’origine asiatique). En 1880 est créée la Société Le Nickel (SLN). L’année 1967 marque le démarrage du boum, qui amène, dans les années suivantes, la SLN à employer un tiers de la population salariée de la Nouvelle-Calédonie. 1972, marque la fin brutale du boom : la chute des cours est suivie par le premier choc pétrolier ; la Nouvelle-Calédonie s’enfonce dans une crise économique, prélude aux épisodes de violence des événements des années 1980. En 1988, la signature des accords de Matignon met un terme aux violences.
L’accord de Nouméa de 1998 a ensuite offert un statut particulier à la Nouvelle-Calédonie au travers de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999 « relative à la Nouvelle-Calédonie ». Depuis, la Nouvelle-Calédonie n’est plus un territoire d’outre-mer mais une collectivité sui generis (c’est-à-dire que c’est une collectivité à part, qui forme une catégorie à elle toute seule tant ses spécificités sont grandes).

b/ Les spécificités institutionnelles

L’accord de Nouméa a organisé le partage du pouvoir entre les deux sensibilités politiques antagonistes du pays (indépendantistes et loyalistes) et amorcé un processus d’émancipation. Il comporte plusieurs axes forts ou principes :
‑ une organisation administrative et politique propre, avec un découpage en trois provinces administrées au Nord et dans les Iles par les indépendantistes, et au sud par les non indépendantistes ;
‑ des compétences de plus en plus larges ;
‑ un développement fondé sur le rééquilibrage ;
‑ la sortie de l’accord au terme de 15 ou de 20 ans, avec l’organisation possible de référendums à partir de 2014.

La caractéristique majeure est que la Nouvelle-Calédonie bénéficie d’une très large autonomie (elle bénéficie de beaucoup de compétences, ce qui fait qu’elle gère seule ses affaires, sans la tutelle de l’État). Si le partage du pouvoir garantit la stabilité politique du pays, cette stabilité est également conditionnée par un développement harmonieux et équilibré de l’ensemble de l’archipel. Or, l’économie calédonienne est structurellement déséquilibrée avec son chef-lieu hypertrophié, Nouméa. Plus des trois-quarts des richesses humaines, industrielles, commerciales sont concentrés dans l’agglomération de Nouméa, dans la province Sud. C’est l’objet de la politique de rééquilibrage inscrite dans l’accord de Nouméa que de mettre en œuvre un rattrapage économique entre les provinces5.
Le tableau 1 résume le panorama économique de la Nouvelle-Calédonie à partir d’indicateurs agrégés.

Tableau 1 : Les grands indicateurs néo-calédoniens.

Superficie : 18 575,5 km²
Situation géographique : Australie (à 1 500 km), NZ (à 1 800 km)
Nombre d’habitants : 245 500
Densité : 13,1 hbt/km²
Monnaie : Franc Pacifique (1000 F = 8,38 euros)
PIB (2008) : 6,3 milliards d’euros
Transferts de l’Etat : 1,14 milliards d’euros
Rang mondial en termes d’IDH : 34ème (IDH = 0,87)
Langues parlées : Français + 27 à 30 dialectes

Mais une vision plus détaillée fait ressortir des problèmes persistants d’inégalités sociales et de pauvreté.

2/ Les fragilités de l’économie calédonienne

a/ Le coût de la vie en Nouvelle-Calédonie

Constat

Le coût de la vie est composé de deux éléments : les prix moyens et les salaires moyens (ces deux éléments, que nous discuterons successivement, n’étant bien sûr pas symétriques : les prix moyens sont les mêmes pour tous, tandis que les salaires diffèrent en fonction des individus.)
Le SMIC horaire métropolitain est de 8,86 euros et le salaire minimum horaire garanti (SMG) en Nouvelle-Calédonie est de 781 francs CFP (après une revalorisation supérieure à l’inflation au 1er février 2010). Le salaire minimum brut en Nouvelle-Calédonie est donc égal à environ 73 % de son équivalent métropolitain. Les écarts de revenus, par rapport à la Métropole, apparaissent donc considérables pour les plus bas salaires6. Selon l’indice Big Mac en 20077, seuls quatre pays sont plus « chers » que la Nouvelle-Calédonie. Selon Brard8, les prix de détail des biens de consommation en Nouvelle-Calédonie sont de 50 % à 200 % plus élevés qu’en métropole (avec une moyenne à + 72 %). Si on compare le niveau du prix du Big Mac dans la zone du Pacifique Sud, on constate que le prix en Nouvelle-Calédonie est 70 % plus élevé qu’en Nouvelle-Zélande et 91 % plus élevé qu’en Australie9. Il y a donc peu d’explications à rechercher selon un critère géographique ou d’éloignement10. Ce critère ne peut pas non plus être couplé à celui de niveau de développement pour expliquer la cherté calédonienne, puisque le Big Mac calédonien est 74 % plus cher qu’à Fidji.

Causes

L’étude du cabinet Syndex en 2009 analyse le coût de la vie en Nouvelle-Calédonie. L’étude compare notamment les marges par secteur entre la Nouvelle-Calédonie et la Métropole, de 1998 à 2006. Dans l’industrie agroalimentaire, le taux de profitabilité d’exploitation (excédent brut d’exploitation / production) passe, environ, de 37 % à 32 % en Métropole et de 51 % à 59 % en Nouvelle-Calédonie. Dans le secteur du textile, le taux de profitabilité en Métropole est inférieur à 30 % et atteint 50 % en Nouvelle-Calédonie. Dans le secteur de la construction, le taux de profitabilité en Métropole oscille entre 5 % et 9 % et se situe au-dessus de 20 % en Nouvelle-Calédonie.
Le niveau élevé de ces marges s’explique notamment par l’exigüité des marchés et par l’existence d’une part de la population à hauts revenus, qui permet l’écoulement de produits à prix majorés. Cette situation est ainsi rendue possible par le fait que la population en outre-mer est divisée en deux grands groupes : les personnes au chômage ou au RMI (quand il existe) ayant des revenus faibles ou très faibles et les fonctionnaires et certaines professions libérales ayant des revenus élevés ou très élevés. Le second groupe permet donc que des produits à prix et marges élevés trouvent tout de même des débouchés, tout en accentuant le phénomène de pauvreté pour l’autre groupe. Ce phénomène, vérifié dans les DOM (cf. infra l’avis de l’autorité de la concurrence), est également présent en Nouvelle-Calédonie11 (Syndex, 2009).

b/ Les inégalités de revenu

La dispersion des revenus peut être appréhendée par l’analyse par déciles (l’analyse inter-déciles indique le ratio entre le niveau de revenu pour lequel 10 % de la population gagne davantage et le niveau de revenu pour lequel 90 % de la population gagne davantage). Le tableau suivant indique la dispersion dans le Grand Nouméa, à partir des derniers chiffres disponibles en termes de revenus.
Le ratio entre le 9ème et le 1er décile est de 7,7 pour Nouméa, zone dans laquelle les écarts de revenus sont maximaux. Cela signifie que la capitale vérifie à la fois les revenus les plus élevés, en moyenne, et la plus forte dispersion de revenus. Cette situation est source de tensions sociales car les personnes à bas revenus à Nouméa se retrouvent à la fois dans la zone la plus riche et dans la zone qui vérifie le plus grand écart entre leurs revenus et les revenus des plus riches. Le graphique infra montre la répartition des salaires (la concentration est donc moindre que si on considère l’ensemble des revenus).
On constate donc que les salariés sont concentrés dans les tranches inférieure et supérieure ce qui témoigne de fortes inégalités.
Afin de capter l’effet des plus hauts revenus, Descombels12 fait le ratio entre le revenu moyen des 10 % les plus riches et le revenu moyen des 10 % les plus pauvres (sur données de ADUA de 2002). On montre ainsi que les 10 % de ménages les plus pauvres gagnent en moyenne 13 fois moins que les 10 % de ménages les plus riches. On constate donc bien que les écarts de revenus sont largement supérieurs à ce que montre une analyse inter-déciles simple. Ces écarts sont d’une ampleur a priori inconnue dans les pays développés. À titre de comparaison immédiate, un calcul équivalent pour la France métropolitaine amenait un résultat de 5 en 2006, ce qui signifie qu’en France métropolitaine, les 10 % de ménages les plus pauvres gagnent en moyenne 5 fois moins que les 10 % de ménages les plus riches13.

La Nouvelle-Calédonie présente donc les caractéristiques suivantes :
‑ prix élevés, par rapport à la moyenne mondiale, par rapport à l’Union européenne et par rapport à ses voisins ;
‑ salaires minima très faibles ;
‑ inégalités de revenus extrêmement fortes.
On peut donc décrire la Nouvelle-Calédonie comme une coexistence de deux économies : l’économie d’un pays développé selon les standards occidentaux et l’économie d’un pays en développement.

« (…) les inégalités de revenus observées dans les DOM, plus importantes qu’en métropole, sont également susceptibles d’influencer les politiques tarifaires des entreprises. Sur des marchés où la concurrence est insuffisante, la différenciation de la demande entre d’une part, des consommateurs relativement pauvres et susceptibles de n’acheter que des produits à bas prix, et d’autre part, des consommateurs beaucoup plus aisés, dont la demande est relativement peu élastique au prix, conduit les entreprises à augmenter leurs prix. Le segment le moins aisé de la demande n’est en effet que très peu rentable et les entreprises préfèrent donc se concentrer sur le segment le plus aisé, en compensant les moindres volumes associés à cette stratégie par des marges importantes par unité vendue. »

Source : Autorité de la concurrence, Avis n° 09-A-45 relatif aux mécanismes d’importation et de distribution des produits de grande consommation dans les départements d’outre-mer, 8 septembre 2009.

Ces inégalités se déclinent également sur une base ethnique15 et spatiale. Une approche par province montre que les inégalités de revenus monétaires touchent l’ensemble du territoire : l’indice de Gini est de 0,42 pour la province des Iles, de 0,44 pour la province Nord et de 0,5 pour la province Sud16.
En considérant le revenu monétaire et non monétaire17, le revenu médian des ménages calédoniens se situe (en 2008) à 317 000 francs CFP. Mais pour la province des Iles, le revenu médian est de 131 000 F. CFP, alors qu’il est de 175 000 francs CFP en province Nord et, surtout, de 365 000 francs CFP en province Sud. Les revenus médians aux Iles et au Nord correspondent donc respectivement à 36 % et 48 % du revenu médian au Sud18.
Ces inégalités sont encore plus fortes si on raisonne en termes de consommation. Ainsi, selon Syndex19 un habitant des Iles a une consommation égale à 32,5 % de la consommation d’un habitant du Sud (et 46,9 % pour un habitant du Nord).
En outre, les taux d’inflation des dernières années étaient surtout pénalisants pour les ménages à bas revenus, puisque les produits alimentaires sont ceux qui ont vu leurs prix croître le plus. Les inégalités sociales se traduisent donc économiquement essentiellement par un problème de pouvoir d’achat pour les plus bas revenus. Pour ces raisons et afin de contrecarrer les pressions inflationnistes, le gouvernement calédonien a mis en place en 2010 une réglementation des prix de produits alimentaires et de grande consommation, en encadrant les prix au consommateur et les marges pour une centaine de produits importés ou produits localement.

3/ Les atouts de la Nouvelle-Calédonie

a/ Le nickel

Le poids de la mine dans l’économie

La Nouvelle-Calédonie représente environ 20 % des réserves mondiales de nickel, qui constituent donc sa principale richesse. Le nickel est une « richesse » qui a ainsi des contreparties en termes d’exportations et de PIB, ainsi qu’en termes d’emploi. Toutefois, en moyenne le secteur du nickel ne représente que 10 ou 12 % du PIB calédonien. A contrario, les industries locales de transformation et le BTP représentaient en 2008 21 % du PIB (alors que l’économie calédonienne est fortement tertiarisée : commerce et services marchands représentant 47 % du PIB). Au niveau de l’emploi, qui peut être vu comme le principal intérêt pour la Nouvelle-Calédonie de l’industrie minière (et qui a notamment justifié les exemptions fiscales visant à faciliter l’arrivée de firmes multinationales minières20), on peut évaluer le poids du secteur de la mine à un peu moins de 1 500 salariés pour la métallurgie et un peu moins de 2 000 salariés pour l’activité sur mine (Source : ISEE21).

La volatilité des cours mondiaux du nickel

La fiscalité minière reposant sur les profits se traduit par des recettes très volatiles, évoluant au rythme des cours mondiaux du nickel (cf. graphique 2). Cela pose la difficulté d’une assiette fiscale pouvant varier fortement d’une année à l’autre (au contraire des dépenses fiscales qui croissent à un rythme relativement régulier). Ainsi, à titre d’illustration, le rendement de l’impôt sur les sociétés minières et activités métallurgiques ou minières (…) a été multiplié par 47 entre 2002 et 2007, passant de 0,5 à 23,5 milliards de francs CFP22. Le nickel génère, en outre, un effet d’entrainement indirect sur le reste de l’économie : « L’impact mécanique de la hausse des cours du nickel sur le reste de l’économie est nul. Toutefois, son effet psychologique n’est pas négligeable ; l’histoire récente montre que les variations des cours du nickel ne sont pas sans influence sur les anticipations des agents ainsi que sur le cycle des affaires23 », (GNC, 2010).
La tonne de nickel (en moyenne mensuelle) est passée de plus de 49 000 dollars en mai 2007 à 10 700 dollars en novembre 2008. Or, si cette baisse du nickel profite aux pays consommateurs de nickel, ce n’est pas le cas de la Nouvelle-Calédonie qui en tire une part cruciale de ses recettes. On constate d’ailleurs que le taux de couverture de la Nouvelle-Calédonie a atteint son plus haut niveau en 2007, concomitamment au cours record du nickel, avant de chuter très fortement en 2008 (cf. graphique 3).
Les conséquences du retournement des cours mondiaux pour la Nouvelle-Calédonie (dès 2009) sont l’effondrement de la fiscalité nickel : les recettes fiscales du nickel passent d’environ 22 milliards de francs CFP en 2008 (impôt des sociétés sur activité 2007) à zéro en 2009. En conséquence, le budget primitif 2009 de la Nouvelle-Calédonie a diminué de 5,5 %. Le budget primitif de la Nouvelle-Calédonie augmente de nouveau en 2010 (à hauteur de 2,75 %24), ce qui témoigne que la crise a été absorbée pour la Nouvelle-Calédonie.
La situation est cependant différenciée selon les collectivités. La province Sud (la plus peuplée et la plus développée des trois provinces) est la plus touchée par la baisse de la fiscalité nickel, a fortiori puisque la clé de répartition des recettes entre les provinces est figée et ne tient pas compte des évolutions démographiques ni des flux de populations interprovinciaux25. Ainsi, à l’occasion de la Déclaration d’orientation des actions prioritaires de la province Sud du 25 mars 2010, le Président de la province Sud a considéré que les difficultés financière de sa collectivité étaient telles qu’elles nécessitaient une discussion sur l’architecture même des institutions calédoniennes26.
Au total, le nickel apparaît comme une richesse relative pour la Nouvelle-Calédonie : son rendement fiscal est relativement faible et surtout très fluctuant et sa part dans le PIB et dans le total des salaires apparaît faible. Ce n’est qu’au niveau des exportations que le nickel est prépondérant, mais cet indicateur doit être minoré des importations d’intrants nécessaires à l’activité et apparaît en outre avoir surtout une contrepartie en termes de profits, dont la Nouvelle-Calédonie bénéficie peu.

b/ Le tourisme

Le tourisme est l’autre grande richesse potentiel du territoire (on oppose souvent « l’or bleu » du tourisme à « l’or vert » du nickel). Toutefois, la fréquentation touristique ne se développe pas en Nouvelle-Calédonie (cf. graphique 4).

À la stagnation constatée autour de cent mille visiteurs par an, s’ajoute le fait que le nombre d’arrivées touristiques au niveau mondial croît depuis des années à un rythme soutenu (de l’ordre de 4 % selon les régions). Cela signifie qu’en termes relatifs, la destination Nouvelle-Calédonie attire de moins en moins de visiteurs. Le graphique 5 donne des éléments de comparaisons.

On constate ainsi que de 2005 à 2009 (période pendant laquelle la fréquentation touristique en Nouvelle-Calédonie, a légèrement régressé), la fréquentation dans la région Asie-Pacifique est passée de 154 à 180 millions de touristes (+ 16,8 %). Le tourisme est donc un atout pour la Nouvelle-Calédonie… mais qui semble avoir vocation à ne pas dépasser le stade d’atout potentiel.

c/ Les transferts de l’État

L’analyse de la balance des transactions courantes permet de montrer l’importance des transferts de l’État en Nouvelle-Calédonie. En 2008, le montant total des salaires reçus de l’extérieur par les résidents s’élève à 50,3 milliards de francs CFP. Ces flux, qui représentent 16,6 % des crédits du compte de transactions courantes, proviennent quasi exclusivement de la Métropole. Ils concernent essentiellement les rémunérations des agents des administrations (47,9 milliards de francs CFP en 2007, soit 6,2 % du PIB).
En pratique, la Nouvelle-Calédonie est donc largement protégée des chocs économiques internationaux.
Mais cette situation peut-elle être considérée comme pérenne dans le contexte de l’émancipation voulue par l’accord de Nouméa ?
Alors que les compétences de l’État sont progressivement transférées à la Nouvelle-Calédonie, il faudra bien que celle-ci développe davantage ses propres ressources. La construction de deux usines nouvelles de transformation du minerai de nickel va dans ce sens (de même que le projet actuel de montée de la collectivité dans le capital de la SLN, du 34 % à 51 %). Actuellement la SLN est la seule à transformer et exporter du minerai ; la construction des deux usines devrait amener à un triplement de l’exportation de minerai transformé. Toutefois, les recettes futures de ces exportations supplémentaires seront tributaires des cours mondiaux.

4/ Fragilités économiques et sociales : les solutions mises en œuvre

La Nouvelle-Calédonie fait face à plusieurs problématiques : la fragilité de l’assiette fiscale du nickel, la « vie chère », les inégalités sociales… Pour augmenter le pouvoir d’achat, la solution immédiate peut sembler être la hausse des salaires. Mais cela soulève d’importantes difficultés pratiques :
‑ dans le privé (là où les bas salaires sont inférieurs à ceux de la fonction publique), on ne pourrait agir que sur le montant du SMG et du salaire minimum agricole garanti (SMAG) ;
‑ augmenter SMG et SMAG amènerait à une smicardisation de la société calédonienne ;
‑ la hausse des minima salariaux entraînerait des difficultés pour les entreprises.

La déclaration de politique générale du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie (issu des urnes des élections locales de mai 2009), prononcée le 31 août 2009 a affirmé la nécessité des revalorisations salariales. La difficulté est donc de trouver une politique permettant à la fois d’augmenter les salaires et/ou de baisser les prix et de ne pas alourdir les charges des entreprises.

a/ Les réductions de charges sociales pour stimuler l’emploi

Pour contrecarrer l’effet négatif pour les entreprises, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie s’est engagé pour 2011 à accroître les réductions de charges sur les bas salaires (RBS). Actuellement, les salaires compris entre le salaire minimum garanti (SMG) et 1,3 fois le SMG bénéficient d’un abattement dégressif de charges (de 50 % d’abattement pour un SMG, à 0 % pour 1,3 fois ce salaire). L’extension du mécanisme vise à porter le taux maximal d’abattement de 50 à 60 % et le plafond d’éligibilité de 1,3 à 1,4 fois le SMG en 2011 (puis 1,5 fois en 2012). Ce mécanisme présente cependant la difficulté de ne pouvoir cibler les secteurs en fonction de leur intensité en main d’œuvre (et encore moins en fonction de la part des bas salaires dans le total des emplois). Il présente surtout l’inconvénient que les revalorisations salariales sont « amorties » par la collectivité et cela dans un contexte budgétaire dégradé27. L’intérêt du dispositif va cependant au-delà du salaire minimum puisqu’il vise à faciliter les déconcentrations de grilles, de façon à augmenter les bas salaires de 15 % en 3 ans. Fin 2010, 16 des 18 branches professionnelles en Nouvelle-Calédonie avaient en ce sens signé des accords interprofessionnels de revalorisation. (Il est cependant à noter que le Medef NC a refusé de participer à ces accords, à l’instar de la position de cette fédération patronale en Guadeloupe.)

b/ La réforme fiscale, la TVA et la TVA sociale

Le principe

Les recettes budgétaires indirectes de la Nouvelle-Calédonie reposent essentiellement sur une fiscalité douanière, le territoire ne disposant pas d’une TVA. Depuis de nombreuses années la mise en place de la TVA est évoquée. C’est encore le cas depuis 2009, mais avec une nouveauté en cela que la mise en place d’une TVA sociale est également envisagée. La déclaration de politique générale du 31 août 2009 a notamment avancé comme solution à l’alourdissement des coûts des entreprises, suite aux revalorisations salariales, la fiscalisation de certaines charges sociales. Cela fait donc référence à une TVA sociale (TVAS) selon le critère d’assiette pour le financement de la solidarité. (Actuellement, la sécurité sociale calédonienne est également largement financée par une Taxe de Solidarité sur les Services au taux de 5 % – et non déductible).
Il s’agirait donc de coupler hausse des salaires et mise en place d’une TVA sociale (c’est-à-dire une TVA incluant le transfert des cotisations sociales sur la valeur ajoutée28).
Dès lors que la hausse des salaires ne dépasse pas le montant des charges « économisées », les charges totales des entreprises n’augmenteraient pas du fait de la réforme. Une telle politique présenterait une multitude d’avantages (directs ou indirects).

Figurent parmi les avantages directs :
‑ hausse du pouvoir d’achat29 ;
‑ stabilité des charges des entreprises ;
‑ amélioration des recettes de la protection sociale en faisant participer les producteurs étrangers à la protection sociale du pays considéré en taxant les produits importés.

Figurent parmi les avantages indirects :
‑ le financement des charges sociales se fait sur une assiette très large et est donc plus indolore ;
‑ les entreprises bénéficient des avantages d’une TVA classique (plus de flexibilité, plus de trésorerie – ce qui est dynamisant pour l’économie) ;
‑ les entreprises en concurrence avec les importations sont mieux protégées : la TVA sociale s’appliquant aux importations, la protection est augmentée d’autant ;
‑ les entreprises visant l’export deviennent plus compétitives (diminution des prix à l’export par la suppression des cotisations).

Le problème des marges

Une telle solution présente cependant une difficulté presque philosophique. Alors que les marges des entreprises sont déjà identifiées comme une des causes principales de cherté de vie30, est-il pertinent de permettre un transfert des charges patronales vers la consommation (a fortiori quand le mécanisme de réduction de charges sur les bas salaires est également étendu) ?
Ces préoccupations rejoignent celles de l’Union des Syndicats Ouvriers et Employés de Nouvelle-Calédonie (USOENC). Parmi les recommandations de l’USOENC, adossées à l’étude Syndex31 – financée par le syndicat – figure l’introduction d’une TVA assortie d’un contrôle des marges : « Proposition 27. Mise en place de la TVA. La mise en place de la TVA sera assortie d’un contrôle strict des marges des entreprises afin d’éviter que la baisse potentielle des prix ne serve à augmenter les marges des entreprises32 ».

Une TVA sociale salariale ?

Un outil fiscal innovant pourrait résoudre les problèmes précités. Si on considère la fiscalisation des charges salariales (environ 8 %, contre environ 32 % pour les charges patronales), on peut dès lors faire converger les salaires nets et bruts versés aux salariés, la différence initiale entre le salaire brut et le salaire net pouvant donc être directement « réinjectée » en pouvoir d’achat supplémentaire pour les ménages dont un membre au moins est salarié. La réforme éviterait ainsi l’écueil d’un éventuel effet d’aubaine se traduisant par des hausses de marge des entreprises qui ne répercuteraient pas sur le consommateur la totalité des déductions fiscales sur leurs consommations intermédiaires.
En outre, dans ces conditions, les risques inflationnistes d’une réforme fiscale seraient minorés puisque les salaires nets réels augmenteraient du fait des salaires bruts nominaux.
Conclusion : les enjeux du long terme

Le phénomène insulaire, de par sa configuration géographique et le protectionnisme naturel qui en découle, porte en lui les germes des difficultés économiques (économie dépendante, faibles ressources autonomes, prix élevés, très fortes inégalités de revenus, faible accumulation du capital humain…). La Nouvelle-Calédonie pourrait a priori échapper à cette problématique grâce à ses ressources minières et son potentiel touristique. Mais il apparaît que ces atouts sont soit moins importants qu’on ne les présente (nickel) soit largement virtuels (tourisme). Le dernier atout, les transferts de l’État, participe également des fragilités sociales (notamment en distinguant entre les fonctionnaires à fort revenu et les salariés du secteur privé, largement rémunéré au salaire minimum). En outre, ces transferts ont vocation à se confiner dans l’optique du processus institutionnel d’émancipation.

Les inégalités sociales sont croissantes en Nouvelle-Calédonie, ou à tout le moins sont ressenties comme telles, ce dont témoigne le fait que ce soit le principal syndicat de salariés qui ait commandé les études Syndex de 2009 et 2010 sur la cherté de vie et les inégalités sociales. Le risque assez intuitif est celui d’une crise sociale globale, à l’instar de ce qui s’est déroulé en Guadeloupe.

Des réformes ont été engagées pour réduire les fragilités économiques et sociales. Un contrôle des prix des produits alimentaires et de grande consommation a été institué en 2010. Une politique de revalorisation salariale a été mise en place. Elle devrait être couplée à une forme de TVA sociale. Une TVA « fiscale » est également évoquée. Toutefois, que le choix porte sur une simplification de la fiscalité à l’entrée sans introduction d’une TVA, ou qu’il s’agisse d’introduire une TVA fiscale ou une TVA sociale, dans tous les cas la réforme concernerait des outils ayant au mieux un impact redistributif limité (la TVAS avec fiscalisation des charges salariale étant la seule à permettre une redistribution, au moins indirecte, via les revalorisations de bas salaires). Aucun de ces trois cas ne différencie le prélèvement en fonction du niveau de revenu ou de patrimoine des agents.

L’outil réel permettant une redistribution est la fiscalité directe, qui signifie notamment taxation progressive des revenus. La taxation progressive des hauts revenus entre cependant en contradiction avec l’objectif d’efficience économique. C’est l’argument traditionnel selon lequel les plus riches sont ceux qui dégagent le plus d’épargne et permettent ainsi le financement de l’économie. Pour cette raison, les principes de la fiscalité optimale amènent même à prôner une taxation dégressive sur les hauts revenus33 – le principe d’efficience l’emportant alors sur celui d’équité.

Mais ici également le contexte calédonien est bien spécifique. À quoi sert-il d’avantager les plus hauts revenus si cela signifie favoriser l’importation de produits de luxe (aucune création locale de richesse) et surtout si l’épargne dégagée par les agents à très hauts revenus quitte la Nouvelle-Calédonie ? En effet, si on parle beaucoup des transferts de l’État vers la Nouvelle-Calédonie, on parle moins des transferts à partir de la Nouvelle-Calédonie. À titre indicatif, en 2007, « Les investissements de portefeuille ont enregistré un solde négatif. Les résidents (Calédoniens) ont procédé au cours de l’année à des achats nets de titres de non-résidents pour 12,5 milliards de francs CFP34 ».

Cela signifie qu’une part considérable de l’épargne collectée en Nouvelle-Calédonie est placée hors de Nouvelle-Calédonie (ce qui est largement contradictoire avec le processus d’émancipation, qui passe non seulement par le développement de nouvelles ressources mais également, a fortiori, par la conservation de ses propres ressources)35.

Plutôt que de vouloir retenir l’épargne en Nouvelle-Calédonie, avec des mécanismes de défiscalisation complexes et à l’efficacité aléatoire, ne serait-il pas plus simple de capter directement par l’impôt une partie de cette épargne dégagée par les très hauts revenus ? Cette primauté donnée à la fiscalité directe serait alors notamment conforme aux principes de la fiscalité optimale et la fiscalité retrouverait ainsi un rôle citoyen de réduction des inégalités sociales.

À plus long terme, l’enjeu est de valoriser au mieux la richesse minière (afin d’éviter que la Nouvelle-Calédonie finissent pas connaître le scénario de Nauru et de sa ressources non renouvelable épuisée).

Le défi à relever est finalement assez simple à formuler : comment réaliser une accumulation du capital (physique et humain) économiquement rentable et socialement profitable alors que les avantages comparés sont épuisables et que l’économie, dans la perspective de l’émancipation, n’est pas forcément préparée à recevoir des investissements massifs36, dont la viabilité à long terme n’est pas assurée en raison de l’épuisement attendu des gisements ? Il faut alors imaginer un mécanisme de recyclage des revenus du nickel.

Le mécanisme de base de cette transformation peut être simple (et largement pratiqué depuis de nombreuses années par les autorités norvégiennes) : les royalties tirées de l’exploitation pétrolière sont placées chaque année sur le marché financier international ; les revenus disponibles sont constitués des intérêts sur le capital ainsi accumulé. Passé l’épuisement des gisements, le stock de capital ne croît plus en raison de l’arrêt supposé de la production minière. Mais, ce capital est acquis sans limite de temps. Le capital accumulé devrait permettre de générer des flux de revenus annuels allant croissants, au moins jusqu’à l’année d’épuisement des gisements. Les revenus financiers tirés du nickel pourraient offrir, à terme, une aisance financière comparable en niveau à celle que le pays a connue l’année précédente, à ceci près (et la précision a son importance) que cette rente serait perpétuelle alors que la manne minière a une espérance de vie finie. Ce scénario « norvégien » permet, moyennant une simple transformation physico-financière, de tenir pour acquis, et a priori indéfiniment, des avantages naturels appelés sinon à disparaître.

Ce scénario n’est pas utopique, il est au contraire immédiatement accessible. Les grandes banques internationales (américaines, européennes, voire asiatiques) offrent depuis longtemps des produits financiers permettant un recyclage efficace des pétrodollars, associant des produits de placement (à rendements différenciés selon les risques) ainsi que des produits de couverture (contre les risques de change et de taux). La réalisation du scénario norvégien suppose la constitution préalable d’un fonds de placement destiné à capitaliser les royalties versées par les compagnies minières. N’importe quelle grande banque internationale est capable de proposer ce type de placement ainsi que les produits de couverture contre les risques.

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