Éditorial Quinze ans après le Sommet du Millénaire pour le développement

Quinze années se sont écoulées depuis le Sommet du Millénaire qui a été tenu à New York, à l’initiative de l’Organisation des Nations unies (ONU), du 6 au 8 septembre 2000. Suivant les dispositions arrêtées à ce Sommet, les buts fixés devaient être atteints au 31 décembre 2015. Il semble donc utile d’établir un bilan rapide et provisoire des résultats obtenus par cette initiative.
Replacé dans le contexte de la désespérance des années 1990, période où le « consensus de Washington » achevait de montrer l’impuissance des idées libérales du moment à produire de la croissance ou un développement par delà la rigueur des « ajustements structurels », l’initiative de l’ONU et de son secrétaire général, Kofi Annan, est apparue à l’ensemble des pays du monde en développement comme une bouffée d’oxygène. Le but de cette initiative était de créer une mobilisation des décideurs publics et privés pour faire du début du XXIème siècle le moment d’une mise en place des conditions sociales et humaines favorables au développement au profit de tous les pays en développement (PED). La démarche suivie par Kofi Annan et l’équipe de conseillers qui l’entourait a été efficace. Elle consistait en la construction d’une liste d’objectifs proposés puis soumis à l’approbation des dirigeants politiques des pays membres, objectifs spécifiés ensuite en un ensemble de cibles quantifiées par la même équipe travaillant avec des experts du Fonds monétaire international, de la Banque mondiale et de l’Organisation de coopération et de développement (OCDE). 8 objectifs et 21 cibles spécifiques furent ainsi définis et acceptés. Le succès de cette initiative a été très important, cent chefs d’État et quarante-sept chefs de gouvernement ont participé à ce Sommet. Les huit objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), assortis d’indicateurs fixant des résultats quantifiés devant être atteints (les cibles), étaient les suivants :
1/ réduire le nombre de personnes souffrant de la pauvreté extrême et de la faim ;
2/ donner à tous les enfants l’accès à une éducation primaire ;
3/ œuvrer pour assurer l’égalité entre les genres et l’autonomisation des femmes ;
4/ obtenir une réduction significative des mortalités infantiles et juvéniles ;
5/ améliorer les conditions de santé des mères ;
6/ combattre efficacement différentes maladies dont le sida, le paludisme, la tuberculose ;
7/ contribuer à la préservation de l’environnement ;
8/ construire un partenariat mondial pour le développement.
Au moment où se termine la période fixée par le Sommet pour l’achèvement de ce programme que pouvons nous constater ?
Des résultats positifs ont été obtenus pour certains de ces objectifs. Ainsi la proportion des humains vivant en situation d’extrême pauvreté, soit sous un seuil de 1,25 dollar en parité de pouvoir d’achat (PPA) par jour1, passe-t-elle de 34 % en 1999 à 17 % en 2011 et devrait se situer à 15 % en 20152. La cible, réduire de moitié la pauvreté, a donc été atteinte dès 2011. En données absolues, compte tenu de l’accroissement démographique, le résultat est moins spectaculaire : le nombre de pauvres dans le monde passerait de 1 993 millions de personnes à 1 190 millions en 2011 (et 1 108 en 2015), soit 803 millions de moins (soit de l’ordre de 885 millions de moins en 2015). De même la proportion des humains souffrant de la faim est-elle passée de 24 % en 1990 à 15 % en 2012 et devrait se situer à 12,2 % en 20153. La cible de réduire de moitié cette proportion a donc été atteinte dès 2012. Là encore, en valeur absolue les résultats sont moins brillants, le nombre des individus souffrant de la faim passant de 1 269 millions en 1990, à 1 065 en 2012 et 901 en 2015, soit 204 millions de moins en 2012 et 368 millions en 2015.
La diminution des taux de mortalité infantile et juvénile doit aussi être notée. Le Sommet du Millénaire en attendait une réduction des deux tiers. Cette cible ne sera pas atteinte bien que les résultats restent prometteurs : le taux de mortalité juvénile dans les PED est passé de 8,4 % en 2000 à 5,0 % en 2013. De même la part des humains vivant dans les PED et ne bénéficiant pas d’un accès fiable à une eau saine est passée de l’ordre de 30 % en 1990 à 15 % en 2008 et devrait atteindre 11 % en 2015. La cible quantifiée prévoyait une diminution de moitié de cette proportion et a donc été atteinte dès 20084. Enfin convient-il de noter les progrès accomplis en matière de santé (vaccination, lutte contre le paludisme et autres maladies et accès des patients des PED touchés par le sida à des thérapies efficientes).
À l’opposée d’autres objectifs (et cibles) semblent n’avoir pas été atteints, voire semblent avoir été délaissés. Ainsi, l’objectif d’assurer une instruction primaire à tous était-il trop ambitieux. Des chiffres globaux fiables manquent. Tout au plus doit-on relever le jugement de B. Lomborg : « Neuf élèves sur dix, ou presque, achèvent aujourd’hui leur instruction primaire dans les PED ; ils étaient moins de huit en 19905 ». Des progrès importants ont donc été obtenus. En Afrique subsaharienne le taux net de scolarisation dans l’enseignement primaire est passé de 58 % en 1999 à 77 % en 2011 (74 % pour les filles). Les efforts consentis pour atteindre l’objectif ont ainsi connu un certain succès sans toutefois répondre totalement au but fixé. D’autres objectifs ont fait l’objet de moins d’attention. Par exemple la préservation de l’environnement a été assez largement négligée. Ainsi, globalement, comme le fait remarquer B. Lomborg avec le Copenhagen Consensus Center, l’action du Sommet du Millénaire peut-elle se voir reprocher deux erreurs. La première aurait été de retenir des objectifs et cibles chiffrées dont il était facile de prévoir dès 1999 qu’ils ne pouvaient être atteints en quinze ans. La seconde tiendrait en un nombre important d’objectifs fixés, avec pour effet soit le risque d’une dispersion des efforts, soit de la mise à l’écart de certains d’entre eux.
Dans l’ensemble, l’initiative du Sommet du Millénaire a ainsi obtenu des résultats mitigés. Pourtant les quelques succès qu’elle a permis semblent montrer qu’une dynamique nouvelle en a résulté. Celle-ci résulte de la concentration vers des buts bien spécifiés de l’action de différents acteurs à travers l’affectation des aides au développement et l’orientation des politiques publiques des PED. Organisations non gouvernementales (ONG), responsables politiques de l’aide et gouvernements des pays bénéficiaires ont « joué le jeu » avec des résultats parfois conséquents, par exemple dans le domaine de l’éducation, de la santé ou de l’accès à une eau potable. Peut-on pourtant attribuer ces succès au Sommet du Millénaire et à la dynamique qu’il a suscitée ? Rien n’est moins sûr. Des études récentes vont en effet dans le sens contraire, montrant qu’il n’y a que peu de relation entre les volumes d’aide reçue et le rythme des progrès observés. D’autres études, s’appuyant sur les améliorations constatées au cours de la période précédente, concluent que la période 2000/2015 s’inscrit dans une continuité sans qu’une accélération de ces progrès ne puisse être établie.
Ainsi d’autres dynamiques ont également agi, contribuant à rendre possible les résultats constatés. En effet, le contexte économique des années 2000/2015 diffère largement de celui des années 1990. L’émergence de certains pays, déjà perceptible dans ces années 90, s’est confirmée et étendue. Le Brésil, la Russie, l’Inde et la Chine ont constitué le bien connu groupe des BRIC. L’Afrique du Sud, l’Indonésie les ont rejoints cependant que d’autres pays d’Amérique latine, d’Asie et d’Afrique (Turquie, Nigéria etc.) connaissaient une croissance élevée et continue, les rapprochant des premiers. Dans des contextes différents, il semble établi que ces pays ont réuni les conditions leur permettant de profiter de la mondialisation, avec pour effet une augmentation du revenu réel moyen et des recettes de l’État. À partir de cela, dans ces pays, la réduction de l’extrême pauvreté, de la malnutrition, l’amélioration de la situation sanitaire, de l’accès à l’éducation du plus grand nombre devenaient possibles pourvu que les recettes fiscales, fortement augmentées, soient utilisées à ces fins par les gouvernements concernés. Ces succès peuvent ainsi agir en trompe l’œil sur les résultats du Sommet du Millénaire, les avancées des uns occultant le peu de progrès des autres, d’autant plus que les premiers abritent une part importante de la population mondiale. Dans la seule Chine, entre 1999 et 2011, le nombre de personnes vivant avec moins de 1,25 dollar (PPA) par jour serait passé de 451 millions à 84, soit une diminution du nombre de Chinois en situation d’extrême pauvreté de 367 millions. Au cours de la même période, au plan mondial, la diminution du nombre de pauvres a été, comme nous l’avons indiqué précédemment, de 803 millions, ce qui tendrait à montrer que l’émergence de la seule Chine explique près de la moitié de la réduction mondiale de la pauvreté entre ces deux années.
Une seconde dynamique résulte de la croissance économique importante qu’a connue le plus grand nombre des PVD entre 2002 et 2008. Ainsi les pays les moins avancés (PMA) ont enregistré un taux moyen de croissance de l’ordre de 7 % au cours de cette période. L’abondance relative des recettes publiques qui en a résulté, conjuguée à des aides extérieures maintenues à des niveaux conséquents, a donné aux gouvernements des PVD et surtout des PMA des marges de manœuvre budgétaire nouvelles qui ont pu bénéficier aux systèmes éducatifs, de santé, etc.
Si ces deux premières dynamiques ont pu aller indéniablement dans le sens d’une amélioration des conditions de vie au Sud, la troisième, les crises financières et économiques débutées en 2008, débouche sur de plus grandes incertitudes. La transmission de leurs effets à tout le Sud, pays émergents, PVD ou PMA par la limitation de leurs exportations, des transferts d’épargne des nationaux-migrants, des investissements étrangers reçus crée une conjoncture bien différente de celle des années 2002/08, face à laquelle ces pays sont différemment armés pour faire face. Si les pays émergents ont connu un développement sous la forme d’une transformation (relative) de leurs structures productives, sociales et mentales qui pourrait offrir de nouvelles opportunités pour atténuer les effets de la transmission de la mauvaise conjoncture des pays du Nord, la croissance qu’ont connue les autres pays du Sud, PVD et PMA, reposait surtout sur la spécialisation accrue de leurs économies dans les échanges internationaux, donc les a laissé très exposés à cette transmission, puisque cette croissance n’a guère été accompagnée par une diversification des activités productives, pas plus que par un changement social prononcé. Si nous ajoutons à cela les incertitudes qui peuvent peser sur les flux d’aides venus du Nord6, la réduction éventuelle de ces aides pouvant constituer pour les donateurs un moyen pratique de faire face à des difficultés budgétaires, nous ne pouvons que souligner la dépendance de ces pays aux fluctuations de la conjoncture internationale.
Deux conclusions peuvent être dégagées de cette approche. La première n’est pas nouvelle et concerne l’éclatement du Tiers monde résultant de l’émergence de certaines économies de pays du Sud et de la marginalisation des autres. La désignation d’objectifs et de cibles globaux, en cachant cette fracture, tendrait à surévaluer l’efficacité des actions en vue d’un développement conduites dans le cadre de ce Sommet du millénaire.
Pour la seconde, c’est l’efficacité de la stratégie de développement de dimension mondiale à l’œuvre dans les OMD définis par le Sommet du
Millénaire qui mérite d’être questionnée. Dans le contexte des idées libérales en cours à la fin du XXème siècle, le pari d’une ouverture de plus en plus libre des économies aux mouvements de marchandises et de capitaux internationaux devait conduire à une croissance économique partagée par tous. Une telle croissance en économie totalement ouverte devait induire à la fois un rattrapage des sociétés les plus avancées par les PED et des changements dans les structures économiques, sociales et psychologiques amenant le développement des sociétés en retard. Ce pari de l’ouverture se substituait, bien évidemment, aux stratégies de développement menées par les États qui avaient été l’outil essentiel des PED au cours de la période précédente. Il est très vite apparu que le succès d’un tel pari restait dépendant de la manière dont différents obstacles comme la pauvreté, les coûts sociaux des insuffisances d’un appareil de santé ou d’enseignement ou bien le manque d’initiatives des agents économiques que la mise en œuvre de libres marchés intérieurs dans chaque PED aurait dû réveiller, pourraient être franchis. Le programme du Millénaire était donc un complément nécessaire requérant l’engagement de tous car dépassant les moyens de chaque PED. Chaque pays en développement pouvait espérer recevoir ainsi les moyens clés en main d’un futur radieux sans que l’État n’ait d’autre mission que d’inscrire son action dans le cadre des OMD et d’une gestion prudente de ses ressources, conforme aux exigences libérales d’équilibre strict.
Le bilan mitigé qui semble se dégager de l’examen, certes hâtif et provisoire, des résultats obtenus pourrait faire apparaître d’autres constatations en ce qui concerne essentiellement les PED à l’exclusion des pays émergents. La conjonction de la coopération voulue par le Sommet, de l’aide et, principalement, de la croissance rapide des années 2002 à 2008 a permis de se rapprocher de certains des objectifs et cibles. D’autres sont loin d’avoir été atteints, ce qui tend à montrer que l’ampleur de l’effort à consentir dépassait de beaucoup les moyens engagés, même ceux réunis grâce à 7 années heureuses. Il s’ensuit que les progrès enregistrés restent fragiles, fragilité rendue plus évidente du fait de la période de ralentissement économique issue des crises financières et économiques de 2008 et des années suivantes. Manifestement le pari de l’ouverture des économies pour connaître croissance et développement n’a guère fonctionné puisqu’ayant ignoré les convulsions pourtant prévisibles d’une économie de marché mondialisée et que les années de croissance ont plutôt renforcé la spécialisation internationale des économies que leur diversification.
Si la croissance a facilité la réduction des obstacles sociaux et humains s’opposant au développement, elle n’a pas conduit à un changement structurel marqué des économies et des sociétés, laissant inchangée la quête du développement dans les PED et tout particulièrement dans les PMA. La stratégie mise en œuvre par le Sommet du Millénaire a sans doute permis de réduire certains des obstacles cités précédemment. Un développement général pour tous n’en a pas résulté, montrant que l’affranchissement des économies et des sociétés de ces obstacles était une condition nécessaire, mais certainement pas suffisante au développement. Par suite les débats autour des stratégies à mener pour parvenir au développement de tous les PED restent d’une grande actualité. Si la tentative d’un effacement du rôle moteur des États a montré bien vite ses limites, la restauration d’un tel rôle impose de redonner à ces États des marges de manœuvre et de ne pas négliger les apports déterminants que l’industrialisation peut amener pour induire ces changements de structures.
À l’expiration des quinze années prévues pour la réalisation du programme du Sommet du millénaire, l’ONU a renouvelé son initiative. Dans le cadre de sa 70ème Assemblée générale, l’Organisation a adopté un nouveau programme intitulé « Transformer le monde : le programme de développement durable à l’horizon 2030 ». Pas moins de 17 objectifs de développement durable (ODD) et 169 cibles quantifiées ont ainsi été adoptés [1]. Plus de 150 chefs d’État ont participé à cette assemblée tenue, sur ce sujet, du 25 au 27 septembre 2015 à New York, renouvelant l’élan qui inspirait le Sommet du Millénaire. Porté par cet élan, le Secrétaire général de l’organisation, Ban Ki-moon, a précisé ainsi la portée attendue de ce plan : « Ce nouveau programme est une promesse faite par les dirigeants du monde entier à leur citoyens. C’est une vision universelle, intégrée et transformative pour un monde meilleur8 ».
Passant de 8 objectifs à 17, ce programme est bien plus large que celui du Millénaire. Il n’est plus un programme pour le développement, donc visant essentiellement les PED, mais un programme de développement durable, concernant ainsi tous les pays, développés ou pas. Cela ne signifie pas un oubli des exigences d’un développement des PED mais celles-ci sont maintenant amalgamées parmi d’autres qui reflètent les grandes questions qui se posent à l’ensemble des pays. Cet élargissement du programme correspond donc à la fois à la reprise d’objectifs anciens, en accroissant leur portée et leur ambition, et à la formulation d’objectifs nouveaux de dimension sociale ou environnementale. Il faut y voir sans doute l’intention d’inclure ici l’action et les contributions de tous les pays, y compris les pays émergents, en vue de la réalisation de progrès de formes multiples dans une dimension planétaire.
Il est permis de s’interroger sur les limites que risque de rencontrer un tel programme, en dépit de ses intentions louables de placer la communauté internationale dans son ensemble face à ses responsabilités devant les « désordres » planétaires actuels. Nous avons évoqué précédemment le risque de dilution des efforts qui résulte d’un trop grand nombre de buts à atteindre. Que dire alors de l’élargissement de 8 à 17 des objectifs et de 21 à 169 cibles par rapport aux ambitions du Sommet du millénaire ? N’irions-nous pas ainsi vers une déconnexion entre les buts et les moyens de les atteindre transformant des objectifs bien spécifiés en de simples intentions moralement justifiées. Ceci paraît conforté par un usage du terme développement dans un sens très large, incluant le développement économique et social mais également humain et durable. La vision du développement pour les moins développés comme un état à atteindre dans les délais les plus brefs possibles s’efface au profit d’un futur souhaitable pour tous, mais dont la réalisation en quinze ans paraît d’autant plus irréaliste que le bilan des réalisations du précédent programme reste mitigé. N’est-ce pas avouer aux moins développés (aux PMA par exemple) que dans les 15 années à venir seuls quelques progrès pourront leur être apportés et que leur développement dans sa globalité restera un projet réalisable dans un futur indéterminé et lointain ? Enfin, s’il est juste de saluer le rôle de l’organisation et son succès, parvenir à définir des buts universels en ce qu’ils ont été approuvés par chacun des membres de la communauté internationale, ce qui n’est pas une mince affaire, il n’en demeure pas moins que les dimensions, les pouvoirs et projets de chacun de ces membres les distinguent voir les séparent. Un partage équitable des contributions et des efforts de chacun est attendu mais n’est en rien garanti. Cette réserve semble d’autant plus fondée que les partenariats attendus pour la réalisation du programme s’inscrivent dans une logique où l’intérêt public et les intérêts privés des entreprises (elles-mêmes diversifiées selon leur taille) convergent. Qu’une telle convergence puisse être atteinte sous la forme de compromis entre des intérêts qui seraient divergents reste probable mais la nature équilibrée des compromis sera sans aucun doute mise en cause par le rapport des forces déséquilibré entre les pouvoirs politiques des États et ceux des intérêts privés les plus puissants, renforcés par leur capacité d’exercer des activités de lobbying efficaces.

Patrice Allard

1. La liste de ces objectifs est la suivante :
1/ mettre fin à la pauvreté dans tous les pays ;
2/ éradiquer la faim dans toute la planète ;
3/ pouvoir offrir à tous des conditions assurant le bien-être et une bonne santé ;
4/ offrir à chacun une éducation de qualité ;
5/ parvenir à une égalité entre les sexes ;
6/ donner à tous un accès à une eau propre et à l’assainissement ;
7/ garantir à tous la disponibilité d’une énergie propre et à un coût qui la rende abordable ;
8/ assurer la promotion d’un travail décent et de la croissance au profit de tous ;
9/ mettre en place des infrastructures efficaces et promouvoir l’innovation ;
10/ réduire les inégalités ;
11/ inscrire les villes et tous les établissements humains dans une perspective de durabilité ;
12/parvenir à une consommation et une production responsables ;
13/ lutter contre le changement climatique ;
14/ protéger les milieux marins ;
15/ protéger les milieux naturels terrestres ;
16/ assurer la paix, la justice et des institutions efficaces y contribuant ;
17/ promouvoir des partenariats pour assurer la réalisation des objectifs

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Notes

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