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Article 6 : Quels rôles de l’État dans le nouveau régime international en émergence, mondialisation et développement durable

vendredi 7 novembre 2014

Quels rôles de l’État
dans le nouveau régime international
en émergence : mondialisation
et développement durable

Pierre Bailly

Introduction
La place du rôle de l’État a marqué tout le débat économique du second XX e siècle au début du XXIe. Il a pu sembler que cette question était définitivement tranchée au profit des tenants d’un État minimum. L’opposition classique aurait perdu son sens avec la mondialisation libérale américaine qui a permis une longue période de croissance. C’est oublier que la libéralisation des années 1980 a touché presque tous les États qui contrôlaient directement (nationalisations) ou indirectement (contrôle des changes) une bonne partie de l’économie. Le processus de la mondialisation a donné l’impression aux agents multinationaux que la mondialisation en soi constituait un moyen de réduire l’importance de l’intervention publique dans le fonctionnement des économies et l’extension du processus a également conduit de fait à une limitation des interventions publiques. Les dysfonctionnements des années 1970 marquaient l’aboutissement du modèle fordiste (inflation, chômage, baisse des gains de productivité) et l’incapacité des pouvoirs publics à construire un nouveau modèle productif. L’analyse économique, longtemps dominée par les approches globales, s’oriente vers la compréhension du jeu des acteurs dans un environnement de marchés concurrentiels montrant leur plus grande efficacité que les marchés administrés. Cette époque est également caractérisée par l’émergence au plan de l’analyse économique de la théorie du choix public1 qui sur la base d’une critique du postulat de la « bienveillance des hommes politiques et de l’administration »2 applique les concepts de la microéconomie au champ politique. La conclusion de cette d’analyse est que la régulation marchande est plus efficace et plus efficiente que l’application des réglementations au sein de l’administration. Ce modèle néolibéral permet une croissance soutenue pour le dernier quart du XXe siècle, il apparaît d’autant plus légitime que les modèles socialistes alternatifs soit s’orientent vers des formes de « capitalismes d’État » comme la Chine, soit disparaissent pour laisser place à un capitalisme sans règle pour l’URSS. Malgré l’éclatement de bulles (bulle Internet) et de crises des paiements (Mexique, Russie, Asie de l’Est), le système semblait globalement résilient. Du point de vue du rôle de l’État les politiques menées visaient à réduire l’intervention des administrations publiques de façon à assurer le développement du marché y compris dans des champs régaliens3. Les États perdent leurs rôles au profit de marché mondialisé, c’est le discours sur la fin des États.
En quelques mois, la crise financière a modifié la vision du capitalisme autorégulé par le marché et donné une nouvelle légitimé à la régulation de l’État dans le fonctionnement de l’économie. Le retour de l’État dans la structuration des échanges réduit la capacité des régions à se situer immédiatement au sein de la mondialisation. Les États redeviennent un écran entre les régions et le monde. L’intervention régionale doit désormais s’articuler à l’intervention de l’État, l’insertion internationale directe des régions les plus dynamiques dans la mondialisation est à repenser.
Cette crise a été générée par le système lui-même dans un monde globalement en paix, une pensée économique dominée sans partage par une idéologie néolibérale, une absence d’une quelconque alternative crédible, une mondialisation permettant la diminution de la pauvreté dans le monde et l’apparition des puissances émergentes, la domination sans concurrent d’une superpuissance. Une telle configuration historiquement exceptionnelle débouche sur une des plus grandes crises qu’ait connue le capitalisme.
L’ancien régime4 des relations économiques internationales, fondé sur les déréglementations, la libéralisation, les privatisations et l’indépendance des banques centrales, démontre son impuissance à assurer des relations stables. Un nouveau régime dépassant et le modèle fordiste et le modèle néolibéral, se structure empiriquement au cours de nombreuses réunions internationales dont celles de l’emblématique G 20 pourraient constituer la synthèse. Ce nouvel ordre du monde s’appuie très clairement sur les États ou les regroupements d’États en vue d’organiser des régulations internationales permettant de contrôler la mondialisation et de promouvoir le nécessaire développement durable. Un ensemble de débats et controverses porte sur l’éventuelle poursuite de la mondialisation que l’on peut synthétiser par une question : quel fonctionnement pour stabiliser les relations économiques internationales ? Le dysfonctionnement global de la régulation par les marchés conduit à s’interroger sur l’avenir du capitalisme quant à sa capacité à assurer un développement durable.

1 – Le retour de l’État
Le fonctionnement du capitalisme, autrement dit la poursuite de la mondialisation, fait l’objet de deux débats et d’un constat. Le constat est évident, c’est la radicale altérité du politique et de l’économique avec la légitimation des interventions publiques. Le premier débat tient à l’importance de l’ouverture internationale des mouvements de produits et des facteurs de production (force de travail et capital). Le second porte sur les formes de régulation des marchés.
La mondialisation libérale semblait pouvoir faire l’impasse sur les interventions publiques. La crise de mondialisation rend inévitable le retour des interventions publiques et des États. La mondialisation a pu donner à croire que les États étaient inutiles. L’ampleur du désarroi des acteurs face à l’effondrement possible du système financier puis du système économique dans son ensemble a redonné à l’État le rôle fondamental dans la gouvernance de l’économie. Il est redevenu l’acteur central assurant le bon déroulement du marché. Les États sont intervenus par des injections massives de fonds publics, par des nationalisations et maintenant en accroissant les liquidités par rachat des bons du trésor (quantitative easing). Ces plans comportent, y compris aux États-Unis, des nationalisations, des aides à la consommation ou à l’investissement.
Devant l’ampleur de la crise, sous-estimée jusqu’aux conséquences de la faillite de Lehman Brothers, les pouvoirs publics ont décidé d’intervenir massivement pour soutenir l’économie, voire d’y intervenir directement (limitation des rémunérations, changement de responsables, nationalisations…) jetant aux orties toutes les anciennes convictions et acceptant des déficits publics impressionnants. Il apparaît clairement qu’une dose d’inflation, contenue par l’intervention publique, constituera une des dimensions de la sortie de la crise pour éviter la récession et pour faciliter le remboursement des dettes. Les États ont évité et continuent d’agir pour sauvegarder le système financier privé. Les interventions se sont étendues à l’économie réelle en agissant sur l’investissement (avec incitation à l’innovation pour bénéficier des subventions publiques), sur la demande privée et sur la gouvernance des entreprises (limitation des bonus et primes, limitations des revenus de la bourgeoisie salariée, invitation à changer les responsables).
Les grandes institutions financières, dans le champ le plus mondialisé, ont découvert qu’elles avaient des racines nationales leur permettant d’obtenir les aides leur permettant de survivre. L’éclatement de la crise démontre à l’envi que les échanges internationaux sont toujours le sujet des relations économiques internationales comme d’ailleurs plus largement l’ensemble des relations internationales.
Les réglementations financières doivent répondre aux contraintes de la mondialisation. Elles doivent être définies au plan mondial pour éviter la fuite des capitaux vers les régions de l’économie mondiale sans ou avec peu de réglementations. Les premières déclarations, en attendant les actes, dénoncent les paradis fiscaux qui faisant l’objet d’un large consensus, au moins dans les proclamations officielles, rendent plus difficiles pour certains États de maintenir des situations identiques. Il s’agira également de mieux superviser les institutions financières de dimension systémique (type AID) par un enregistrement et une régulation appropriés comme le proposent A. Merkel et N. Sarkozy5. Cette position s’oppose à celle du Président des États-Unis qui se situe dans une logique de mesures fiscales et d’aides massives. Le résultat de la négociation internationale dont le G 20 constituera un des moments symboliques se situera entre les deux logiques. La démarche européenne donne la priorité aux régulations multilatérales alors que la démarche des États-Unis se situe plus dans une priorité nationale et donne la part dominante aux décisions nationales.
Les grandes organisations internationales n’ont pas joué de rôle puisqu’elles étaient réduites à l’impuissance du fait des choix de la puissance dominante et de l’acceptation assez générale de ces choix (le libéralisme qui est une politique6 et non l’absence de politique). Il est clair que l’organisation du monde devra s’appuyer sur les grandes organisations internationales comme le FMI, la Banque mondiale, le FSF devenu CSF et l’OMC mais également sur des organisations plus informelles comme le G 20 en émergence. Le nouveau rôle du FMI est d’abord une question de fait ; de nombreux pays du Pakistan à l’Islande en passant par la Hongrie ou la Turquie ont demandé l’aide du FMI pour leur permettre de faire face à leurs créanciers internationaux. Les dirigeants du G 20 envisagent de doter le FMI des ressources nécessaires pour éviter les effondrements d’économies fragilisées en particulier dans le monde en développement.
La Banque mondiale appelle les pays développés à déposer 0,7 % de leur PIB dans un fonds pour l’aide au pays en développement.
Les dirigeants de pays européens (A. Merkel, N. Sarkozy) appellent à la construction d’une nouvelle architecture financière mondiale au sein de laquelle l’Union européenne devrait avoir un rôle leader.
La régulation des activités financières dans un cadre de coopération internationale, la mondialisation des marchés, se sont réalisées d’abord par le refus d’organiser les marchés financiers (absence du FMI et de la Banque mondiale), supposés dans le cas financier assurer leur autorégulation, alors que les échanges de produits étant encadrés par les organisations internationales (OMC) sur des marchés fonctionnant globalement selon les règles standards de l’offre et de la demande. Cette logique libérale s’explique par la domination des idéologies du marché aux États-Unis et au Royaume Uni mais également par l’impossibilité d’obtenir un accord international. La période libérale a détruit les protections antérieures, le moment est venu de construire une nouvelle régulation fondée sur la liberté des mouvements de capitaux. Le FMI apparaît comme l’institution pouvant réguler les flux financiers contre l’avis des libéraux, mais le libre marché ne s’autorégule pas et contre les alter mondialistes qui ne peuvent que constater que pour de nombreux pays en grande difficulté, l’intervention du FMI constitue une solution acceptable. Le FMI est le seul organisme ayant la capacité technique et la légitimité pour faire des propositions sur des niveaux des plans de relance. Le FMI pourrait être la cheville ouvrière d’une nouvelle régulation financière.
Trois phénomènes tendaient à réduire l’importance des États, ce sont les régionalisations (regroupement d’États UE, ALENA…), la mondialisation des activités économiques (échanges et production en réseau), le modèle idéologique dominant de développement libéral. Deux de ces tendances subsistent, quant à l’idéologie néolibérale conservatrice, elle a démontré que les politiques qu’elle inspirait ne permettaient de répondre ni aux besoins des populations ni à la nécessité de construire une nouvelle organisation productive.
Les deux autres tendances nécessitent l’intervention des pouvoirs publics qui ont mis en œuvre des politiques visant à réguler les actions et comportements des agents en fonction des nouvelles réalités. Les interventions des États devraient être moins unilatérales du fait de la régionalisation et de la mondialisation (le G 20 constituant une première ébauche de coordination). La régionalisation se substituant dans certains domaines aux États, avec des domaines de compétences limités, les États membres sont conduits, du fait de leur choix, à adopter des politiques acceptables par les autres. Quant à la mondialisation, elle contraint les États à tenir compte des autres acteurs de ce processus (firmes, ONG, institutions de régulation internationales). Plus que la fin des États, c’est plutôt de nouvelles formes d’interventions publiques en interaction avec d’autres États et acteurs globaux qu’il faut envisager. Ces nouvelles politiques doivent, sauf alternative pour l’instant inconnue, dans le cadre du capitalisme s’engager dans des stratégies de développement durable ; c’est-à-dire construire des systèmes sociaux indépendants des logiques des marchés et faciliter l’émergence d’une nouvelle organisation de la production.

2 – Quel avenir du capitalisme : le développement durable ?
Les marchés n’ont pas permis une stabilisation du monde économique et financier, ils n’ont pas non plus permis de construire un nouvel ordre productif stable à même de répondre aux défis actuels. Au contraire les firmes multinationales ont développé des stratégies d’évitement de la transformation du modèle productif par le recours aux délocalisations. Ces choix débouchent sur une impasse et les perturbations actuelles obligent les firmes et les États à envisager sous peine de disparition en raison de la concurrence de firmes des pays émergents, à des engagements vers de nouveau mode d’organisation de la production.
Les délocalisations massives des productions industrielles et d’une partie des services peuvent s’analyser comme une tentative de ne rien modifier des techniques de production et d’organisation industrielle dominantes dans les pays développés. Les délocalisations qui s’appuient sans se confon­dre avec les possibilités de fractionnement du processus productif7 ont développé, sous des formes très diverses des processus de production tayloriens sans avoir à se conformer aux contrain­tes du compromis fordiste (système de protection sociale, relations professionnelles, règles d’hygiène et sécurité). Les délocalisations étaient d’autant plus efficaces, de ce point de vue, que les régimes autoritaires concernés assuraient la péren­nité du dispositif. Elles permettaient également de se dispenser des premières règles de protection de l’environnement. Trois tendances se sont conju­guées pour mettre en cause ce bel édifice. D’une part, les pays concernés sont montés en gamme vers des produits plus complexes tout en inventant des compromis sociaux moins défavorables aux travailleurs (les firmes multinationales et les États en réponse aux dénonciations de quelques ONG). D’autre part, la perte de compétitivité des proces­sus productifs des pays développés a conduit à la réduction des activités industrielles et de services avec les effets induits sur l’emploi ou les rémuné­rations conduisant à des pertes de part de marché8. Enfin, pour remédier à cette situation, les finan­ciers ont inventé des produits permettant aux ménages des pays développés de continuer à consommer et à investir en logement sans disposer des ressources nécessaires (subprimes, crédits revolving…), de façon plus économiste, l’offre ne rencontrait plus les revenus. Les dysfonctionne­ments majeurs actuels conduisent à envisager sous peine de conséquences dramatiques une modifica­tion de l’ordre productif dans le sens du développement durable9.
Les politiques à mettre en œuvre en vue de promouvoir le développement durable constituent un enjeu considérable pour la réalisation d’un développement économique intégrant les aspects sociaux de la croissance tout en étant respectueux de l’environnement avec la participation de tous les acteurs concernés : entreprises, administrations publiques, société civile. Les défis de l’orientation vers un développement durable sont de trois ordres : écologiques, économiques et sociaux. Sur le plan écologique, les inquiétudes sont nombreu­ses et fondées (changements climatiques, épuise­ment des ressources rares tant physiques que vivantes, dégradation de la biosphère), le défi est d’une part, de développer des processus d’adap-tation à ces transformations tout en engageant des actions visant à réduire les raisons des diverses dégradations environnementales. Sur le plan éco­nomique, les enjeux sont de l’ordre d’une régula­tion de la mondialisation (via la définition de nouveaux rôles pour les organisations internationales FMI, OMC, Banque mondiale, ONU), de la réduction du poids de la financiarisation. Au plan social, les objectifs poursuivis sont globalement ceux de la déclaration du millénaire : réduction des inéga­lités, de la pauvreté. Le développement durable suppose également que les relations internationales soient fondées sur la recherche de la paix et du développement des droits de l’homme dans une logique du soft power développé par l’Union euro­péenne plus que celle du hard power favorite de l’administration Bush. Le smart power annoncé par l’administration du président B. Obama repré­sente une rupture avec la démarche de son prédé­cesseur ; cette démarche permettra-t-elle d’associer les autres partenaires internationaux, dont l’Union européenne ? Quoi qu’il en soit, les États doivent agir pour assurer la réalisation de l’agenda du développement durable. Nous n’aborderons pas les aspects purement écologiques pour n’examiner que les aspects sociaux et d’économie.
Dans le domaine du « social », deux chantiers complexes demanderont une grande attention dont l’enjeu central est de rétablir la demande intérieure et mondiale : la réduction des inégalités, la cons­truction d’un système de protection sociale national.
C’est d’une part la réduction des inégalités de revenu d’abord au plan intérieur et ensuite au plan international. La mondialisation libérale a entraîné une polarisation des richesses entre les États mais également au sein des États. Elle a été un facteur d’enrichissement global indéniable tout en accrois­sant de fortes inégalités. La mondialisation heureuse avec uniquement des gagnants s’est révélée une illusion. Il y a des gagnants et des perdants y compris dans les pays développés. Les pouvoirs publics doivent intervenir pour assurer la solidarité avec les perdants. Sur le plan internatio­nal, la démarche doit être d’augmenter l’aide au développement et d’aider les pays les plus en diffi­culté à améliorer leur gouvernance globalement et pas simplement comme ce fut le cas dans une logi­que purement comptable de réduire les déficits publics, associer à une ouverture à la concurrence internationale sans que les pays puissent espérer en bénéficier. Pour partie, ces actions devront avoir un caractère multilatéral mobilisant les organi-sations internationales. Au plan national, la recher­che effrénée d’une meilleure rentabilité financière a creusé les inégalités entre les revenus salariaux et les revenus du capital (y compris la rémunération de la bourgeoisie salariée ou mercenaire par les stocks options et autres bonus). Les inégalités ont sans doute dépassé le niveau d’acceptation sociale et seule une intervention des pouvoirs publics peut limiter l’avidité des agents les plus favorisés. Pour limiter les effets néfastes de cette logique des mar­chés, il est nécessaire d’engager des réformes pour restructurer les marchés du travail en rédui­sant les disparités dans l’accès aux emplois (plutôt que de mesures d’exclusion) et réduisant les emplois atypiques, en aménageant des systèmes de flexi-sécurité, en facilitant l’accès au travail des femmes par le développement d’investissements sociaux (crèches…). L’extension de la formation en parti­culier tout au long de la vie, la lutte contre l’échec scolaire constituent des moyens efficaces pour améliorer la qualité de la force de travail donc sa productivité et par là les revenus, faciliter les accès aux emplois comme pour les femmes par dévelop­pement d’investissements sociaux.
C’est d’autre part la mise en place de systèmes de protection sociale nationaux. L’existence de système sociaux en Europe a permis de réduire partiellement les effets des inégalités et de réduire les effets, en termes de revenus, des pertes d’emploi. L’existence de services plus ou moins indépendants du marché (santé, éducation, retraite) et de système d’aide aux personnes sans emploi (type RMI en France, allocations chômage…) ont permis de limiter l’extension de la pauvreté et de maintenir une demande minimale. Ce n’est pas un hasard qu’un des débats importants de la campa­gne présidentielle américaine ait porté sur la création d’un système fédéral de protection social ou que la Chine envisage de réduire la part du privé dans le système de retraite. Dans ce domaine, les États ont la responsabilité d’organiser et de garan­tir, ce qui ne veut pas dire de gérer, les systèmes de protection sociale nationaux.
Un deuxième niveau des transformations tient à la prise en compte des contraintes liées à l’environnement. Le marché sélectionnera les solutions les plus efficaces, mais ne générera pas ces solutions. Les deux premiers niveaux qui permettront de produire selon des procédés « durables » c’est le développement de la recher­che dans ce domaine dans toutes les dimensions et c’est la formation, celles des ingénieurs bien évi­demment mais également des cadres de tous les niveaux, des fonctionnaires et des citoyens. Il faut à la fois rendre possible et acceptable les transfor­mations et modifications des modes de produire et de penser. Ce premier ensemble de mesures est une condition nécessaire, la condition suffisante est de concrétiser par des innovations le résultat des recherches. Il est clair que sans des interven­tions multiformes (aides, réglementations contrai­gnantes, incitations financières) des pouvoirs publics, les conditions pour les mutations nécessai­res ne se feront pas ou à des rythmes ou des condi­tions beaucoup plus difficiles. Dans les aspects de ces nouvelles organisations productives, l’inter-vention publique devra s’engager dans la rénova­tion ou la construction d’infrastructures et de réseaux abandonnés durant la période néo-libérale dans une logique de développement durable, dans un monde qui redécouvre la rareté des ressources. Les effets attendus de ce type de grands travaux sont de court et de long termes répondant à la fois aux difficultés immédiates et permettant de restructurer les échanges. Ce domaine peut également se situer dans une politique d’aide au développe­ment y compris dans les pays émergents. Ces transformations devront se traduire au plan de l’évaluation du résultat des entreprises ou des administrations. En effet des indicateurs nouveaux imposés par les pouvoirs publics peuvent seuls transformer les comporte­ments des agents en ce sens, des démarches inspi­rées du concept du « triple bottom » (résultat financier, résultat social, résultat environnemental) pourraient permettre d’envisager une prise en compte des différents aspects du développement durable.
La transformation du mode de produire et de gérer ne doit pas faire oublier la recherche de solutions pour la diminution des émissions de gaz à effet de serre. Un des problèmes central des changements climatiques en cours est constitué par l’émission de gaz à effet de serre et parmi ceux-ci le CO2. L’émission de CO2 est typiquement une externalité négative résultant de l’activité humaine. La production de CO2 n’est pas uniquement liée à l’activité économique au sens strict, elle s’étend à toutes les activités humaines et même animales. Ces émissions s’accumulent entraînant des effets de long terme dommageables sans être totalement connus. Cette externalité a des effets sociaux non pris en compte par le fonctionnement du marché. Les deux solutions classiques envisageables sont soit la réglementation, soit l’impôt. La solution réglementaire est difficilement envisageable en raison des effets potentiellement universels d’une émission de CO2 localisée qui supposerait une réglementation internationale et non de simples engagements. La seconde solution est celle de l’impôt. Les agents ne paient ni pour les coûts actuels ni pour les coûts futurs de l’émission de CO2. Seule une intervention publique peut corriger cet échec classique de marché par une politique volontariste de façon à ce que les agents intègrent dans leurs calculs économiques le coût social de l’usage du carbone. Les États sont seuls légitimes pour décider et percevoir les impôts (un des fondements du système parlementaire) doivent envisager une taxation à l’échelle internationale. Les formes et le contenu de cette taxation font l’objet de controverses scientifiques10 et de négociations.
Conclusion
Avec l’accumulation des difficultés tant des ménages (chômage) que des entreprises (baisse de la demande) les pressions protectionnistes augmentent, elles existaient antérieurement comme réaction au processus de mondialisation. Le risque existe d’une demande de développement d’une économie administrée à l’intérieur du pays et d’une limitation des échanges extérieurs. Des mesures, pour l’instant anecdotique, sont prises qui vont dans ce sens (aides sous conditions nationa­les, dénonciation du dumping, manifestation de salariés contre les travailleurs étrangers…). Le protectionnisme transformerait plus ou moins rapi­dement la récession en déflation réduisant la demande mondiale. Selon les tenants du protec­tionnisme, chaque pays ou chaque grande région comme l’UE pourrait trouver des réponses à une crise dans la mondialisation en se protégeant de celle-ci. Il est vrai que de nombreux champs restent du domaine de l’intervention de chaque État ou regroupement d’États. Le retour de l’interventionnisme des États peut également faire courir le risque d’un renouveau du protectionnisme dans les échanges de produits. Les événements économiques récents conduisent à abandonner la version de la mondialisation heureuse ou la concurrence permettait à tous d’être gagnants1 et que la main invisible assurerait l’équilibre des marchés. La nécessité de modifier les principes de la régulation libérale est désormais reconnue. Il est désormais admis qu’il faut définir un nouvel ensemble cohérent de règles pour assurer la régulation des relations économiques et politiques internationales. Ces positions semblent aujourd’hui majoritaires, le débat sur les nouvelles règles de la régulation ne fait que commencer. Les conséquen­ces d’un échec en ce domaine feraient peser sur le monde les risques de conflits voire de guerre. Il ne faut jamais oublier que la première mondialisation a débouché sur la montée des nationalismes et la première guerre mondiale et que la « crise de 29 » a conduit à la seconde. Les tensions actuelles mal maîtrisées pourraient mener à des conflits ouverts dans diverses parties du monde.

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