Le développement en questions

Accueil > Numéros anciens > N° 150 : La politique japonaise et les défis du développement > DOSSIER > Article 6 : Le Japon et le développement social, quels enseignements pour (...)

Article 6 : Le Japon et le développement social, quels enseignements pour d’autres pays asiatiques ?

vendredi 7 novembre 2014

Le Japon et le développement social : quels enseignements
pour d’autres pays asiatiques ?

Yoshini Hiroi

Le Parti Démocrate du Japon a remporté l’élection générale en août 2009 ; cette victoire est considérée comme historique et comme un tournant pour le Japon dans la mesure où elle a mis fin à la domination du Parti Libéral-Démocrate qui est resté au pouvoir pendant plus de cinquante ans au Japon depuis la fin de la guerre. De nombreuses promesses politiques présentées dans le manifeste électoral du Parti Démocrate concernent les domaines de la protection sociale ou de la politique sociale, comme par exemple l’augmentation et l’extension de l’allocation familiale pour les enfants, la réforme du système de santé pour les personnes âgées, la réorganisation du système des retraites, etc. Cela peut être en partie vu comme une forte réaction face aux nombreux problèmes tels que les inégalités économiques croissantes provoquées par la réforme connue sous le nom de « réforme Koizumi » à forte orientation néolibérale. Dans ce contexte, la victoire du Parti démocrate peut être interprétée comme le début d’un premier gouvernement de démocratie sociale au Japon. Toutefois, le Parti Démocrate du Japon n’a toujours pas de vision globale ou de philosophie cohérente en matière de politique de protection sociale ou, plus généralement, de politique publique, et ses promesses électorales paraissent plutôt ad hoc et fragmentées, y compris la question du financement de l’extension des bénéfices de la protection sociale.
Aujourd’hui, le Japon est le pays qui a la population la plus âgée au monde ; 22,1 % des Japonais avaient plus de 65 ans en 2008. En tant que tel, le pays est dans une phase de profonde transition aussi bien en termes d’économie que de société après une période de croissance économique rapide jusque dans les années 1980 et la période de déclin qui a suivi. Le changement de la structure politique se situe dans ce contexte plus large ; la politique de développement social et la manière de redistribuer les richesses dans une société vieillissante est un défi crucial, un phénomène commun à tous les pays industrialisés. L’analyse de l’expérience du Japon peut fournir de nouvelles perspectives et implications pour d’autres pays asiatiques ou pays en développement du fait que le Japon ait expérimenté une trajectoire différente de développement, et ait été considéré comme « en retard » en comparaison avec les autres pays industrialisés. Prenant en compte ces considérations, cet article analyse tout d’abord l’évolution de la politique de redistribution au Japon de l’après-guerre aussi bien du point de vue de la politique industrielle que sous l’angle de la politique sociale. Cet article cherche ensuite à situer ces questions dans un contexte plus large d’une « société de bien-être durable » et fait référence à l’agenda qui concernet d’autres pays asiatiques.

1 – Les évolutions de la politique de redistri-bution dans le Japon de l’après-guerre
Le graphique 1 montre le volume des dépenses de protection sociale relatif au PIB. Il apparaît que les dépenses gouvernementales en matière de protection sociale sont parmi les plus faibles en comparaison avec les principaux pays industrialisés. Les dépenses japonaises sont presque équivalentes à celles des Etats-Unis bien que la proportion de personnes âgées dans le pays soit la plus importante en comparaison avec les autres pays apparaissant dans ce graphique.

Dans un certains sens, ce graphique est contraire à l’image générale du Japon, du fait que la société japonaise jouit d’une image relativement « égalitaire » qui se confirme dans la réalité. Pourquoi les dépenses gouvernementales de protection sociale sont-elles si faibles au Japon ? Quel en est le contexte ? Quelle est la situation actuelle en ce qui concerne l’égalité ou l’inégalité économique au Japon et quels sont les programmes politiques essentiels ? Comment sont-ils liés au changement de la structure politique mentionné précédemment ? Afin d’avoir une compréhension globale de ces questions, regardons brièvement la politique publique de l’après-guerre au Japon sous la perspective de la répartition des revenus, et examinons la relation dynamique entre les politiques industrielle, sociale et environnementale.

Etape 1 : Les initiatives politiques pour « L’égalité des chances » dans la période de l’après-guerre
Nous pouvons répartir en quatre étapes le développement des politiques publiques japonaises d’après-guerre relatives à la redistribution. La première étape est la période qui suit immédiatement la fin de la seconde guerre mondiale. C’est la période d’occupation par les Etats-Unis, elle est caractérisée par de fortes initiatives politiques pour « l’égalité des chances ». Deux développements de politique ont été significatifs dans ce contexte. Tout d’abord, une mesure radicale de redistribution des terres fut entreprise, elle mit l’accent sur la politique d’occupation afin de mettre un terme à la propriété féodale de la terre. En 1946, la Loi Spéciale pour la Création de Fermiers Propriétaires (réforme agraire) fut promulguée et beaucoup de terres agricoles furent achetées par le gouvernement et revendues aux paysans. Il en résulta que la proportion de fermiers propriétaires de leurs terres passa de 31 % en 1945 à 62 % en 1950. Ensuite, un système d’éducation obligatoire au niveau du collège fut mis en place avec un succès considérable. Ces deux réformes, particulièrement la première, furent radicales de par leur nature et ont eu un grand effet redistributif. De plus, ces deux initiatives avaient la caractéristique commune d’apporter à la population jeune des opportunités égales. Rétrospectivement, comme elles ont fourni des tremplins égaux aux individus dans leurs entreprises économiques, elles ont servi de base solide au développement économique dans les années ultérieures.

Dans ce rapport, le graphique 2 montre une relation intéressante entre l’égalité de la répartition initiale de la terre et la croissance économique. Il y a une corrélation positive entre une distribution équitable de la terre et une croissance plus importante du PIB. Nous pouvons remarquer que l’on peut trouver la distribution de la terre plus égalitaire dans les pays de l’Asie de l’Est avec les exemples typiques de la Corée, de la Chine, de Taïwan et du Japon en comparaison aux autres zones en développement dans le monde1.

Etape 2 : « Redistribution au niveau de la production » durant la période de forte croissance économique (1950-1960)
Dans la compréhension standard de l’Etat-providence, la production est réalisée dans le système d’économie de marché et la redistribution est effectuée « par la suite » via le système de protection sociale et les mécanismes qui lui sont liés (taxation progressive, etc.). Cependant, durant la période de forte croissance économique dans le Japon d’après-guerre, c’est plutôt un ensemble de politiques instaurées au niveau de la production que des politiques de protection sociale ou des politiques sociales qui a joué un rôle majeur dans la redistribution des revenus et le rôle de la protection sociale dans la redistribution des revenus a été relativement faible. En particulier, des exemples typiques de telles politiques de redistribution incluent les trois dimensions suivantes et ces aspects peuvent être catégorisés comme des « politiques industrielles au sens large ».
1) Les subventions agricoles étaient très importantes car cette période correspondait à un transfert de population massif depuis les zones rurales vers les zones urbaines et l’écart de revenu entre les fermiers et les citadins était une préoccupation politique majeure2.
2) Les taxes se sont révélées être un mécanisme fort de redistribution permettant de canaliser le revenu du gouvernement national vers les gouvernements locaux, particulièrement dans les zones rurales et pauvres.
3) Les politiques industrielles (surtout instaurées par le Ministère du Commerce International et de l’Industrie, MITI), qui ont été accompagnées par les subventions aux petites entreprises, aux industries en déclin, etc. ont aussi engendré d’importants effets de redistribution entre les divers secteurs industriels, certains chercheurs les ont désignées comme un élément clé de la « réussite économique » du Japon d’après-guerre3.
Toutes ces politiques avaient les caractéristiques d’intervention gouvernementale au niveau de la production et, contrairement à la distinction classique faite en économie entre « allocation des ressources » et « redistribution des revenus », ces deux notions furent mêlées l’une à l’autre dans les politiques industrielles du gouvernement. Cela fut possible grâce à l’expansion continue de l’économie et au processus rapide d’industrialisation durant cette période.

Etape 3 : Dépendance à l’égard des travaux publics et début de la redistribution par la protection sociale pour les personnes âgées (1970-1990)
Depuis les années 1970, le Japon est entré dans une période de faible croissance économique. En termes de politique de redistribution, cette période se caractérise par la dépendance à l’égard des travaux publics comme mécanisme de redistribution et par le début de la redistribution via la protection sociale pour les personnes âgées.
Les données concernant la relation entre le volume des travaux publics par personne et le niveau du revenu par tête dans diverses provinces montrent un modèle historique intéressant. Dans la période allant de 1955 à 1960, il n’y a pas de corrélation claire entre les deux, cependant dans les années 1990, il existe une relation claire montrant que plus le revenu par habitant est faible dans une région, plus nombreux sont les travaux publics réalisés par le gouvernement. Cela signifie que, durant cette période, les travaux publics ont rempli le rôle de redistribution des revenus vers les régions à bas revenus, hormis les cas où les travaux publics étaient objectivement nécessaires. En d’autres termes, la « redistribution au niveau de la production » que nous avons évoquée dans l’étape précédente était toujours effective à ce moment là et ce type de politiques de « production orientée », qui ont été effectives durant la période de forte croissance économique, sont devenues progressivement des obstacles décourageant le développement de politiques sociales au Japon, en particulier celles visant la population active. De plus, la dépendance des travaux publics en tant que mécanisme de redistribution a eu pour effet d’entraver le transfert du travail et a entraîné une destruction environnementale tout en contribuant à abaisser superficiellement le taux de chômage.
Par ailleurs, cette période est aussi caractérisée par le début de la redistribution via la protection sociale pour les personnes âgées. Le fait que les personnes âgées retraitées ne font plus partie de la population active, ne permet pas d’utiliser le mécanisme de « redistribution au niveau de la production ». Par conséquent, la redistribution par le système de protection sociale est devenue inévitable et, pendant cette période, avec le vieillissement rapide comme toile de fond (la proportion des personnes au-dessus de 65 ans est passée de 7,1 % en 1970 à 17,3 % en 2000), de nombreuses politiques de développement relatives aux pensions, aux soins médicaux et aux soins à long terme ont été mises en place4.

Etape 4 : Les réformes favorables au marché et leurs résultats (2001-…)
La dernière étape dans les évolutions de la politique de redistribution au Japon de l’après-guerre coïncide avec la « réforme Koizumi », depuis 2001, qui se caractérise par de fortes initiatives politiques néolibérales favorables au marché. Avec ce jeu de réformes, le système de « redistribution au niveau de la production » ou les diverses interventions du gouvernement sur le marché, qui furent caractéristiques de la politique de redistribution dans le Japon de l’après-guerre, ont été réduites pour ne pas dire presque abandonnées. De plus, les prestations de protection sociale sont maintenues à minima. Bien que ces réformes aient eu pour effets positifs d’en finir avec les intérêts particuliers et l’inefficacité des interventions gouvernementales, un des effets négatifs le plus remarquable fut l’augmentation des inégalités de revenus au Japon.

Par exemple, le coefficient de Gini relatif au revenu des ménages après redistribution est passé de 0,3606 en 1996 à 0,3873 en 20055. Le graphique 3 montre aussi que le taux de pauvreté relative parmi la population en âge de travailler au Japon est l’un des plus élevés des pays de l’OCDE, ce qui est accompagné par de faibles dépenses sociales.
Nous avons revu les évolutions de la politique publique japonaise d’après-guerre sous la perspective de la redistribution, et les évaluations suivantes peuvent être envisageables. Tout d’abord, rétrospectivement, les politiques les plus efficaces et qui ont peut être le mieux fonctionné en termes de redistribution furent les initiatives politiques pour « l’égalité des chances » dans la période de l’après-guerre qui ont constitué une base pour le développement économique dans les années suivantes. Ensuite, la « redistribution au niveau de la production » a relativement bien fonctionné durant le début de la période de forte croissance économique alors qu’elle devient un fardeau depuis les années 1970, réduisant les ressources des activités de protection sociale. Les récentes réformes favorables au marché visant à faire disparaître les aspects négatifs des interventions gouvernementales ont conduit à l’augmentation des inégalités de revenu.
Cette évolution des politiques et leurs résultats peuvent être résumés comme « un échec du passage d’une politique industrielle à une politique de protection sociale ». Les interventions du gouvernement au niveau de la production, qui furent un succès durant la période de forte croissance économique aussi bien en termes d’efficacité que d’égalité, sont devenues des obstacles durant la dernière moitié de la période de croissance économique, et les réformes en faveur du marché, induisant le sous-développement des politiques sociales, ont empiré la situation en termes d’inégalité des revenus. Il faut remarquer que ce modèle est sur le point de se réaliser dans de nombreux pays rencontrant un retard d’industrialisation ou en voie de développement ainsi que dans ceux qui sont en train de rattraper ce retard.

2 – Vers une société de bien-être durable : agenda pour le Japon et l’Asie
Dans la section précédente, nous avons passé en revue les évolutions de la politique publique au Japon de l’après-guerre en prêtant attention aux relations dynamiques entre protection sociale, économie et environnement. La réorganisation fondamentale des politiques centrées sur le développement ou la production vers des politiques orientées vers la qualité de vie est nécessaire et cela coïncide avec le programme que le Parti Démocrate, qui a remporté l’élection générale l’été dernier, doit maintenant assumer.

Significations et implications d’une « société de bien-être durable »
Une « société de bien-être durable » est définie ici comme une « société dans laquelle la qualité de vie des individus et la justice distributive sont réalisées de manière durable durant une longue période dans un contexte de ressources naturelles et d’environnement limités ». Ce concept comprend les deux implications politiques suivantes.
Tout d’abord, ce concept suggère l’importance d’intégrer la politique de bien-être ou sociale et la politique environnementale en combinant les termes de « durabilité » et de « bien-être ». Un grand nombre de pays asiatiques, dont les exemples typiques sont la Chine et l’Inde, connaissent actuellement un processus rapide de développement économique et accélèrent leur consommation de ressources naturelles, ce qui fait que les problèmes de durabilité environnementale deviennent critiques lorsque nous évoquons la question de la politique sociale. Dans un contexte de développement économique rapide des pays asiatiques, il est nécessaire d’inclure la composante de la durabilité environnementale dans les discours sur le développement social.
Ensuite, le concept de société de bien-être durable fait référence à une « société de bien-être » à distinguer de l’« Etat providence ». Il y a eu des débats concernant les différences entre « Etat providence » et « société de bien-être » et la transformation (ou l’évolution) du modèle traditionnel de l’Etat providence vers un modèle de société de bien-être a, elle aussi, été discutée dans divers contextes et cela est lié aux thèmes de la société civile. Dans ce sens, il existe des situations communes aussi bien en Europe qu’en Asie bien qu’il y ait en même temps des différences qui ne peuvent pas être négligées du fait que les pays asiatiques n’ont pas expérimenté l’Etat providence au sens européen du terme, c’est- à-dire un mécanisme institutionnalisé de redistribution par le gouvernement comme c’est le cas dans de nombreux pays européens. Il faut être prudent concernant les termes « Etat providence » et « société de protection sociale » dans la comparaison entre Europe et Asie et, aussi dans ce contexte, le concept de « société de bien-être durable » peut fournir un cadre commun basique au moment d’explorer les futures visions de la société en Europe et en Asie.

Bien-être et environnement 
Considérons ici le contexte politique concernant le sens d’une société de bien-être durable. Le graphique 5 montre les deux axes principaux du choix de politique. L’axe horizontal concerne la répartition de la richesse, c’est-à-dire le choix entre un « gouvernement fortement interventionniste » et un « gouvernement faiblement interventionniste ». L’axe vertical, d’un autre côté, est relatif au volume total de richesse, en d’autres termes le choix entre des politiques « orientées vers la croissance » et « orientées vers l’environnement (ou la durabilité) ».

Historiquement, il y a eu des confrontations relatives à l’axe horizontal et cela a constitué le contexte du bipartisme dans la politique dans les pays avancés de l’après-guerre. C’est-à-dire que le côté gauche du graphique 5 insiste sur les fortes interventions du gouvernement dans l’économie de marché comme par exemple la protection sociale et les travaux publics, essayant ainsi d’atteindre le plein emploi et l’égalité parmi les citoyens. Au contraire, le côté droit insiste sur le fait que des interventions gouvernementales minimales sont souhaitables pour l’économie de marché et, dans des contextes différents, souligne le fait que trop d’interventions gouvernementales dégradent la base familiale et les liens communautaires. Il est important de remarquer ici que, bien que les deux côtés diffèrent fortement dans leur vision du rôle du gouvernement, ils ont des points communs dans le sens où les deux ont pour but la croissance économique ou l’expansion continue de l’économie.
Néanmoins, depuis les années 1970 et 1980, l’axe vertical a émergé et a attiré l’attention des gens. Il s’agit de la confrontation entre « orienté vers la croissance » et « orienté vers l’environnement (ou la durabilité) », mentionnés précédemment, et il est inutile de préciser que le contexte principal fut l’émergence des problèmes environnementaux et des discours qui y sont liés6. Il en résulta que le cercle du choix de politique s’est peu à peu déplacé du haut vers le bas du graphique 5 et que par la suite, la distance (ou les différences) des confrontations traditionnelles entre « gouvernement fortement interventionniste » et « gouvernement faiblement interventionniste » est devenue plus restreinte. En d’autres termes, même le côté « gouvernement fortement interventionniste » doit penser à l’efficacité des activités gouvernementales en période de faible croissance économique et les attentes d’une croissance économique continue doivent être reconsidérées dans un contexte de durabilité environnementale. Cependant, le côté « gouvernement faiblement interventionniste » ne peut plus s’accrocher aux simples politiques favorables au marché car une ère d’économie mature signifie aussi une société âgée, nécessitant donc un certain niveau de protection sociale pour les personnes âgées.
C’est dans ce contexte que le concept de « société de bien-être durable » se développe. C’est-à-dire que nous devons imaginer un nouveau modèle social qui ne soit ni un Etat providence traditionnel ni une économie de « laisser-faire » et qui soit durable pendant une longue période de temps dans laquelle les ressources naturelles et l’environnement sont limités.
Il faut également souligner que le contexte des pays européens et celui des pays asiatiques sont très différents. Le changement historique mentionné ci-dessus concerne principalement le cas des pays avancés incluant l’Europe et l’Amérique du Nord. Dans ces cas, il y a eu des périodes de système biparti basé sur l’axe horizontal mentionné auparavant ; par la suite, l’axe vertical relatif aux questions environnementales a progressivement surgi. Aussi, les pays asiatiques font maintenant face aux deux axes « en même temps ». En d’autres termes, les pays d’Asie sont confrontés simultanément aux problèmes de la justice distributive et de la durabilité environnementale dans un processus rapide de développement économique.

Agenda pour la réalisation de sociétés de bien-être durable en Asie
Tout comme pour ce qui concerne la durabilité environnementale, les situations en Asie sont, à première vue, très variées étant donné que des pays gigantesques comme la Chine et l’Inde accélèrent actuellement leur développement économique et leur consommation de ressources. Cependant, si nous nous examinons la tendance de la population sous une perspective plus longue, la situation n’est pas si pessimiste. Par exemple, la population totale du Japon a déjà commencé à diminuer en 2005 et on s’attend à ce que la population chinoise, elle aussi, atteigne son pic autour de 2033 (avec une population d’environ 1,5 milliard de personnes). La population de l’Asie de l’Est dans son ensemble atteindra aussi son maximum dans les années 2030 (environ 2,1 milliards selon les prévisions démographiques de l’ONU). De telles stabilisations de population interviennent dans des contextes de baisse des taux de fertilité en Asie et de population vieillissante.
Il y a donc de bons espoirs d’atteindre des sociétés environnementalement durables combinées à des sociétés âgées en Asie comme le montre le graphique 6. Par ailleurs, bien que la population soit sur le point de se stabiliser en Asie aux environs du milieu du 21ème siècle, la consommation d’aliments, d’énergie et d’autres ressources naturelles par personne est actuellement en augmentation et donc les visions et initiatives politiques visant à atteindre des société de bien-être durable en Asie aux niveaux local, régional et national sont les point les plus urgents de l’agenda.

Revenons à nouveau à la durabilité environnementale de la protection sociale ou la distribution de la richesse. Le graphique 7 montre la relation entre le développement économique (Revenu National Brut par habitant) et l’inégalité des revenus (coefficient de Gini) dans les pays asiatiques.

Tout comme pour les aspects nationaux des inégalités des revenus, des mesures doivent être prises dans des contextes de politique publique de chaque pays. Il faut remarquer ici que dans les pays à industrialisation rapide (y compris ceux d’Asie), la politique industrielle est aussi cruciale que la politique sociale pour réussir la redistribution des revenus et, comme nous l’avons

vu dans la section précédente, l’intégration de la politique industrielle et de la politique de protection sociale ainsi que le passage adéquat des orientations politiques développementalistes à celles vers la qualité de vie du citoyen sont essentiels. Il est important de conceptualiser de tels modèles politiques au moyen de recherches comparatives dans les pays asiatiques et européens.
En plus des problèmes qui se posent pour le bien-être au niveau national, la question du développement social à une échelle supranationale en Asie va devenir importante. Cela pourrait inclure, par exemple, une coopération internationale renforcée en matière de protection sociale. Un exemple significatif est le projet de l’Agence Japonaise de Coopération Internationale (JICA) concernant la mise en place d’une pension pour personnes âgées dans les zones rurales en Chine (2006-09)7.

Photo : Jeune femme au travail aux Philippines,
communication et les perspectives de travail en réseau parmi les chercheurs, les ONG et les autres acteurs de la société civile dans les domaines de la protection sociale ou des politiques sociales (recherche incluse). Les débats relatifs à la Communauté Est-Asiatique et les autres formes de coopération entre les pays asiatiques, incluant le mécanisme de redistribution à l’échelle supranationale, sont une autre possibilité.
L’agenda du développement social est en train de devenir décisif dans un nouveau contexte aussi bien pour le Japon que pour l’Asie. L’augmentation rapide du vieillissement accélère cette tendance. Avec le nouveau départ donné par la gouvernance politique, le moment semble propice pour que le Japon réoriente son paradigme politique et explore le chemin de la construction d’un nouveau modèle social en phase avec une société de bien-être durable que nous avons évoquée dans cet article.

J. Maillard, BIT.

Un message, un commentaire ?

Qui êtes-vous ?

Pour afficher votre trombine avec votre message, enregistrez-la d’abord sur gravatar.com (gratuit et indolore) et n’oubliez pas d’indiquer votre adresse e-mail ici.

Ajoutez votre commentaire ici
  • Ce champ accepte les raccourcis SPIP {{gras}} {italique} -*liste [texte->url] <quote> <code> et le code HTML <q> <del> <ins>. Pour créer des paragraphes, laissez simplement des lignes vides.