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Article 2 : L’aide internationale japonaise, les Objectifs du Millénaire et le rôle des ONG

vendredi 7 novembre 2014

L’aide internationale japonaise,
les Objectifs du Millénaire
et le rôle des ONG

Kim Hyo Sook et David M. Potter

Les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) sont des objectifs-clé, définis comme essentiels pour le développement social et économique global. La charte convient de huit objectifs, 18 cibles et 48 indicateurs qui permettent d’examiner les progrès réalisés en vue de ces objectifs, dont la plupart doit être atteint d’ici 2015. Ils représentent un standard mondial établi dans le but d’estimer les efforts menés en faveur du développement, en tenant compte de l’Aide publique au développement (APD). Lors des sommets de Monterrey et de Gleneagles, le Comité d’aide au développement (CAD) a signé son engagement à amplifier ses efforts de soutien envers les pays d’Asie et d’Afrique pour atteindre ces objectifs universels.
Ces huit objectifs ont été présentés dans la Déclaration du Millénaire à l’Assemblée générale des Nations Unies1 :
Objectif 1 : Réduire l’extrême pauvreté et la faim.
Objectif 2 : Assurer l’éducation primaire pour tous.
Objectif 3 : Promouvoir l’égalité de sexes et l’autonomisation des femmes.
Objectif 4 : Réduire la mortalité infantile.
Objectif 5 : Améliorer la santé maternelle.
Objectif 6 : Combattre le VIH / sida, le paludisme et autres maladies.
Objectif 7 : Préserver l’environnement.
Objectif 8 : Mettre en place un partenariat mondial pour le développement.
La recherche menée sur la relation entre l’aide attribuée et les OMD est basée sur deux lignes directrices : la sélectivité des attributions et la répartition sectorielle de ces dernières. Concernant la première, Alesina et Dollar2 ont conclu que des cibles de financement telles que la pauvreté ou la démocratisation n’influaient pas sur les allocations d’aide du Japon. À la fin des années 1990, Sawada et alii3 ont montré que le Japon orientait son aide vers les pays les plus pauvres, indépendamment du niveau de démocratie ou du gouvernement en place, contrairement à la majorité des autres donateurs. La même conclusion est à tirer de la recherche sur la distribution de son aide par rapport aux OMD : le Japon opère une sélection médiocre des pays destinataires et ne s’est pas concentré sur les secteurs spécifiques définis par les OMD4.

La contribution du Japon aux OMD

Le ministre des affaires étrangères affirme que le Japon s’est engagé à participer activement à l’accomplissement des Objectifs du Millénaire pour le développement. En réalité, son aide se limite à une contribution indirecte. La charte japonaise sur l’APD, qui définit la politique basique du Japon en matière d’aide internationale, ne mentionne pas les OMD alors que la réduction de la pauvreté est la première des quatre grandes priorités mentionnées dans cette charte. La Politique d’APD à moyen terme de 2005 (Medium-Term ODA Policy) fait référence aux OMD, mais la position officielle du Japon est qu’une politique de réduction de la pauvreté devrait être menée de manière globale au travers d’actions qui comporteraient aussi bien la dimension économique que la dimension sociale, alors que les OMD consistent principalement en des buts à caractère social. Depuis 2000, ni la politique d’APD à moyen terme, ni les rapports annuels sur l’aide japonaise pour la mise en place d’agences ne contiennent de critères spécifiques qui permettraient d’évaluer la contribution du Japon aux OMD. De plus, l’approche japonaise concernant les OMD est « la réduction de la pauvreté par la croissance économique », basée sur l’exemple de l’Asie de l’Est. La réduction de la pauvreté reste un principe général à suivre d’une manière ou d’une autre au travers de l’aide internationale.

L’aide du Japon est légèrement plus centrée sur les pays les plus pauvres qu’au milieu des années 1990, avec comme élément de comparaison l’Indicateur de Développement Humain du PNUD (IDH). Ceci est dû en grande partie à l’exclusion progressive de quelques pays riches comme la Corée du Sud ou la Malaisie, et à l’intégration de pays africains dans la liste prioritaire. La division du programme d’aide internationale en une branche de prêts et une branche de subventions tend à limiter l’aide envers les pays les plus pauvres : accorder des prêts en yens à ces derniers revient par là-même à leur imposer le fardeau d’une dette insupportable5. Le resserrement continuel des budgets d’aide depuis le milieu des années 1990 rend la situation encore plus complexe. Lors de la Conférence internationale sur le financement du développement, tenue en 2002 à Monterrey au Mexique, les gouvernements avaient adopté le Consensus de Monterrey, qui consistait à faire des efforts pour que le montant de l’APD atteigne le taux de 0,7 % du PNB. Le Japon n’avait pu s’engager sur cet effort contrairement à d’autres gouvernements. Au sommet de Gleneagles, tenu en 2005, le Premier ministre japonais Junichiro Koizumi avait déclaré que le Japon allait augmenter son APD de 10 milliards de dollars dans un délai de cinq ans, et doubler le montant de l’aide pour l’Afrique entre 2005 et 2008. C’est certes, démontrer là, une attitude plus positive que celle affichée par le Mexique, mais la dite assistance a surtout eu pour objet le soulagement de la dette de l’Iraq.
Les restrictions de budget des dix dernières années n’ont fait que renforcer le rôle des prêts dans l’aide globale car ceux-ci sont établis en dehors des ressources budgétaires. Ainsi, non seulement les restrictions budgétaires rendent délicate la contribution du Japon aux OMD, mais elles favorisent la multiplication de prêts inadaptés aux PED, qui sapent par ailleurs les engagements internationaux visant à résoudre la dette de ces derniers et à soutenir le développement des Pays pauvres très endettés (PPTE).

L’APD japonaise et les indicateurs des OMD
Les indicateurs 32 à 36 du huitième objectif permettent de contrôler les pratiques des pays donateurs. L’indicateur 32 a pour but d’évaluer si l’augmentation de l’APD atteint ou non son maximum de 0,7 % du PNB. Ainsi que susmentionné, l’APD japonaise a continué de décroître après le milieu des années 1990, chutant de la première place en 2000 à la cinquième en 2007. Le Japon est le seul pays membre du CAD pour lequel l’APD nette était plus faible en 2007 qu’en 2000. La proportion de l’APD brute du Japon par rapport à son PNB a également continué de baisser, tombant au-dessous de 0,2 % en 2007, et n’étant donc supérieure qu’à celle de la Grèce et des États-Unis. Par ailleurs, l’objectif de 0,7 % a été atteint par le Danemark, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège et la Suède.
L’indicateur 32 indique également si les donateurs augmentent leur APD pour les pays les moins avancés (PMA) à 0,15 % de leur PNB ou non. L’APD du Japon envers les PMA a oscillé entre 0,04 % et 0,08 % depuis 2000. Comme le met en évidence le tableau 1, sur la période 2006-2007, seuls le Nigeria et la Tanzanie font partie de la catégorie des pays à IDH faible et la Tanzanie est le seul de la catégorie « pays pauvre très endetté » (PPTE). La proportion de l’APD destinée à des services sociaux basiques (indicateur 33) est également faible et en baisse, variant entre 3 et 6 % depuis 2000. En revanche, 16 pays membres du CAD ont affecté plus de 10 % de leur APD à ces secteurs en 2007. Le ratio d’aide non liée est le seul indicateur en progression, bien qu’oscillant depuis 2000.
L’aide du Japon vers les PED enclavés a fluctué entre 11 et 16 % depuis 2000, à l’exception de 2004 qui fut une année de fort déclin. Ce constat rejoint la moyenne des pays du CAD (13,2 % en 2007) en termes d’aide bilatérale. L’assistance envers les petits États insulaires a représenté quant, à elle, entre 2 et 3 % de l’aide bilatérale totale, ce qui n’est pas spécialement faible comparée à celle de ses homologues du CAD.

Les ONG japonaises et les OMD
Le programme d’aide au développement ne remplissant pas la mission fixée par les Objectifs du Millénaire, les organisations non-gouvernementales comblent-elles le déficit ? Les ONG ont tendance à se concentrer sur des projets de développement de petite envergure, dans des zones rurales, qui ne rentrent pas dans le programme d’APD. Nous devrions probablement nous attendre à ce que les ONG travaillent plus sur le terrain des OMD, et à ce que leurs projets contribuent plus directement à leur réalisation. Nous nous sommes intéressés pour notre étude à des ONG inscrites dans le répertoire du JANIC (Japan NGO Center for International Cooperation, Centre japonais des ONG pour la coopération internationale). Alors que c’est le cas pour les ONG européennes, il n’existe pas de données détaillées sur les montants de l’aide déboursés par les ONG du Japon. Nous nous sommes donc fiés aux mesures, quelque peu rudimentaires, des prestations des ONG du répertoire JANIC pour les pays et secteurs dans lesquels elles s’investissent, afin d’avoir une vision générale des priorités de ces organisations.

Les ONG japonaises travaillent dans de nombreux pays, 90 selon le JANIC. Cependant, elles ont tendance à se concentrer sur un nombre bien plus réduit de pays. En témoigne le tableau 2, les ONG japonaises concentrent leurs efforts dans des pays asiatiques : quasiment 70 % de leur activité totale. A l’échelle du pays, cette tendance a un impact significatif en termes de contribution aux OMD. Les fréquences d’intervention des ONG japonaises les plus élevées sont enregistrées dans des pays d’Asie ayant un IDH moyen, exception faite de celles présentes en Afrique, lesquelles restent toutefois bien moins nombreuses par rapport à leurs homologues en Asie.
Les données du JANIC indiquent par ailleurs que même si bon nombre des plus grandes organisations promeuvent les OMD, il n’y a pas de lien mesurable entre leurs projets et des Objectifs précis. Cependant, l’analyse des descriptions de projets a révélé que les ONG se concentrent sur les secteurs du développement social, mais dans bien des cas ils n’ont aucun lien avec l’un ou l’autre des OMD. Il semble que les projets menés en Afrique et ceux liés à la lutte contre le VIH / sida soient en relation plus évidente avec les OMD.

La coopération APD-ONG et les OMD
Pour vérifier si les ONG sont un vecteur utilisé par l’État pour pallier les lacunes de l’aide japonaise au développement abordées ci-dessus, nous avons étudié les subventions qui leur sont accordées par le Ministère des Affaires étrangères. Là encore se trouve un clivage Afrique / Asie. Les projets subventionnés par l’APD ont une tendance légèrement plus accentuée à se localiser dans les groupes de pays ayant un IDH moyen ou faible, par rapport aux projets indépendants. Là encore, le choix des pays ne s’est fait en fonction des OMD que dans une faible mesure. Les projets subventionnés s’adressent à des pays africains plus pauvres, mais avec une activité moins intense que dans les pays asiatiques, en relativement meilleure posture.
Nous avons aussi examiné l’activité des ONG dans les pays pauvres très endettés (PPTE) et pays enclavés et les petits Etats insulaires. Sur les 38 PPTE identifiés par la Banque mondiale, les ONG japonaises ont signalé des projets indépendants dans 13 en 2005, et des projets soutenus par l’APD ont été réalisés dans 16 entre 2002 et 2008. L’Afghanistan a été le principal bénéficiaire avec respectivement 21 et 44 projets. Un même schéma est constaté pour les PED enclavés. Sur 31 PED sans littoral listés par le Bureau du Haut Représentant pour les Pays les moins avancés, les pays en développement sans littoral et les petits États insulaires en développement, 14 ont bénéficié de projets indépendants et 14 autres de projets soutenus par l’APD entre 2002 et 2008, selon les ONG japonaises. C’est l’Afghanistan qui en a bénéficié le plus avec respectivement 21 et 44 projets. Là encore, les deux types d’aide ont été identifiés dans neuf pays enclavés, les huit autres bénéficiant de beaucoup moins de projets que l’Afghanistan. Le fait que bon nombre des pays figurent sur les deux listes (PPTE et États sans littoral) est sans aucun doute la raison de cette tendance.
L’aide des ONG vers les PED enclavés représentait 19,6 % de tous les projets, un chiffre nettement supérieur à celui du programme d’APD. 40 % de l’APD pour les pays sans littoral se concentrait en Afghanistan, en Zambie, en Arménie et au Laos. Face à cela, quasiment deux tiers (64 %) des projets des ONG était concentrés en Afghanistan, au Laos et au Népal, ce qui suggère que la portée des agences gouvernementales est toujours bien supérieure à celle du secteur de la société civile.
Les petits États insulaires affichent des résultats quelque peu différents. Sur 30 pays de cette catégorie, seules les Fidji ont reçu les deux types d’aide non gouvernementale : un projet indépendant et deux subventionnés. Seuls deux autres d’entre eux, la Papouasie de Nouvelle-Guinée et la République Dominicaine, n’ont reçu qu’un des deux types d’aide des ONG. L’assistance aux petits États insulaires représentait environ 3 % de l’APD total, concentré essentiellement dans les îles Salomon, au Timor Oriental et dans les Kiribati. Plus de la moitié de l’aide dévolue aux petits États insulaires a été consacrée au Timor Oriental.

Conclusion
Une hypothèse solide concernant les OMD serait que l’engagement international se traduise en fait en différentes actions nationales. L’aide internationale du Japon constatée durant la décennie passée suggère que ce lien est ténu, au mieux. La distribution de l’APD révèle une faible sélectivité pour les OMD eux-mêmes. L’engagement pris pour accomplir les OMD est limité par une contraction continuelle du budget, et par sa rivalité avec les paradigmes du développement et les priorités politiques. L’importance particulière accordée au développement économique des pays d’Asie de l’Est nuit à la contribution japonaise pour la bonne et simple raison que ces pays ne sont pas au cœur des OMD. Le programme d’aide a commencé à se tourner vers l’Afrique, mais il n’est pas certain que le Japon tienne son engagement consistant à accroître ses financements.
Les ONG apportent une assistance plus pertinente pour la réalisation des OMD mais avec peu de sélection des pays cibles. L’accent porté sur les pays d’Asie tend à affaiblir leur contribution à l’élimination de la pauvreté, même si les ONG, dans les pays ayant un IDH moyen, ont tendance à centrer leur action sur les tranches de population les plus pauvres. La portée de notre étude ne nous permet pas de savoir si cette assistance atteint effectivement les plus pauvres.
Toutefois, le nombre d’ONG ainsi que l’échelle de leurs actions restent limités en comparaison avec leurs homologues dans d’autres pays développés. De plus, il n’est pas certain que les agences de développement japonaises exploitent au mieux le potentiel des ONG. Depuis 1989, le Ministère des Affaires étrangères a mis en place

des programmes de subvention destinés à promouvoir les activités des ONG de développement, parmi lesquelles les subventions analysées plus haut, mais ces programmes représentent moins de 2 % du budget annuel de l’APD.
Le plaidoyer des ONG au nom des OMD a parfois été énergique. AMCP Japon (Action mondiale contre la pauvreté) compte maintenant 24 organisations membres et 15 affiliées, dont quelques-unes des plus importantes du pays. Cela ne signifie pas pour autant que les agences étatiques tiennent compte de ce plaidoyer et adaptent leur comportement en fonction. L’Agence japonaise de coopération internationale, qui gère et les programmes de subvention et ceux d’assistance technique, a institutionnalisé une relation régulière avec ces ONG dans l’optique d’améliorer sa performance opérationnelle. Le ministre des Affaires étrangères s’est, quant à lui, prononcé de manière moins positive à propos d’une interaction régulière avec la société civile : les ONG ont été tenues à l’écart voire mises à la porte des conférences orchestrées par le gouvernement, y compris celles sur la reconstruction de l’Afghanistan et sur le développement de l’Afrique. L’étroite interaction qui existe dans d’autres pays, à un niveau politique, entre les agences du gouvernement et les ONG, n’a pas d’équivalence au Japon et les ONG se plaignent d’être traitées par le ministre des Affaires étrangères comme des sous-traitants et non comme des partenaires. Les ONG n’ont pas eu une influence suffisante sur la politique d’aide internationale pour qu’elle soit dirigée plus en faveur des OMD.

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